基于高校建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制研究

何學(xué)紅

（懷化學(xué)院，湖南懷化418008）

一、高校建設(shè)項(xiàng)目概述

隨著全國(guó)高校辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大，校園擴(kuò)建以及新老校區(qū)的置換等建設(shè)空前膨脹，學(xué)校集中大量的人、財(cái)、物用于建設(shè)現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)的教學(xué)樓、實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)中心、國(guó)際交流中心、圖書館、學(xué)生公寓和改、擴(kuò)建工程等基礎(chǔ)設(shè)施。建設(shè)項(xiàng)目呈現(xiàn)出投入大，項(xiàng)目多、標(biāo)準(zhǔn)高、工期長(zhǎng)，環(huán)節(jié)多、技術(shù)和工藝復(fù)雜，涉及的審批部門和業(yè)務(wù)單位較多，利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜等特點(diǎn)。加之，十八大前，高校領(lǐng)導(dǎo)干部?jī)?nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)，監(jiān)督環(huán)境較為寬松，建設(shè)項(xiàng)目前期論證不充分，招投標(biāo)管理不規(guī)范，施工過程中變更頻繁、擅自擴(kuò)大范圍和提高標(biāo)準(zhǔn)建筑時(shí)有發(fā)生，為貪污腐化提供了賴以生存的溫床，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域成了大案要案的高危區(qū)。據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道，自2014年以來，已有56所高校的83人被調(diào)查，高校高層領(lǐng)導(dǎo)頻頻落馬[1]，甚至還牽扯出一系列高中層領(lǐng)導(dǎo)干部的“窩案”。究其主要原因，一是領(lǐng)導(dǎo)干部法律法規(guī)意識(shí)不強(qiáng)，抵擋不住利益的誘惑，想腐；二是責(zé)任追究不力，官官相護(hù)，代價(jià)甚微，愿腐；三是內(nèi)部控制體系不健全，給犯罪分子可乘之機(jī)，能腐。因此，高校內(nèi)部控制建設(shè)已迫在眉睫。

高校建設(shè)項(xiàng)目是指使用財(cái)政性資金、自籌資金、貸款、捐款及其他資金的工程建設(shè)項(xiàng)目、大型修繕項(xiàng)目及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)。具體包括建筑工程、裝飾裝修工程、安裝工程、園林綠化景觀工程及大型修繕工程；與工程建設(shè)有關(guān)的、構(gòu)成工程不可分割的、為實(shí)現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等貨物；與工程建設(shè)有關(guān)的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)。

建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制是指為實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目的功能需求，達(dá)到其預(yù)期效果，對(duì)籌建、建設(shè)、完工及交付使用的全過程，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控（《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）〉的通知》財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)）。制度是流程的保障，流程是制度的價(jià)值輸出，因此，實(shí)現(xiàn)流程標(biāo)準(zhǔn)化、制度化，是內(nèi)部控制的關(guān)鍵所在。

二、高校建設(shè)項(xiàng)目流程控制現(xiàn)狀

流程是指人們做事的規(guī)范和程序[2]，它包括事、人、時(shí)間、標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)要素。一套完善的流程應(yīng)具有以下特點(diǎn)：1.每個(gè)部門每個(gè)崗位都有明確的崗位職責(zé)、工作內(nèi)容、工作標(biāo)準(zhǔn)和要求；2.每個(gè)工作流程中都有執(zhí)行人、責(zé)任人、監(jiān)督人、沒有缺位、錯(cuò)位的現(xiàn)象；3.每個(gè)流程中必須做到銜接緊密，確保流程順暢；4.每道流程結(jié)束都有相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，尋找流程中的優(yōu)點(diǎn)和不足。

但是，大部分行政事業(yè)單位的現(xiàn)狀是要么沒有流程，要么有流程沒有得到有效執(zhí)行，要么流程建立不完善。而且，對(duì)流程的設(shè)計(jì)只考慮了“人”和“事”，沒有明確規(guī)定“時(shí)間”和“標(biāo)準(zhǔn)”。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行全生命周期管理或是改變現(xiàn)狀的一條有效途徑。

三、建設(shè)項(xiàng)目全生命周期管理

全生命周期管理[3]（Product lifecycle management，PLM）最初是用于產(chǎn)品從需求、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、經(jīng)銷、運(yùn)行、使用、維修保養(yǎng)、直到回收再用處置的全生命周期中的信息與過程。它既是一門技術(shù)，又是一種制造的理念，現(xiàn)被廣泛地應(yīng)用于各種類型的管理領(lǐng)域。建設(shè)項(xiàng)目的全生命周期管理是指將較長(zhǎng)的復(fù)雜的建設(shè)項(xiàng)目過程劃分為若干個(gè)便于管理的階段進(jìn)行控制和管理，在所有外部條件因素都相同的情況下，生命周期成本最小的方案為可選擇的方案，具有規(guī)劃性、整體性、合法性、效益性及時(shí)間性等特征。如圖1。

