監(jiān)管與合規(guī)：對農(nóng)作物種子代理銷售廣告行為法律適用探討
——以云夢工商管理局對“極峰30”種子處罰案為例

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(長江大學(xué)法學(xué)院，湖北 荊州 434023)

1 案情介紹

2016年4月26日，云夢縣工商局執(zhí)法時發(fā)現(xiàn)，云夢縣胡金店鎮(zhèn)某經(jīng)銷商銷售的標(biāo)稱四川金安特農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司(以下簡稱金安特公司)出品，成都九月紅農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司(以下簡稱九月紅公司)營銷策劃的“九月紅玉”牌極峰30玉米雜交種子包裝上含有“品質(zhì)極佳”文字，以違反《廣告法》第九條為由，對其罰款二十萬元。金安特公司不服，對云夢縣工商局提起行政訴訟。在本案中，金安特公司擁有“極峰30”品種的生產(chǎn)、銷售和經(jīng)營權(quán)。金安特公司取得的“極峰30”玉米品種于2013年經(jīng)農(nóng)業(yè)部國家農(nóng)作物品種審定委員會審定并公告，獲得包含“極峰30”在內(nèi)的種子生產(chǎn)《主要農(nóng)作物種子生產(chǎn)許可證》。

2015年5月21日，金安特公司與第三人九月紅公司簽訂了《四川金安特農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司種子區(qū)域經(jīng)銷合同書》。2015年6月12日，金安特公司委托九月紅公司在湖北省區(qū)域代理銷售“極峰30”產(chǎn)品。合同簽訂后，九月紅公司擅自印制包裝廣告，在“極峰30”玉米雜交種大包裝袋上使用。并在凈重50 kg的大包裝袋上標(biāo)稱由金安特公司出品、九月紅公司營銷策劃、商標(biāo)為“九月紅玉”，標(biāo)注“高產(chǎn)大棒，品質(zhì)極佳”、“天之崖兮為無極，山登頂兮我為峰”等文字廣告。在1 kg的小包裝袋上標(biāo)稱由金安特公司出品、九月紅公司營銷策劃、商標(biāo)為“九月紅玉”。上述“極峰30”種子包裝分別被九月紅公司于2016年1月21日、2月21日向湖北省德力康公司銷售。

一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，第三人九月紅公司使用的“高產(chǎn)大棒，品質(zhì)極佳”等文字，符合商業(yè)廣告的特征，應(yīng)納入《廣告法》予以規(guī)范并監(jiān)管。依據(jù)金安特公司與九月紅公司所簽訂種子銷售合同書，九月紅公司在銷售“極峰30”種子過程中，不能免除金安特公司應(yīng)承擔(dān)的廣告責(zé)任。九月紅公司在銷售的“極峰30”玉米種子大包裝袋上使用了“品質(zhì)極佳”用語，該“最高級”形容詞用語行為，嚴(yán)重違反了《廣告法》第九條第一款中有關(guān)形容詞使用的相關(guān)規(guī)定。金安特公司屬于該廣告宣傳的廣告主，構(gòu)成發(fā)布違法廣告的行為，應(yīng)承擔(dān)發(fā)布違法廣告的責(zé)任。同時，第三人九月紅公司同樣構(gòu)成廣告宣傳違法。因此，判決駁回原告金安特公司的訴訟請求。

金安特公司不服一審判決，以包裝行為發(fā)生在2014年，一審對被處罰廣告行為的主體認(rèn)定錯誤、對九月紅公司廣告行為的性質(zhì)認(rèn)定不清，行政處罰決定過重為由提起上訴。2017年5月4日，孝感市中級人民法院對該案做出維持原判的終審判決[1]。

