溫江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的問題及對(duì)策探討

盛存　陳麗媛　毛嵐等

摘要：成都市溫江區(qū)是探索農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革的重點(diǎn)。通過對(duì)溫江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)現(xiàn)狀及管理問題進(jìn)行的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)在管理制度、人員安排、利潤分配等方面存在問題，需要深入思考并提出解決方法。

關(guān)鍵詞：資產(chǎn)現(xiàn)狀；管理制度；利潤分配；“三資”管理

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘囊话?。隨著產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)民的合法權(quán)益以及農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的問題更加引起百姓、政府、社會(huì)的高度重視。為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，深化改革，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有管理的一些弊端，探尋更好的管理模式尤為重要。黨的十八屆三中全會(huì)決議提出“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”，“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行?！边@是對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度提出的明確而嚴(yán)格的要求。農(nóng)村集體資產(chǎn)如何進(jìn)行更好、更高效的管理，是推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵。近年來，由于集體經(jīng)濟(jì)管理中存在的漏洞，集體資產(chǎn)大量閑置或流失，不少農(nóng)民自身利益得不到保障，導(dǎo)致農(nóng)民上訪、與政府及管理部門發(fā)生沖突的事件日益增多。通過本文的研究，為地方政府改進(jìn)集體資產(chǎn)管理模式，加大集體資產(chǎn)的管理力度提供參考意見，對(duì)于維護(hù)農(nóng)村基層社會(huì)穩(wěn)定和國家長治久安，具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、溫江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)現(xiàn)狀分析

本次調(diào)研選取了四川省成都市溫江區(qū)的10個(gè)鎮(zhèn)/街，20個(gè)村/社區(qū)，針對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體資產(chǎn)的種類、管理經(jīng)營模式等進(jìn)行了調(diào)查。從調(diào)查問卷可以看出，溫江區(qū)村集體資產(chǎn)主要包括土地、房產(chǎn)、貨幣資金、機(jī)械設(shè)備等。所調(diào)查的10個(gè)鎮(zhèn)/街中土地合計(jì)有36175.68畝，其中耕地34030.21畝，占比94.07%；經(jīng)營性建設(shè)用地515.8畝，占比1.43%；宅基地1622.67畝，占比4.48%；其他類型土地7畝，占比0.02%見圖。在溫江區(qū)的集體資產(chǎn)中，耕地、經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地是村集體資產(chǎn)中的重要組成部分。

在管理模式及制度方面，在所調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)中有50%以上已實(shí)現(xiàn)村集體資產(chǎn)股份化，體現(xiàn)了全區(qū)對(duì)國家政策的落實(shí)。政府部門和有關(guān)機(jī)構(gòu)能夠積極主動(dòng)地解決農(nóng)村集體資產(chǎn)管理不善的問題，最大程度地保障集體的利益。但部分村鎮(zhèn)仍存在集體資產(chǎn)管理模式模糊不清的情況，有些村委會(huì)人員不能對(duì)調(diào)查問卷的相關(guān)問題給予明確回答。

經(jīng)調(diào)查，目前有50%村社都制定了“三資”管理辦法，但仍有50%的村社還未制定村集體資產(chǎn)管理辦法或相應(yīng)制度。33%的村實(shí)行貨幣資金由鎮(zhèn)財(cái)政代管，村辦公場(chǎng)所及固定資產(chǎn)由村委會(huì)管理，資源由村民代表大會(huì)討論管理使用?！叭Y”即資金、資產(chǎn)和資源。依據(jù)相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管中心，同時(shí)依托鎮(zhèn)司法所建立農(nóng)村項(xiàng)目競標(biāo)服務(wù)中心，形成農(nóng)村集體“三資”監(jiān)督管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)“三資”管理工作總協(xié)調(diào)，推動(dòng)農(nóng)村集體“三資”管理的制度化、有效化和規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體“三資”的保值增值，防止“三資”流失，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