建設(shè)項(xiàng)目全生命周期思維圖橫軸表示時(shí)間，即建設(shè)項(xiàng)目從前期規(guī)劃至立項(xiàng)審批、設(shè)計(jì)與概預(yù)算、施工、竣工結(jié)算、運(yùn)行維護(hù)、評(píng)估優(yōu)化等過程。如圖所示，每個(gè)階段都包含特定的工作內(nèi)容和特定的風(fēng)險(xiǎn)。它與建設(shè)項(xiàng)目的全過程管理不同，它涵蓋了建設(shè)項(xiàng)目前期的規(guī)劃、竣工后運(yùn)行、維護(hù)和評(píng)估過程?？v軸表示工程完成的程度。圖中1號(hào)線是“生命周期成本線控制線”，即建設(shè)項(xiàng)目全過程投資總額不可逾越的紅線。2號(hào)線是“成本發(fā)生線”，是指從規(guī)劃至項(xiàng)目完工、運(yùn)行維護(hù)、評(píng)估優(yōu)化等全生命周期所發(fā)生的成本。該成本由兩部分組成，一部分是從規(guī)劃至完工所發(fā)生的成本費(fèi)用；另一部分是交付使用后，在運(yùn)行維護(hù)及評(píng)估優(yōu)化過程中發(fā)生維修維護(hù)等支出，但運(yùn)行維修維護(hù)費(fèi)用的多少與前期項(xiàng)目論證、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)定位、設(shè)計(jì)及施工質(zhì)量控制均存在較大的關(guān)系。3號(hào)線是“變更的容易程度線”，是指建設(shè)項(xiàng)目全生命周期中發(fā)生變更簽證的難易程度。

根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目全生命周期思維圖和內(nèi)部控制規(guī)范的要求，本文對(duì)易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的前期規(guī)劃和立項(xiàng)審批、設(shè)計(jì)與概預(yù)算、施工、竣工結(jié)算及招標(biāo)五個(gè)階段的主要流程進(jìn)行了梳理，對(duì)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)存在的主要問題進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析，并采取了有效的控制舉措。

圖1 建設(shè)項(xiàng)目全生命周期思維圖

圖2 建設(shè)項(xiàng)目前期規(guī)劃和立項(xiàng)審批流程圖

表1 前期規(guī)劃節(jié)點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管理表

表2 立項(xiàng)審批節(jié)點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和管理表

四、建設(shè)項(xiàng)目關(guān)鍵環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)流程梳理、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理

以“建設(shè)項(xiàng)目前期規(guī)劃和立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)流程梳理、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理”為例。前期規(guī)劃是指建設(shè)項(xiàng)目的第一個(gè)環(huán)節(jié)，是編制項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告的依據(jù)，關(guān)系到高校戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和戰(zhàn)略的合理布局。投資估算是這一環(huán)節(jié)中一項(xiàng)非常重要的指標(biāo)，它是指對(duì)建設(shè)項(xiàng)目從籌建、施工至交付使用的全過程進(jìn)行預(yù)測(cè)和確定的未來需要發(fā)生所有費(fèi)用，它是決策、籌資和造價(jià)控制的主要依據(jù)，也是項(xiàng)目主管部門審批項(xiàng)目建議書的依據(jù)[4]。在我國(guó)，投資估算誤差在項(xiàng)目建議書階段應(yīng)控制在±30%以內(nèi)，在詳細(xì)可行性研究階段應(yīng)控制在±10%以內(nèi)。

立項(xiàng)審批是指政府職能部門為了合理的利用公共資源進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目核準(zhǔn)的必經(jīng)環(huán)節(jié)。它包括發(fā)改委對(duì)建設(shè)項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告的審批，還包括國(guó)土部門對(duì)建設(shè)用地的審批。前期規(guī)劃和立項(xiàng)審批階段流程見圖2。

在這個(gè)環(huán)節(jié)需要說明的是，十八大之前，初步地質(zhì)勘探、環(huán)評(píng)、初步設(shè)計(jì)等基礎(chǔ)性工作是在可行性研究審批階段開展，十八大之后，提前至項(xiàng)目建議書審批階段完成，使立項(xiàng)審批依據(jù)更加充分。與此同時(shí)，對(duì)于地勘和設(shè)計(jì)單位的招標(biāo)活動(dòng)也相應(yīng)提前了。

根據(jù)圖2梳理的流程，對(duì)前期規(guī)劃編制項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告審批、建設(shè)用地審批的三個(gè)節(jié)點(diǎn)的主要風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分析及管理見表1、表2。

設(shè)計(jì)與概預(yù)算階段、施工階段、招投標(biāo)環(huán)節(jié)、竣工驗(yàn)收及結(jié)算階段，根據(jù)各自的生命特征，參照“前期規(guī)劃和立項(xiàng)審批”階段進(jìn)行流程梳理，達(dá)到流程再造，倒逼完善機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限，建立健全規(guī)章制度，防范風(fēng)險(xiǎn)的目的。

五、結(jié)論

標(biāo)準(zhǔn)化、制度化的流程是高校建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的一種技術(shù)和方法，借助流程梳理識(shí)別關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的主要風(fēng)險(xiǎn)，并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析與管理。從管理的角度來看，不僅可以控制建設(shè)項(xiàng)目投資成本，提高資金的使用效益，還可以規(guī)范內(nèi)部權(quán)力的運(yùn)行，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔建設(shè)。正如中國(guó)管理實(shí)戰(zhàn)專家石真語(yǔ)所說:“管理就是走流程，沒有規(guī)范的流程，管理一切為零。”[3]

本文感謝湖南省會(huì)計(jì)領(lǐng)軍人才培養(yǎng)項(xiàng)目支持。

[1]http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-12/21/c_128553247.htm.

[2]石真語(yǔ).管理就是走流程[M].北京：人民郵電出版社，2016.

[3]肖珊.基于全生命周期理論的建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)體系構(gòu)建[J].財(cái)會(huì)通訊，2011（4）：111-113.

[4]段曉晨，呂倩，張小平，等.基于WLCS-ALA模型的建設(shè)項(xiàng)目投資估算研究[J].鐵道學(xué)報(bào)，2016，38（7）：117-122.