農(nóng)村宅基地制度改革對鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的影響研究

吳九興，王玉潔

(1.安徽師范大學 地理與旅游學院，安徽 蕪湖 241002;2.南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210023)

農(nóng)村宅基地制度改革與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展緊密相關(guān)。當前，中國農(nóng)村發(fā)展中存在諸多問題。大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移導致農(nóng)村空心化程度增高，村莊普遍出現(xiàn)“人走房空”的狀況，大量宅基地或農(nóng)房處于閑置狀態(tài)，宅基地或農(nóng)房利用效率較低，并且造成農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的隱性損失。同時，中國大多數(shù)城鎮(zhèn)的土地價格不斷提高，而農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展疲軟，缺乏內(nèi)生的驅(qū)動力，不利于鄉(xiāng)村的長遠發(fā)展和社會事業(yè)進步。在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下，農(nóng)村宅基地使用權(quán)與所有權(quán)已然分離，宅基地使用權(quán)只能在同一集體組織內(nèi)部成員間轉(zhuǎn)移，使得宅基地的財產(chǎn)屬性無法得到體現(xiàn)，更多的是體現(xiàn)農(nóng)民身份的標識，嚴重阻礙了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育。農(nóng)村宅基地制度改革與鄉(xiāng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型互為促進，農(nóng)村宅基地制度改革促進鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型，而鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型亦要求農(nóng)村宅基地制度必須加以完善，以便適合新時代鄉(xiāng)村發(fā)展的形勢?；诖?，本研究在對農(nóng)村宅基地制度變革歷史分析的基礎(chǔ)上，以文獻研究法對近年來農(nóng)村宅基地制度改革相關(guān)研究進行梳理與分析，從農(nóng)村宅基地制度改革對鄉(xiāng)村人口發(fā)展、鄉(xiāng)村土地利用、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響3個方面進行理論分析，最后提出農(nóng)村宅基地制度改革和鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)系調(diào)整的政策建議。

1 農(nóng)村宅基地制度改革變遷歷史

農(nóng)村宅基地是中國農(nóng)民特有的一種用益物權(quán)。至今，農(nóng)村宅基地制度改革大概可分為4個階段：第一階段，從1949年到1961年，農(nóng)村宅基地為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定作了巨大貢獻。1950年頒布的《中華人民共和國土地改革法》和1954年頒布的《中華人民共和國憲法》，初步明確了農(nóng)村宅基地以及地上所建建筑物均屬于農(nóng)民個人所有，且所有權(quán)和使用權(quán)是合二為一的，農(nóng)村宅基地允許被買賣和出租、繼承、流轉(zhuǎn)等，國家對農(nóng)村宅基地和地上所建房屋頒發(fā)土地、房產(chǎn)所有權(quán)證書。第二階段，從1962年起到1981年，因在農(nóng)村范圍內(nèi)開始實施人民公社制度，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)被集體收回，村民只享有宅基地使用權(quán)，并且規(guī)定村民申請的宅基地一律不允許被出租和買賣，但同時允許社員仍然保留租賃和買賣地上建筑物的權(quán)利。在這一階段內(nèi)，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)并未被登記，相關(guān)房屋也無產(chǎn)權(quán)證書，農(nóng)民只享有宅基地的使用權(quán)和房屋的所有權(quán)。第三階段，從1982年到1997年，隨著改革開放步伐的邁進，農(nóng)村經(jīng)濟形勢逐漸好轉(zhuǎn)，1982年國務院印發(fā)了《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，首次明確了農(nóng)民如果出賣、出租房屋后不得再申請宅基地的原則，并且農(nóng)民如要申請宅基地，必須經(jīng)過從申請到審查，再到批準的一套規(guī)定程序才能獲得；同時，對于宅基地的批準，也要求必須符合村鎮(zhèn)和集體的整體土地利用規(guī)劃，所申請的宅基地的面積需符合國家標準。在這一階段內(nèi)，中央加大了對于宅基地管理和農(nóng)民建房的管控力度。第四階段，從1998年到現(xiàn)今，隨后《中華人民共和國土地管理法》于1998年修訂后的版本顯示，戶口為城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)性質(zhì)的公民不得申請宅基地，同時農(nóng)村實行一戶一宅制度，宅基地使用權(quán)只可由原始農(nóng)戶取得。在這一階段，宅基地只有農(nóng)村集體組織的成員才能申請或使用。農(nóng)村宅基地在中國并沒有專門的律法，《中華人民共和國土地管理法》中對于集體土地收回的界限也不甚明晰，致使宅基地只有申請獲得機制，而無退出機制[1]。近幾年，隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟的疲軟，農(nóng)村空心化程度越來越高，農(nóng)村廢棄宅基地越來越多，一方面占用耕地面積，另一方面浪費土地資源。鑒于此，國家正積極開展農(nóng)村宅基地制度探索，包括宅基地的有償使用、宅基地流轉(zhuǎn)和宅基地退出[2]。