在村集體資產(chǎn)管理負(fù)責(zé)人方面，接受調(diào)查的10個(gè)鎮(zhèn)中，有7個(gè)鎮(zhèn)沒有確定專門管理鎮(zhèn)集體資產(chǎn)的負(fù)責(zé)人，有的鎮(zhèn)有負(fù)責(zé)人但沒有報(bào)酬，反映了政府對(duì)村集體資產(chǎn)管理不夠重視。

整體來看，在溫江區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)均有“三資”的專門管理，對(duì)集體所有的資金資產(chǎn)進(jìn)行核算；建立了臺(tái)賬管理制度，將集體資產(chǎn)的交易、運(yùn)作明細(xì)都一一入賬，資金資源的來龍去脈清晰；成立了股份合作社，有利于資金的有效運(yùn)用，加強(qiáng)了村民對(duì)集體資產(chǎn)的管理。

二、存在問題及原因

（一）權(quán)屬不清，價(jià)值不明。

集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)問題主要有兩點(diǎn)，一是集體資產(chǎn)由誰來代表的問題，二是如何實(shí)現(xiàn)“人人有份”的問題。在此次調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有一些資產(chǎn)的填寫不合理，說明有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的工作人員并沒有明確各項(xiàng)集體資產(chǎn)的權(quán)屬與范圍，導(dǎo)致其在填寫問卷過程中出現(xiàn)了應(yīng)當(dāng)有的資產(chǎn)卻沒填寫。調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)未對(duì)其所擁有的資產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)和有依據(jù)的價(jià)值估計(jì)。

（二）制度不健全

1.集體資產(chǎn)股份化制度。在集體資產(chǎn)股份制改革后，溫江區(qū)大部分地區(qū)實(shí)行了股份化，但大多并沒有按照預(yù)定計(jì)劃由村民平均按股持有，很少有村民能夠得到分紅、股利。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因，一方面是管理制度上的缺失，資產(chǎn)沒能得到保值增值使得村民無利可分，另一方面是分配制度上的缺失，使得最終紅利流向走偏，很可能滋生腐敗。另外，股份合作社的股本與工商資本有所不同，如土地、耕地等是農(nóng)民賴以生存的基本保障，這些集體資產(chǎn)本身有農(nóng)業(yè)相關(guān)部門監(jiān)管，今后又該誰來監(jiān)管，這都需要依靠完善農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化制度得以解決。

2.財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。溫江區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)為了加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理所出臺(tái)的制度較為普遍的是 “三資管理辦法”，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)還出臺(tái)了農(nóng)村集體資產(chǎn)臺(tái)賬管理制度、農(nóng)村集體資產(chǎn)評(píng)估制度及農(nóng)村集體資產(chǎn)保管制度等，但仍有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)沒有出臺(tái)相應(yīng)的制度。許多村鎮(zhèn)未對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行賬目登記，使得這些村鎮(zhèn)沒有集體資產(chǎn)管理賬目，對(duì)收支情況不明晰，無法得到集體資產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的利潤相關(guān)數(shù)據(jù)，令集體資產(chǎn)管理人員作相應(yīng)的決策時(shí)缺乏數(shù)據(jù)分析，不能及時(shí)對(duì)決策進(jìn)行調(diào)整。收支情況的不明晰還帶來了利潤分配的相關(guān)問題。即便是設(shè)立了村臺(tái)賬管理制度的村鎮(zhèn)，在臺(tái)賬登記制度方面也存在相應(yīng)問題，登記內(nèi)容與項(xiàng)目不明確，只對(duì)大筆資金入賬，小額資金則不入賬；損壞的固定資產(chǎn)未進(jìn)行核銷；資產(chǎn)報(bào)廢或遺失未及時(shí)按規(guī)定程序報(bào)批并進(jìn)行財(cái)務(wù)處理；集體資金存入個(gè)人賬戶等問題。

