國際視野下我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度分析

朱 強(qiáng)，陶 麗

(河海大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211100)

黨的十九大報(bào)告明確提出“要重農(nóng)固本、深化改革，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，做到讓農(nóng)業(yè)更強(qiáng)農(nóng)村更美農(nóng)民更富”；提出“要牢固樹立‘社會(huì)主義生態(tài)文明觀’，將建設(shè)生態(tài)文明提升為‘千年大計(jì)’”。2014年4月24日通過的《環(huán)境保護(hù)法》提出要“建立、健全生態(tài)補(bǔ)償制度”，從法律層面規(guī)制生態(tài)補(bǔ)償問題。面對(duì)政策和法律的雙重規(guī)定，農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)越來越體現(xiàn)出其重要性。農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)問題早已被各國重視，然而當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)生態(tài)的保護(hù)制度不健全，補(bǔ)償制度剛剛起步，農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任都落在了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者頭上，保護(hù)的積極性不高，致使當(dāng)前農(nóng)業(yè)環(huán)境不盡如人意，農(nóng)業(yè)面源污染日趨加劇。因此，急需借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)，加快我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度建設(shè)，保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者利益，維護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

1 農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度概述

1.1 農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等多個(gè)領(lǐng)域，關(guān)于其內(nèi)涵的界定，學(xué)術(shù)界還沒有達(dá)成一致，從最開始對(duì)自然生態(tài)的補(bǔ)償?shù)綄?duì)受損者的賠償再到受益者對(duì)自己享有的生態(tài)利益的補(bǔ)償，發(fā)展到現(xiàn)階段既注重?fù)p害賠償又注重利益補(bǔ)償[1]。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償指的是：為改善和保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境或恢復(fù)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，農(nóng)業(yè)生態(tài)的受益者對(duì)服務(wù)者(環(huán)境保護(hù)者)給予的多種方式的利益補(bǔ)償[2]。也有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償可以解讀為“關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)的補(bǔ)償”或是“關(guān)于農(nóng)業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償”[3]，兩者都有其合理性。還有學(xué)者根據(jù)我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶攸c(diǎn)，將農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償定義為“對(duì)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中提供生態(tài)效益或避免生態(tài)破壞的私人或組織所產(chǎn)生的成本或所遭受的損失進(jìn)行補(bǔ)償”[4]。從上述學(xué)者對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x可以看出，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康氖菫榱司S護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，平衡利益關(guān)系，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。

1.2 農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾苑治?/h3>

1.2.1 平衡社會(huì)利益的要求 盡管我國農(nóng)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐已進(jìn)行了多年，但農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的矛盾仍然突出。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w受體單一，補(bǔ)償力度有限，農(nóng)民的利益得不到合理補(bǔ)償，再加上農(nóng)民收入較低，對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境重視程度不足，不愿意為農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)投入過多的資金。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，為了增加農(nóng)業(yè)收益，生產(chǎn)者會(huì)大量使用地膜、農(nóng)藥、化肥等，在農(nóng)業(yè)灌溉時(shí)不注重水資源的節(jié)約，通常以便利和節(jié)約成本為首要考慮因素，這就導(dǎo)致了土壤惡化、水資源短缺乃至農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全等問題。為此，農(nóng)業(yè)生態(tài)的受益者為了自身的利益(如農(nóng)產(chǎn)品安全)和農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)的需要，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)的保護(hù)者進(jìn)行補(bǔ)償，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者保護(hù)環(huán)境的重視程度和積極性，保障農(nóng)產(chǎn)品安全與健康，平衡社會(huì)主體之間的利益。