2 農(nóng)村宅基地制度改革研究進展

當前，農(nóng)村宅基地制度改革相關(guān)研究主要集中在農(nóng)村宅基地有償退出，適度放活宅基地使用權(quán)。在農(nóng)村宅基地的退出方面，可以分為兩派：一是在政府的規(guī)章制度下的正式退出，包括在土地征用中的農(nóng)戶被動退出宅基地；二是非正式制度下的退出，主要指在地方相關(guān)政策推動下的農(nóng)戶自動退出。針對各地宅基地退出模式，國內(nèi)學者做了較好的總結(jié)。蔡國立等對上海、浙江嘉興市、天津市等典型模式進行了評價[1]，認為不同模式的產(chǎn)生與適用性是與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)；彭長生等以安徽省作為研究區(qū)，對宅基地退出后的住房安置和貨幣安置兩種形式進行了比較分析[3]；張長春等對河北省的宅基地退出模式的類型以及適宜性進行了分析[4]；黃璐水等對貴州地區(qū)的農(nóng)戶集中居住騰退模式和農(nóng)戶移民生態(tài)騰退模式進行了總結(jié)[5]；盧艷霞等對浙江農(nóng)村地區(qū)的拆危改舊建新宅的退出模式進行了比較[6]；王習明從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的視角對比分析了成都市農(nóng)戶的宅基地入股形式的退出機制和農(nóng)戶用宅基地的使用權(quán)置換城鎮(zhèn)內(nèi)住房的退出機制的差異性[7]；徐志明對鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)做了研究，從市場和政府的角度分析了蘇州3種宅基地退出模式的經(jīng)驗和特點[8]；張建華對浙江省嘉興市的宅基地退出購置城鎮(zhèn)商品房的模式以及宅基地退出換購安置房模式還有宅基地退出異地建房的模式進行了總結(jié)分析[9]；于躍龍根據(jù)宅基地退出的發(fā)起組織主體不同，將宅基地退出的方式劃分為政府主導型、村民自發(fā)型、企業(yè)推動型和市場配置型[10]。從文獻總結(jié)可知，農(nóng)村宅基地制度改革的探索多種多樣，但其共性都在于希望通過宅基地置換方式，挖掘農(nóng)村住宅用地潛力，節(jié)省用地指標，通過城鄉(xiāng)二元土地利用機制，多出的部分可以用于城鎮(zhèn)建設(shè)。一方面，使得鄉(xiāng)村閑置宅基地和被超標占用的宅基地可以被高效利用，另一方面，也可以緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供應壓力。人口與土地作為鄉(xiāng)村發(fā)展的兩大中心要素，當農(nóng)村人口大量流入城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村土地利用出現(xiàn)效率低下，粗放經(jīng)營等問題，廣大鄉(xiāng)村地域的生活、生產(chǎn)方式都發(fā)生了變化時，鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型就成了必然結(jié)果。農(nóng)村宅基地退出政策是促進鄉(xiāng)村空間重構(gòu)的重要舉措之一。此外，宅基地制度改革可提高農(nóng)村土地利用效率，做好土地節(jié)約集約工作，以促進農(nóng)村社會經(jīng)濟、空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，推動鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展。

3 農(nóng)村宅基地制度改革對于鄉(xiāng)村人口發(fā)展的影響

鄉(xiāng)村人口發(fā)展受農(nóng)村宅基地制度的影響非常大。長期以來，我國形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村和城市存在很大差距，這成為阻礙城鄉(xiāng)一體化的因素。在農(nóng)村宅基地制度改革過程中，要求農(nóng)村宅基地資源的配置效率大幅提高，同時減輕城市建設(shè)用地短缺的程度。農(nóng)村宅基地制度改革對鄉(xiāng)村人口的影響，主要體現(xiàn)在以下3個方面。