3.利潤分配制度。經(jīng)調(diào)查，有四個(gè)鎮(zhèn)在2014—2016年村集體資產(chǎn)經(jīng)營中通過土地租賃、集體房屋出租、土地管理服務(wù)等方式分別取得了650萬元、145.3萬元、126.9萬元、63.49萬元的收入，但由于扣除相關(guān)補(bǔ)貼后，剩余少，村集體小組未達(dá)成分配意見，2014—2016年集體資產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生的利潤未向村民分配。村社在2014—2016年集體資產(chǎn)經(jīng)營管理中，60%村、社區(qū)未取得經(jīng)營利潤，取得經(jīng)營利潤的村、社區(qū)中除吳家場(chǎng)社區(qū)取得90萬元的房屋、攤位租金和團(tuán)結(jié)社區(qū)取得了120萬元的廠房租金收入外，其余各村社都只取得少量的經(jīng)營收入。由于各村社的經(jīng)營利潤額較少，都未向村民進(jìn)行分配，這嚴(yán)重打擊了村民參與集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營的積極性，導(dǎo)致作為集體資產(chǎn)所有人的廣大村民不愿參與到村集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理中。對(duì)村干部不信任，只希望能將集體資產(chǎn)分凈吃光，認(rèn)為只有到自己手里的財(cái)產(chǎn)才是可靠的，不利于農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營的資源利用與資金循環(huán)。同時(shí)，未制定分配制度使得利潤分配難以進(jìn)行。

（三）資產(chǎn)監(jiān)管不到位，存在資源浪費(fèi)現(xiàn)象。目前，雖然溫江區(qū)大部分地方已經(jīng)建立起了“三資”管理平臺(tái)，但管理監(jiān)督機(jī)制還不夠健全。比如，農(nóng)村集體資產(chǎn)分類不清，各項(xiàng)資產(chǎn)未能按時(shí)予以核算，不能及時(shí)理清賬務(wù)，這為村集體資產(chǎn)日后的運(yùn)作留下了諸多隱患。另外，很多村都是由村代表委托村委會(huì)管理集體資產(chǎn)，可以看出村民參與集體資產(chǎn)管理的積極性不高，村社主要負(fù)責(zé)人的參與度也不高，加之管理人員又缺乏熱情，極易造成集體資產(chǎn)的閑置，因喪失投資機(jī)會(huì)使得集體資產(chǎn)無法增值。這些監(jiān)管的漏洞在很大程度上致使腐敗產(chǎn)生，最終導(dǎo)致集體資產(chǎn)流失。很多村鎮(zhèn)在問卷上都反映集體資產(chǎn)稀缺的問題，但重要的是需要更多地把集體資產(chǎn)有效地利用起來，如集體的廠房、土地，可以用來發(fā)展集體的合作社，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，資金也可以進(jìn)行合理的投資。在資金資源的有效利用上，村鎮(zhèn)還比較欠缺，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高村集體資產(chǎn)的活力。

（四）會(huì)計(jì)人員執(zhí)業(yè)能力較低。據(jù)此次調(diào)查，各鎮(zhèn)、街從事資產(chǎn)經(jīng)營管理的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員中有78%取得從業(yè)資格或會(huì)計(jì)職稱，大部分會(huì)計(jì)人員熟悉法規(guī)，遵守會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，按照國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度履行職責(zé)，但專業(yè)能力參差不齊。村級(jí)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員無證上崗現(xiàn)象普遍，各村、社區(qū)只有50%的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員取得從業(yè)資格或會(huì)計(jì)職稱。 大部分會(huì)計(jì)人員熟悉工作環(huán)境，能依法辦事，處理基本日常工作，但在處理社區(qū)具體財(cái)務(wù)方面經(jīng)驗(yàn)欠缺，專業(yè)能力有待提高。更有一部分會(huì)計(jì)人員不具備專業(yè)能力，不按規(guī)定處理業(yè)務(wù)。

三、建議及對(duì)策

（一）做好資產(chǎn)的確權(quán)和估值。集體資產(chǎn)的權(quán)屬問題是關(guān)鍵，明晰本地區(qū)集體資產(chǎn)的范圍劃分，清楚類別十分重要，為了方便集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理，明確資產(chǎn)的規(guī)模與價(jià)值，保障村民權(quán)益，防止集體資產(chǎn)流失，各村鎮(zhèn)需要重視資產(chǎn)的明晰分類與權(quán)屬問題，建議聘請(qǐng)專門的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)本地區(qū)資產(chǎn)的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，明確資產(chǎn)的價(jià)值，有助于管理與監(jiān)督集體資產(chǎn)。