2 案件反映的主要問題

2.1 種子經(jīng)營企業(yè)與委托銷售企業(yè)的關(guān)系

準(zhǔn)確界定種子經(jīng)營企業(yè)與委托代銷企業(yè)之間的法律關(guān)系是本案審理的難點。法律關(guān)系不同，處罰的對象也不同，行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中的地位與判決結(jié)果也會大相徑庭。在本案中，金安特公司辯稱其與九月紅公司之間是買賣合同關(guān)系。由于沒有“極峰30”品種的生產(chǎn)經(jīng)營許可證，因此，九月紅公司在向金安特公司購買種子銷售之前，先由金安特公司出具書面委托，九月紅公司再將該書面委托交主管部門備案。雖然該種子包裝上印有金安特公司標(biāo)識，但九月紅公司并沒有以金安特公司的名義進(jìn)行銷售，其銷售行為產(chǎn)生的利潤歸其所有，這與民事法律中的委托定義有所不同，金安特公司對其遭受的處罰明顯不服。在實踐中，此種分級銷售的種子經(jīng)營模式大量存在[2]，而金安特公司之所以承擔(dān)較重的責(zé)任，仍在于其與九月紅公司之間簽訂的附加宣傳合同條款有關(guān)。在具體的操作中，由于二者之間存在特殊的約定條款，決定了金安特公司被認(rèn)定為廣告主頗為尷尬的身份。因此，在類似案件處理時，有必要對其是否屬于買賣合同關(guān)系抑或委托關(guān)系予以探討。

2.2 對種子代理銷售企業(yè)廣告行為的認(rèn)定

根據(jù)《廣告法》相關(guān)規(guī)定和《種子法》第四十二條的規(guī)定，在本案中，進(jìn)行種子分包的大包裝行為違反了《廣告法》的相關(guān)規(guī)定，但根據(jù)《種子法》第四十條，分裝單位對種子質(zhì)量負(fù)責(zé)，而本案的種子不存在任何質(zhì)量問題。原告金安特公司不服行政處罰和一審判決原因在于，九月紅公司制作的大包裝袋違反《廣告法》，而金安特公司制作的是不再分包的小包裝袋種子，被工商局處罰的大包裝袋與其無關(guān)，原告未因此獲利也并不知情。但一二審的判決結(jié)果均未認(rèn)可金安特公司的說法，歸根結(jié)底仍在于原告與第三人九月紅公司之間的授權(quán)宣傳及營銷行為。因此，第三人在分包裝袋上的廣告行為，金安特公司與其合同條款的存在自然被法院不認(rèn)可，其不能切斷與九月紅公司的相關(guān)聯(lián)性。囿于委托代理銷售合同中的宣傳條款，雙方有共同的利益需求，金安特公司才被認(rèn)定為廣告主，受到工商行政部門的處罰。

2.3 《廣告法》對違規(guī)種子經(jīng)營企業(yè)處罰區(qū)分度較弱

在行政執(zhí)法中，針對本案違規(guī)發(fā)布廣告的種子經(jīng)營企業(yè)，工商局的處罰力度有兩檔，一是處二十萬元以上一百萬元以下的罰款，二是對情節(jié)嚴(yán)重的，可吊銷營業(yè)執(zhí)照。相比原《廣告法》規(guī)定的法律責(zé)任明顯低于新《廣告法》，對企業(yè)因違規(guī)而產(chǎn)生的的營利金額未加考慮，最低的處罰力度也高達(dá)二十萬元，超出了一般中小種子企業(yè)的經(jīng)營獲利能力。在本案中，金安特公司基于銷量有限，獲利不多的利益最大化考慮，積極向上一級法院上訴，追求讓二審法院適用舊《廣告法》判決的效果。同時，在實踐的企業(yè)營銷時，種子經(jīng)營企業(yè)一般較少使用新技術(shù)進(jìn)行產(chǎn)品推廣，多以包裝和傳統(tǒng)廣告為主宣傳，利潤也相對固定。因此，新《廣告法》的處罰力度對種子經(jīng)營企業(yè)是否過大，該問題仍需加以認(rèn)真梳理。國家對種子的重視，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的保護(hù)出發(fā)點是對的，但對發(fā)展中的中小型企業(yè)如何保護(hù)、鼓勵中小企業(yè)發(fā)展，要細(xì)化法律的具體規(guī)定，協(xié)調(diào)和平衡好多方的利益，才是農(nóng)業(yè)長久發(fā)展的百年大計。