1.2.2 農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的要求 農(nóng)業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循環(huán)境公平的原則，在環(huán)境資源的開發(fā)、利用上，當(dāng)代以及后代的主體權(quán)利義務(wù)平等，但當(dāng)前由于國家對(duì)農(nóng)村的科技基礎(chǔ)投入不足，農(nóng)村環(huán)保技術(shù)落后，并且農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)宣傳力度有限，相關(guān)環(huán)保政策落實(shí)不到位，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者缺乏理論與科技的支撐，致使當(dāng)下農(nóng)村采用的還是粗放型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，對(duì)資源的消耗力度過大，環(huán)境污染嚴(yán)重，土地生產(chǎn)力逐漸下降，為了保障農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境安全和健康，必須要轉(zhuǎn)變只顧利益不顧環(huán)境、只顧低成本不顧可持續(xù)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償，健全相關(guān)制度。

2 我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的現(xiàn)狀及問題

隨著三農(nóng)問題的日漸突出，我國加大了對(duì)“三農(nóng)”的投入和支持力度，針對(duì)農(nóng)業(yè)出臺(tái)了一系列補(bǔ)貼政策，如良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購買補(bǔ)貼等，針對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)也出臺(tái)了相應(yīng)的政策，如退耕還林、退耕還草、退耕還湖計(jì)劃等，針對(duì)農(nóng)民保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行了補(bǔ)貼，以求提高農(nóng)民農(nóng)業(yè)環(huán)保意識(shí)，平衡農(nóng)民利益和生態(tài)效益之間的關(guān)系。政策的出臺(tái)和實(shí)施獲得了較為明顯的社會(huì)效益，但農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題依然存在，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度還存在問題。

2.1 農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律體系不完善

政策的施行需要健全的法律保障，然而2014年通過的《環(huán)境保護(hù)法》只是原則性規(guī)定了“國家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，對(duì)補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容如補(bǔ)償?shù)闹黧w、范圍、補(bǔ)償力度等沒有明確規(guī)定，這就導(dǎo)致了在地方制定法規(guī)以及各地實(shí)施相關(guān)政策時(shí)，缺乏高位階的法律規(guī)定，且法律的可操作性不強(qiáng)。

2.2 農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度內(nèi)容不完善

2.2.1 主體缺失 首先是法律制度制定過程中的主體缺失。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度與農(nóng)民的利益息息相關(guān)，但是制度的制定過程卻是以政府為主導(dǎo)，由政府規(guī)定補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、金額等，農(nóng)民沒有發(fā)言權(quán)，因此出臺(tái)的制度不一定是最廣大農(nóng)民的真實(shí)意思表示。其次是農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕o付主體單一。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償包括給付和服務(wù)主體，一般來說，服務(wù)主體是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，多數(shù)情況下也就是農(nóng)民，但是對(duì)于給付主體卻往往只是國家，生態(tài)環(huán)境的其他受益者(包括企業(yè)等社會(huì)主體)或破壞者置身事外，這不但加重了政府的負(fù)擔(dān)，也不符合公平原則。

2.2.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確 標(biāo)準(zhǔn)的制定本來就不是一個(gè)簡(jiǎn)單的工作，標(biāo)準(zhǔn)要與時(shí)俱進(jìn)，要因地制宜，因此，它的制定費(fèi)時(shí)費(fèi)力。但是制度的實(shí)施確實(shí)又需要一套有效的標(biāo)準(zhǔn)，而環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度才初步發(fā)展，存在制定標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、不合理的問題，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償沒有考慮到地區(qū)差異和環(huán)境類型的差異，且補(bǔ)償金額普遍偏低。

2.3 農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度監(jiān)督力度不夠

農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境涉及多方面，本身具有復(fù)雜性，再加上法律制度的不健全，致使監(jiān)督存在困難。首先表現(xiàn)在法律對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償金額等規(guī)定不明晰，導(dǎo)致監(jiān)督過程中監(jiān)督對(duì)象不明確。其次監(jiān)管部門權(quán)責(zé)不明，不管和多管現(xiàn)象都存在，導(dǎo)致監(jiān)管混亂。最后農(nóng)民及社會(huì)監(jiān)督主體沒有發(fā)揮有效作用，農(nóng)民對(duì)制度不了解，維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，其他社會(huì)主體存在事不關(guān)己的心態(tài)，致使補(bǔ)償工作出現(xiàn)沒能力監(jiān)督和不想監(jiān)督的現(xiàn)象。