（二）完善制度落實(shí)。

1.加強(qiáng)制度落實(shí)的監(jiān)管力度。制度的落實(shí)是制度實(shí)施的基本保證，加強(qiáng)制度落實(shí)的監(jiān)管有助于制度的落實(shí)，也有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)集體資產(chǎn)管理的透明性，保障集體利益，防止腐敗現(xiàn)象滋生。

2.落實(shí)股份化制度改革。農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份化改革是當(dāng)前農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的大趨勢(shì)，有助于將村民資產(chǎn)聚集起來共同經(jīng)營，增加盈利。溫江區(qū)部分地區(qū)已經(jīng)開始進(jìn)行股份化改革，其余還未進(jìn)行改革的地區(qū)需要抓緊改革，制定監(jiān)督監(jiān)管制度，深入落實(shí)股份化改革的目標(biāo)。

3.制定合理的收益分配制度。在村民集體入股時(shí)即確定好在不同情況下的收益分配制度，調(diào)動(dòng)村民參與的積極性，增加村集體資產(chǎn)股份化改革的規(guī)模，使集體資產(chǎn)經(jīng)營的效益更高。

4.設(shè)立經(jīng)營賬目，規(guī)范財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。一方面，村社應(yīng)聘用有專業(yè)技能的人員管理資金，對(duì)資金進(jìn)行合理利用，使得村集體資產(chǎn)更好地保值增值。另一方面，應(yīng)建立專門的資金賬戶，限制現(xiàn)金支取，將滋生腐敗的可能性降到最低。在集體資產(chǎn)經(jīng)營管理中，設(shè)立規(guī)范的會(huì)計(jì)制度，聘請(qǐng)專業(yè)的會(huì)計(jì)人員進(jìn)行集體資產(chǎn)的賬務(wù)處理，對(duì)過往賬目留存?zhèn)洳椤６ㄆ谡?qǐng)專業(yè)審計(jì)人員進(jìn)行賬目審計(jì)，保證會(huì)計(jì)制度的正確實(shí)施。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管力度，推動(dòng)資產(chǎn)有效利用。大力加強(qiáng)集體資產(chǎn)監(jiān)管力度，村民將資產(chǎn)投入到集體經(jīng)營組織之中需要了解資產(chǎn)的使用去向，因此，要設(shè)立相應(yīng)的資產(chǎn)監(jiān)督制度。對(duì)于資產(chǎn)的承包、出租等均要進(jìn)行公示，保證資產(chǎn)的有效應(yīng)用，在村鎮(zhèn)集體資產(chǎn)管理的過程中形成內(nèi)部控制制度，互相制衡。加強(qiáng)監(jiān)督力度，能夠有效防止貪污腐敗的發(fā)生。

（四）提高相關(guān)人員的業(yè)務(wù)水平。

1.提高村鎮(zhèn)工作人員的集體資產(chǎn)管理意識(shí)。應(yīng)該培養(yǎng)工作人員對(duì)集體資產(chǎn)的管理意識(shí)，鼓勵(lì)他們?cè)诩w資產(chǎn)管理方面多建言獻(xiàn)策。

2. 提高會(huì)計(jì)人員的職業(yè)能力。嚴(yán)格會(huì)計(jì)人員的職稱要求，避免出現(xiàn)會(huì)計(jì)工作紊亂；加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員的職業(yè)技能培訓(xùn)，定期開展會(huì)計(jì)技能考核；由上級(jí)指派專業(yè)會(huì)計(jì)人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)進(jìn)行會(huì)計(jì)專業(yè)技能督查。

3.對(duì)相關(guān)管理人員進(jìn)行培訓(xùn)。對(duì)村鎮(zhèn)集體資產(chǎn)的管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)能力，熟悉新政策，宣傳其他地區(qū)的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，有助于本地區(qū)對(duì)集體資產(chǎn)的高效應(yīng)用，提升資產(chǎn)的盈利水平。

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（作者單位：四川農(nóng)業(yè)大學(xué)）

責(zé)任編輯：凌玉