3 啟示與建議

3.1 規(guī)范種子經(jīng)營企業(yè)與委托代銷企業(yè)關(guān)系

種子經(jīng)營企業(yè)與委托代銷企業(yè)關(guān)系仍需進(jìn)一步規(guī)范細(xì)化。實踐中二者的關(guān)系存在以下兩方面問題。一是在立法方面。對沒有種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證的企業(yè)，通過有證企業(yè)出具的委托書進(jìn)行種子銷售的，是否算作《種子法》三十八條所述“分支機(jī)構(gòu)”，目前并無相關(guān)立法解釋予以說明，而實踐中產(chǎn)生的分歧較多。在本案中，二審法院對二者認(rèn)定為，金安特公司與九月紅公司存在委托關(guān)系，其依據(jù)僅為金安特公司出具的委托書，沒有認(rèn)定二者的其它關(guān)系，對實踐中種子企業(yè)的通常操作缺乏回應(yīng)，嚴(yán)謹(jǐn)性欠妥。在當(dāng)下正在編纂的《民法分則》中，買賣合同與委托合同的關(guān)系也在積極重新加以調(diào)整[3]，對種子經(jīng)營企業(yè)與委托銷售企業(yè)的關(guān)系在今后能有效予以規(guī)范。二是對種子經(jīng)營企業(yè)來說。應(yīng)注意規(guī)避相應(yīng)的法律風(fēng)險，在公司中可配備專門的法務(wù)人員和法律顧問，對合同進(jìn)行合法性審查。對企業(yè)間往來發(fā)生的委托關(guān)系，但實為買賣法律關(guān)系的合同，應(yīng)留存相關(guān)證據(jù)防范可能預(yù)見的法律糾紛。

3.2 增強(qiáng)種子經(jīng)營企業(yè)廣告行為的合法性

種子經(jīng)營企業(yè)應(yīng)關(guān)注廣告行為的合法性。因相關(guān)信息、知識和經(jīng)驗的缺乏，消費者處于相對不平等的劣勢地位。廣告是普通民眾獲取商品信息和進(jìn)行購買決策的重要依據(jù)。正是基于廣告服務(wù)公眾的這一“信息功能”，法律要求廣告必須真實且不誤導(dǎo)[4]。在本案中，“極峰30”種子大包裝袋上“品質(zhì)極佳”的描述在生活中有代表最佳、最好的含義，產(chǎn)生與其他經(jīng)營者比較的意思及效果，間接宣傳了商品的品質(zhì)，貶低了同行商品，擾亂了種子廣告行業(yè)的正常秩序[1]。由于新《廣告法》嚴(yán)格規(guī)定了廣告的內(nèi)容準(zhǔn)則，不少企業(yè)由于用詞不規(guī)范而被處罰。因此，企業(yè)應(yīng)在廣告的內(nèi)容與形式上，積極跟隨時代發(fā)展需求。相對于傳統(tǒng)廣告形式，當(dāng)下的廣告表現(xiàn)方式更加多元。在互聯(lián)網(wǎng)時代，傳統(tǒng)廣告中的表現(xiàn)形式、核心競爭力、產(chǎn)品方式、服務(wù)方式等都面臨著挑戰(zhàn)，都應(yīng)當(dāng)改進(jìn)。因此，未來的廣告發(fā)展主題面臨著堅守與超越兩大難題。在應(yīng)對時，應(yīng)認(rèn)識到互聯(lián)網(wǎng)并不是什么都能變，要積極加以變革[5]。種子經(jīng)營企業(yè)面臨的困境同樣如此，應(yīng)把握好這兩大主題，發(fā)布種子廣告時，應(yīng)有針對性、緊跟時代投放。同時，更要注意審查廣告用語的合法性，使產(chǎn)品收到更好的推廣效果。

3.3 樹立遵守程序依規(guī)執(zhí)法的觀念

執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中要嚴(yán)格依照法定程序辦案，防止程序不當(dāng)和濫用職權(quán)。本案中，金安特公司舉證證明，云夢縣工商局工作人員在未出具行政處罰決定書之前就對其做出“罰款”，之后才對其做出了行政處罰。因此，雖然云夢縣工商局對于金安特公司做出責(zé)令停止發(fā)布廣告，罰款二十萬元的行政處罰決定，是在《廣告法》第五十七條規(guī)定罰款的最低額度內(nèi)，屬于合法處罰，但也引起金安特公司對該程序的合法性懷疑。雖然該上訴意見未被法院采納，但對執(zhí)法部門在依法行使職權(quán)時也是必要提醒。當(dāng)下仍有部分政府部門工作人員未養(yǎng)成依法定程序辦事的習(xí)慣，在執(zhí)法和處罰時具有隨意性。因此，在政府部門的日常業(yè)務(wù)培訓(xùn)時，要加強(qiáng)對相關(guān)執(zhí)法人員的法治觀念予以培養(yǎng)，健全相關(guān)執(zhí)法機(jī)制，更要保障監(jiān)管和執(zhí)法在合規(guī)的情況下進(jìn)行。當(dāng)政府部門嚴(yán)格按照法定程序執(zhí)法、不濫用職權(quán)時，民眾才會對法律心生敬畏，違法企業(yè)也會甘心認(rèn)罰。