3 國際視野下的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度

3.1 美國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度

美國在較早時(shí)期便提出了生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睿?jīng)過長(zhǎng)時(shí)期理論與實(shí)踐的發(fā)展，美國在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度方面發(fā)展較為完善。

3.1.1 土地休耕保護(hù)計(jì)劃(CRP) CRP是以政府為主導(dǎo)，通過招投標(biāo)和農(nóng)民提交申請(qǐng)的方式，對(duì)已經(jīng)被污染、生產(chǎn)能力下降的土地進(jìn)行休眠，政府與農(nóng)民簽訂10～15年的休耕協(xié)議，在此期間，政府根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，農(nóng)民需要按照政府的要求退耕還林還草，以保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，恢復(fù)土壤生產(chǎn)力[5]。CRP的實(shí)質(zhì)是通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償換取生態(tài)價(jià)值。

3.1.2 環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)計(jì)劃(EQIP) EQIP是美國政府實(shí)施的與CRP不同類型的另一種農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，補(bǔ)償?shù)闹黧w依然是政府，受體是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，但針對(duì)的環(huán)境不限于已經(jīng)被污染的土地，更多的是沒被污染的土地及其周邊環(huán)境，更傾向于一種預(yù)防制度。同CRP類似，政府補(bǔ)償資金交給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，這些生產(chǎn)者需要按照政府的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)種植，資金的補(bǔ)償內(nèi)容包括生產(chǎn)者環(huán)保過程中實(shí)際消耗的成本和環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)補(bǔ)貼[6]。EQIP的目的是旨在改變粗放型高污染的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)生產(chǎn)。

3.2 德國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度

德國有著完備的法律體系，重視對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，自20世紀(jì)末開始，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償政策已經(jīng)在德國實(shí)施，有《自然資源保護(hù)法》、《肥料使用法》等法律體系保障，并且德國是歐盟的成員國，還適用歐盟的農(nóng)業(yè)生態(tài)制度，這些都維護(hù)了德國生態(tài)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

德國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度以政府為主體，輔之以市場(chǎng)，通過政策性金融機(jī)構(gòu)的干預(yù)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)的補(bǔ)償。通過財(cái)力轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、限額交易、直接交易等方式來平衡富裕地區(qū)和貧困地區(qū)的域間利益、彌補(bǔ)環(huán)境損害，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)。補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容包括對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)的鼓勵(lì)性補(bǔ)償、粗放型草場(chǎng)使用的補(bǔ)貼和放棄對(duì)多年生作物使用除草劑的補(bǔ)貼[7]。

通過采取鼓勵(lì)和引導(dǎo)的政策制度，德國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸生態(tài)化，農(nóng)民環(huán)保意識(shí)的提高，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)長(zhǎng)久發(fā)展。

3.3 日本農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度

二戰(zhàn)后，作為戰(zhàn)敗國的日本，生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重影響，為了彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境，挽回生態(tài)損失，日本在農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)方面實(shí)施了與美、德等國家不同的“環(huán)境保全型”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，其中政府發(fā)揮了較大作用，加強(qiáng)了環(huán)境法律法規(guī)體系建設(shè)，完善了農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)制度，通過加大監(jiān)督力度，用行政指令來強(qiáng)制性保障農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。

日本的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度以政府為補(bǔ)償主體，政策性金融機(jī)構(gòu)提供資金支持，補(bǔ)償范圍較廣，重點(diǎn)包括化肥農(nóng)藥等減量型農(nóng)業(yè)、廢棄物循環(huán)利用型農(nóng)業(yè)和有機(jī)型農(nóng)業(yè)[6]。通過推行環(huán)保型農(nóng)業(yè)認(rèn)證制度，對(duì)已通過有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證的農(nóng)戶，政府加強(qiáng)對(duì)其貸款、稅收等政策優(yōu)惠，鼓勵(lì)農(nóng)戶原生態(tài)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。日本通過行政指令及經(jīng)濟(jì)刺激的方式改善了農(nóng)業(yè)環(huán)境，提高了農(nóng)戶發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的積極性。