3.1 農(nóng)村宅基地制度改革對鄉(xiāng)村人口收入來源的影響

針對鄉(xiāng)村人口的收入來源變化，在宅基地制度改革過程中，根據(jù)不同的退出模式，不同區(qū)位的農(nóng)村居民會選擇最適合自己的一種模式。宅基地制度改革之前，在偏遠地方的農(nóng)戶的收入可能全部來源于耕地，但在宅基地制度改革之后，在他們的全部收入中，可能會有一部分來源于農(nóng)戶進城務工。以浙江義烏為例，義烏將鄉(xiāng)村區(qū)域內(nèi)的集體土地劃為紅線內(nèi)和紅線外兩部分，紅線內(nèi)的住戶采取宅基地產(chǎn)權(quán)置換的形式，推動農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)，使得農(nóng)戶的收入中來源于城鎮(zhèn)的一部分增多了，或者將其收入來源全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)，而紅線外的住戶采取的是“異地奔小康”的形式。這是針對偏遠地區(qū)的農(nóng)戶。在這種模式下，農(nóng)戶的收入從原本的全部源于耕地轉(zhuǎn)向部分源于耕地、部分源于城鎮(zhèn)[11]。據(jù)此，地方政府如需進行宅基地制度改革的有關(guān)探索，切記根據(jù)當?shù)貙嶋H狀況，實行有差別的農(nóng)村宅基地制度改革模式，力求符合當?shù)亟?jīng)濟實際發(fā)展狀況。在促進宅基地制度改革，盤活土地存量的基礎(chǔ)上，保證農(nóng)民生活水平不降低。

3.2 農(nóng)村宅基地制度改革對鄉(xiāng)村人口生活方式的影響

人口的生活方式，既受傳統(tǒng)的生活習慣的影響，也受其他居民的生活習慣的影響。城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的互動過程帶來人口對生活方式的重新適應和變革，特別是對農(nóng)村居民而言，受到來自城市生活方式的影響更大。在宅基地制度改革之后，鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)的聯(lián)系更加緊密，村莊的原住民由于居住點的遷移，會更多地受到城鎮(zhèn)生活方式的浸染，一方面表現(xiàn)為有形的城鎮(zhèn)化，體現(xiàn)為物質(zhì)方面的，如基本生活設(shè)施和房屋建筑等；另一方面表現(xiàn)為無形的城鎮(zhèn)化，體現(xiàn)為精神層次和生活方式的變化。就后一種城鎮(zhèn)化來看，則意味著原有的生活方式和生活態(tài)度會發(fā)生轉(zhuǎn)變，農(nóng)民脫離原本的鄉(xiāng)土的生活狀態(tài)，更多的是對城鎮(zhèn)生活方式的復制和改寫，包括模仿城鎮(zhèn)居民的消費行為等，產(chǎn)生更多更復雜的消費需求。這是一種新的城鎮(zhèn)化，是更深層次的鄉(xiāng)村與城市的融合。

3.3 農(nóng)村宅基地制度改革對鄉(xiāng)村人口身份的影響

宅基地制度改革過程中，在不同的實施模式下，村莊原住民的市民化程度會有不同程度的提高。農(nóng)民在宅基地制度改革后所使用的身份，主要分為以下4種：第一種是農(nóng)民→農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)換，這是針對原來處于偏遠地段的農(nóng)戶而言；第二種是農(nóng)民→半市民的身份轉(zhuǎn)變，這是對于在宅基地制度改革前對城鎮(zhèn)就有一些依賴的農(nóng)戶而言的，例如農(nóng)民工，其收入來源主要靠在城鎮(zhèn)務工，但是其家庭關(guān)系仍然留存在鄉(xiāng)村中；第三種是從農(nóng)民直接轉(zhuǎn)向市民的身份轉(zhuǎn)換，這主要是針對于一些“城中村”的居民而言，他們是隨著城市的發(fā)展和擴張，直接從原農(nóng)村住戶變?yōu)榱顺擎?zhèn)人群；第四種是由半市民→市民的身份轉(zhuǎn)換[13]，隨著城市邊界的擴展，原先位于城郊的農(nóng)戶轉(zhuǎn)為了市民。但在此之前，農(nóng)民為了在城鎮(zhèn)生存，與城鎮(zhèn)的聯(lián)系也是非常緊密的。因此，地方政府實行宅基地制度改革時，要實際考慮到不同區(qū)位農(nóng)戶的訴求，不能簡單搞“一刀切”，必須實行差異化的宅基地制度與政策，針對農(nóng)戶對土地的依賴程度的不同做相異的處理。

4 農(nóng)村宅基地制度改革對于鄉(xiāng)村土地利用的影響

土地是人類活動的載體，不管是遠古還是現(xiàn)代，人類的活動都依托于土地，土地利用方式也可以折射出人類的發(fā)展狀況。土地的利用方式隨著時代的不斷變化而發(fā)生轉(zhuǎn)變的。鄉(xiāng)村土地利用因制度變化也存在一個轉(zhuǎn)型過程。所謂區(qū)域土地利用轉(zhuǎn)型，即在社會經(jīng)濟變化和革新的驅(qū)動下，某一區(qū)域在一段時間內(nèi)由一種土地利用形態(tài)(含顯性形態(tài)和隱性形態(tài))轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N土地利用形態(tài)的過程，它通常與經(jīng)濟和社會發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型相對應[13]。宅基地制度改革會對鄉(xiāng)村土地利用產(chǎn)生巨大的影響，下面從土地利用效率、土地利用結(jié)構(gòu)、土地利用功能3個方面加以討論。

4.1 農(nóng)村宅基地制度改革對鄉(xiāng)村土地利用效率的影響

宅基地制度改革的背景是土地資源緊缺，在城鎮(zhèn)用地供不應求的同時，鄉(xiāng)村土地出現(xiàn)使用效率低下，粗放經(jīng)營等問題。宅基地制度改革的模式或許有許多，但是他們都有一個共同的目標，就是提高鄉(xiāng)村土地利用效率，并通過建設(shè)用地增減掛鉤為城鎮(zhèn)提供更多的建設(shè)用地指標。當前，農(nóng)村宅基地制度改革研究主要集中于宅基地的退出和土地流轉(zhuǎn)兩個方面，在此基礎(chǔ)上，地方政府可以整合原先零散的宅基地，針對土壤狀況良好的地塊，可將其復墾為耕地；針對地理位置良好的地塊，可將其出租給地方工商企業(yè)，用作倉儲用地。此外，興建新的居民點，做好周邊配套設(shè)施的修建，滿足農(nóng)戶生活需要，做到地盡其用。無論是哪種方式，目標都是提高土地利用的效率。

4.2 農(nóng)村宅基地制度改革對鄉(xiāng)村土地利用結(jié)構(gòu)的影響

在宅基地制度改革過程中，一是政府扮演著引導農(nóng)戶改變其原有宅基地使用用途的角色，吸引農(nóng)戶將原先零散分布的宅基地合并為大的、整塊的居住區(qū)，二是農(nóng)戶自愿將原有的可以提供較低回報的宅基地置換為相對來說價值較高，或者生活較便利的居住用地。首先這為鄉(xiāng)村的土地利用結(jié)構(gòu)帶來了轉(zhuǎn)變。農(nóng)村居民點的合并使得集體用地中，建設(shè)用地的指標得以縮減，集約節(jié)約利用土地，一定程度上提高了土地利用效率。其次，對于原本在主干道附近的居民點，此時由于宅基地制度的改革，非常有可能變成工礦倉儲用地[12]。在城鎮(zhèn)地價不斷高漲的情形下，越來越多的工廠選擇將地址放在地價低廉的城郊或者靠近主干道的農(nóng)村地區(qū)。同時，這些企業(yè)的存在也可增加農(nóng)村地區(qū)的就業(yè)機會，為一些年長或者不方便離家的農(nóng)戶提供額外的非農(nóng)收入。當然，在將零散的居民點整合為大塊區(qū)域之后，居民點之間還會出現(xiàn)一種形式，也就是鄉(xiāng)村小型服務業(yè)，如超市、餐館、汽車維修等行業(yè)，各種行業(yè)的網(wǎng)點穿插在居民點之中，也就對鄉(xiāng)村土地利用結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了很大的影響。