3.4 歐盟農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度

作為國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)，在經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)后遭受到極大的破壞，西歐國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)幾乎崩潰，處于百廢待興的狀態(tài)。為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，降低農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口依賴程度，減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，維護(hù)國家穩(wěn)定，西歐國家在利益協(xié)商的基礎(chǔ)上出臺(tái)了共同農(nóng)業(yè)政策(CAP)，CAP的施行在很大程度上挽救了西歐國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)了西歐農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

但是早期的CAP沒有關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)的規(guī)定，致使西歐國家在快速發(fā)展農(nóng)業(yè)的同時(shí)農(nóng)業(yè)環(huán)境也受到了污染，于是歐共體于1992年對(duì)CAP進(jìn)行了改革，注重農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，規(guī)定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在過去的價(jià)格支持基礎(chǔ)上增加直接補(bǔ)貼政策，從對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)貼。2000年歐盟對(duì)CAP再次進(jìn)行調(diào)整，確立了“鄉(xiāng)村發(fā)展計(jì)劃”，在“鄉(xiāng)村發(fā)展計(jì)劃”下，對(duì)于農(nóng)戶因發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)而造成的環(huán)境成本，政府予以補(bǔ)貼，補(bǔ)貼金額根據(jù)農(nóng)作物類型、種植面積及土壤環(huán)境等判斷，“鄉(xiāng)村發(fā)展計(jì)劃”的實(shí)施在沒有降低農(nóng)戶收益的同時(shí)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生態(tài)生產(chǎn)，提高了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。2003年歐盟農(nóng)業(yè)部提出新方案，繼續(xù)減少農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格支持，增加直接補(bǔ)貼，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，注重農(nóng)業(yè)環(huán)境和質(zhì)量。2008年歐盟的單個(gè)農(nóng)場(chǎng)直接補(bǔ)貼政策普及。自2014年起，歐盟的農(nóng)業(yè)政策還補(bǔ)貼到氣候環(huán)境方面。

歐盟的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)貼政策采取強(qiáng)制與鼓勵(lì)的雙重政策，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)戶必須要遵循基本的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)政策，對(duì)于更高層次的環(huán)境保護(hù)，政府則給予生態(tài)補(bǔ)償。在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償支付機(jī)制上，歐盟理事會(huì)于2005年通過條例，將“拍賣”作為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц豆ぞ撸鶕?jù)經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境效益，讓市場(chǎng)來決定農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[8]。除此之外，歐盟還采取其他措施發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，維護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

4 國外農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度對(duì)我國的啟示

4.1 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)建設(shè)

當(dāng)前我國雖然已有《環(huán)境保護(hù)法》，其中涉及生態(tài)補(bǔ)償制度，但只是原則性規(guī)定，欠缺可執(zhí)行性的制度。美、德、日、歐盟等在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償方面立法完善，為制度的實(shí)施提供了強(qiáng)有力的保障。在法治化程度不斷提高、崇尚有法可依的今天，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度缺乏基本法的規(guī)定，亟需設(shè)立一個(gè)單獨(dú)的基本法——《農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法》將農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策法律化，細(xì)致規(guī)定農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償金的計(jì)算、補(bǔ)償金的來源等，規(guī)定補(bǔ)償利益相關(guān)者的參與權(quán)，對(duì)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利予以確認(rèn)和保證。同時(shí)還可以針對(duì)土壤污染、農(nóng)產(chǎn)品循環(huán)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)垃圾處理等問題出臺(tái)單獨(dú)的條例。