4.3 農(nóng)村宅基地制度改革對鄉(xiāng)村土地利用功能的影響

土地是一個具有多重功能的綜合體，可持續(xù)性是土地利用最終的功能目標。土地利用的最重要功能包括生態(tài)功能、生活功能、生產(chǎn)功能。這3種功能也互相支撐，形成一個閉合的環(huán)，如果土地利用的3種功能都很好，則會形成一個良性循環(huán)，給當?shù)貛砹己玫耐恋乩眯б?。在宅基地制度改革過程中，首先，居于基礎(chǔ)地位的土地的生態(tài)功能不會發(fā)生大的轉(zhuǎn)變，或者說，會朝著更利于人與自然和諧發(fā)展的方向邁進，為當?shù)貙崿F(xiàn)土地的可持續(xù)利用和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供更堅實的基礎(chǔ)。其次，就土地的生活功能來說，農(nóng)村宅基地制度改革的其中一個重要的目標是提高農(nóng)戶的生活質(zhì)量，因此在這個過程中，地方政府會更重視土地的生活功能，如依托當?shù)刈匀毁Y源，建設(shè)濕地公園或其他更適合于人類生活的休憩場所。最后，對于宅基地制度改革區(qū)域的土地，生產(chǎn)功能或許會發(fā)生較大的變化。土地利用的生產(chǎn)功能因牽涉到農(nóng)民的實際獲益，一直是人們關(guān)注的焦點。在宅基地制度改革過程中，土地的生產(chǎn)功能會被強調(diào)，從農(nóng)業(yè)的角度來看，何種土壤應該種植何種作物，才能收獲更多的價值，在宅基地制度改革之前，農(nóng)村居民點散亂，大量耕地被浪費。在改革之后，通過科學的手段，對農(nóng)村土地進行合理規(guī)劃，根據(jù)土壤成分解析來種植作物。從建設(shè)用地的功能來看，充分發(fā)揮每一塊地的地理區(qū)位優(yōu)勢或者自然資源優(yōu)勢，使得不同的建筑物以供不同的用途，運用差異化的土地利用策略來利用農(nóng)村土地，推動鄉(xiāng)村發(fā)展。

5 農(nóng)村宅基地制度改革對于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

5.1 農(nóng)村宅基地制度改革對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響

世界上發(fā)達工業(yè)化國家有一個類似的發(fā)展規(guī)律，城鄉(xiāng)關(guān)系變化都經(jīng)歷了以下歷程，即“城市利用發(fā)展優(yōu)勢占用農(nóng)村資源”→“城市快速成長”→“城市反哺鄉(xiāng)村，推動鄉(xiāng)村發(fā)展”→“鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型”4個階段。不管是從國外還是國內(nèi)的成功的鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型案例來看，無一沒有經(jīng)歷過鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性變革，即從一開始的小農(nóng)經(jīng)濟向后來的社會化生產(chǎn)轉(zhuǎn)變，通過對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。現(xiàn)階段，中央政府希望通過實施宅基地“三權(quán)分置”，以帶動鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展，改變部分地區(qū)鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而不是過分注重原始的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展。宅基地改革成為助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要抓手[14]。

5.2 農(nóng)村宅基地制度改革對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融資的影響

在宅基地制度改革前，農(nóng)村和城市的發(fā)展黏度低下，城市的快速發(fā)展對農(nóng)村社會發(fā)展并沒有起到非常好的帶動作用。宅基地制度改革的一個重要的目標，就是推動鄉(xiāng)村社會發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化率，推動村民市民化。農(nóng)村宅基地制度改革為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了一種新的思路。農(nóng)村居民可以將自有宅基地上的房屋以及宅基地使用權(quán)一起抵押給相關(guān)機構(gòu)，一則村民可以用抵押的錢款在轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)村自主創(chuàng)業(yè)，尋求一些更好的能夠為其帶來更多利潤價值的工作方式，二則抵押單位可以通過辦理手續(xù)，將收來的房屋統(tǒng)一做他用，推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。對于一些偏遠但自然景觀良好的地區(qū)，宅基地改革制度可以使其土地利用更加規(guī)整，效率更高，在此基礎(chǔ)上，當?shù)卣梢猿洚斨饕巧?，引導村莊走向發(fā)展鄉(xiāng)野旅游的路，隨著社會的發(fā)展，城鎮(zhèn)生活壓力日趨增大，無數(shù)的城鎮(zhèn)居民渴望走到田間地頭放松。針對此種情況，當?shù)卣熬用窨梢砸虻刂埔?，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，依托當?shù)刎S富的人文或自然資源，吸引各方游客。通過旅游業(yè)的發(fā)展，帶動餐飲住宿以及交通運輸?shù)刃袠I(yè)的發(fā)展，逐步形成一條旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到改變的同時，原村莊的剩余勞動力也可以外出就業(yè)，增加收入[12]。例如，陜西的鳳縣、江蘇的周莊等，都是在實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的同時，尋找到鄉(xiāng)村經(jīng)濟新的增長點，提高了村民的生活水平。現(xiàn)階段，中央政府試圖以農(nóng)村宅基地改革帶來農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押融資的改變，以為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供新的融資渠道，也有助于實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的融資功能。宅基地成為資產(chǎn)化的重要工具的同時，必須防止資本的過度介入。盡量消除宅基地資本化對承擔農(nóng)民生活和生產(chǎn)的土地的資源功能和生產(chǎn)功能的沖擊[15]。