4.2 重構(gòu)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償主體

日本《環(huán)境基本法》中規(guī)定對(duì)于自然環(huán)境保全事業(yè)的受益者，應(yīng)當(dāng)在其受益限度內(nèi)適當(dāng)且公平的負(fù)擔(dān)全部或者部分費(fèi)用[9]。對(duì)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償，縱觀各國立法，補(bǔ)償主體多包含政府和其他環(huán)境受益者，而我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度中，環(huán)境問題的買單人仍只是政府，環(huán)境問題被視為公共物品，在大多數(shù)公眾眼中，錯(cuò)誤地認(rèn)為環(huán)境問題就應(yīng)該由政府來負(fù)責(zé)，理所當(dāng)然享受利益。

但是在環(huán)境問題保護(hù)和治理中，“誰污染、誰治理”是一條重要法則。因此在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度中，首先要界定補(bǔ)償主體應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的破壞者、環(huán)境利益的受益者和政府，在責(zé)任分配中，環(huán)境的破壞者承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境治理費(fèi)用，并繳納環(huán)境懲罰金和環(huán)境稅費(fèi)，環(huán)境受益者應(yīng)當(dāng)在受益范圍內(nèi)適當(dāng)負(fù)擔(dān)費(fèi)用，政府將環(huán)境保護(hù)費(fèi)用列入財(cái)政預(yù)算，所有的費(fèi)用將存入環(huán)境保護(hù)基金，用于環(huán)境治理和補(bǔ)償環(huán)境服務(wù)提供者。其次，受償主體是農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的維護(hù)者，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者。再次，還要規(guī)定農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行主體，負(fù)責(zé)維護(hù)農(nóng)業(yè)環(huán)境，征收環(huán)境稅費(fèi)、發(fā)放補(bǔ)償金、協(xié)調(diào)利益關(guān)系等。最后，規(guī)定環(huán)境的監(jiān)督主體包括農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)者、政府、其他單位或者個(gè)人，明確監(jiān)督方式和途徑。

4.3 明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式及范圍

科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償是公平價(jià)值的體現(xiàn)，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定又較為復(fù)雜，首先要體現(xiàn)動(dòng)態(tài)性和差別性，其次還要體現(xiàn)公平原則。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償多是“一刀切”的方式，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)固定且陳舊，沒有地域之分。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地域發(fā)展水平和區(qū)域生態(tài)環(huán)境的不同實(shí)行差別的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償數(shù)額中，針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的直接損失(如休耕土地的損失等)和間接損失(如農(nóng)產(chǎn)品的機(jī)會(huì)利益等)實(shí)行填平式補(bǔ)償，另外補(bǔ)償生態(tài)農(nóng)業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)金。

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償方式中，歐盟的做法是引入“拍賣”的市場(chǎng)方式，結(jié)合政府與市場(chǎng)2個(gè)主體。我國可以借鑒歐盟做法，在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償中引入市場(chǎng)主體，政府作為環(huán)境保護(hù)及利益補(bǔ)償?shù)臎Q策者和引導(dǎo)者，具體的資金運(yùn)轉(zhuǎn)可以交給市場(chǎng)。同時(shí)還可以加強(qiáng)金融支持，設(shè)立補(bǔ)償專項(xiàng)資金，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶I(yè)化。

關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償范圍，美國CRP和歐盟對(duì)有機(jī)農(nóng)業(yè)、生物多樣性的保護(hù)等都體現(xiàn)出生態(tài)補(bǔ)償范圍較大。而我國的補(bǔ)償范圍還限于退耕還林還草、農(nóng)業(yè)廢棄物的循環(huán)利用等，應(yīng)擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)生活垃圾、綠色農(nóng)產(chǎn)品等方面。另外，還可以區(qū)分優(yōu)先補(bǔ)償項(xiàng)目和一般補(bǔ)償項(xiàng)目，對(duì)污染嚴(yán)重地區(qū)優(yōu)先補(bǔ)償。

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