5.3 農(nóng)村宅基地制度改革對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化的影響

對于城市近郊的居民而言，在宅基地制度改革之后，實現(xiàn)了居民點整合，人口密度較之前密集。此時，隨著城市化進程的加快和城市中“第二產(chǎn)業(yè)退出，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，一些小型工商企業(yè)遷到了城市近郊，為當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)剩余勞動力提供更多的就業(yè)機會，帶動該地域人口的集聚[12]。人口的集聚會進一步地推動餐飲、住宿、交通運輸?shù)认嚓P(guān)行業(yè)的發(fā)展。無疑，小型工商企業(yè)的存在也不斷促進生產(chǎn)資料市場、商品市場、技術(shù)信息市場以及勞動力市場等市場體系的發(fā)展和不斷完善，這方面的成功案例，如“蘇南模式”，即通過發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來實現(xiàn)整個鄉(xiāng)村區(qū)域的非農(nóng)發(fā)展。宅基地改革與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系緊密，特別是對農(nóng)村地區(qū)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)而言，既可以宅基地上的住房來為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供生產(chǎn)空間，也可以為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供現(xiàn)實需求。

6 研究結(jié)論與政策建議

6.1 研究結(jié)論

(1)農(nóng)村宅基地制度改革須遵守因地制宜的原則，根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展狀況和土地市場的成熟度以及當?shù)卣囊庖?，而呈現(xiàn)出不同的發(fā)展態(tài)勢。農(nóng)村宅基地制度的改革不管從哪個方面來看，對于鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的影響都是非常大的。

(2)在不同的宅基地制度改革模式下，對于鄉(xiāng)村人口發(fā)展，首先是鄉(xiāng)村人口的收入來源會更傾向于城鎮(zhèn)，對城鎮(zhèn)的依賴度會增加，其次是對鄉(xiāng)村人口的生活方式有較大的影響，更大程度上會模仿城鎮(zhèn)居民的生活方式。

(3)根據(jù)不同的宅基地制度改革政策，會讓農(nóng)村居民的身份產(chǎn)生不同的轉(zhuǎn)變。對于鄉(xiāng)村土地利用方面，宅基地制度改革會提高土地利用效率，改變原先鄉(xiāng)村的土地利用結(jié)構(gòu)，同時，也會給鄉(xiāng)村土地的功能帶來一些變化。

(4)農(nóng)村宅基地制度改革對于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展也會帶來一些影響。這主要從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的融資手段以及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)非農(nóng)化3個方面來看。在宅基地制度的改革過程中，仍然有許多不可忽視的問題，如政府單一主導造成制度改革利益分配不均等問題。

6.2 政策建議

(1)要注重農(nóng)民的實際利益訴求的實現(xiàn)。在宅基地制度改革探索中，政府占據(jù)主導地位，改革過程中也常牽涉到連片區(qū)域，而農(nóng)民利益訴求容易被忽略，造成宅基地制度改革過程中的公平性和效率性可能不對等問題。

(2)地方政府要建立農(nóng)戶利益保護機制。農(nóng)村宅基地一開始存在的意義就是給農(nóng)戶一份基本保障，因此在宅基地制度改革推進鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，不能違背這一原則。在鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的過程中，需要考慮到農(nóng)戶在轉(zhuǎn)型前后的收入變化，建立穩(wěn)定的社會保障體系，確保農(nóng)戶在鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型后的生活水平不降低。

(3)要謹慎推進宅基地制度改革和鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的步伐。宅基地制度改革關(guān)系到許多農(nóng)戶的切身利益，絕不可以為追求速度而忽視其中的利益沖突等問題，盲目追求城鄉(xiāng)土地同地同權(quán)。在鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型過程中，各地方也要找準自己的優(yōu)勢，摸清改革的主要方向，改革的步伐要以穩(wěn)健為主。

(4)宅基地制度改革要和鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型相互配合。各地方要認真根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，做好相關(guān)規(guī)劃和計劃，統(tǒng)籌各個方面的發(fā)展。宅基地制度改革作為鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的推動力，會給農(nóng)戶和農(nóng)村帶來一些較大的轉(zhuǎn)變。在這個過程中，要注意彼此協(xié)調(diào)，兼顧兩頭，最大程度上幫助農(nóng)民實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)收益的增長，推動鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型發(fā)展。同時，還要多聽當?shù)剞r(nóng)民的意見，讓農(nóng)民從參與者變成決策者和建議者，共同推動鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展。