環(huán)境公眾參與的重構(gòu)

蔡荷欣

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院　河北　石家莊　050061）

環(huán)境公眾參與是指利益相關(guān)的公眾參與到環(huán)境立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的全過(guò)程以及相關(guān)利益的決策中，發(fā)表自己觀點(diǎn)，提出建議和意見(jiàn)的活動(dòng)，這不僅是公民的義務(wù)，也是權(quán)利。 《環(huán)境保護(hù)法》第三十五條第一款規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”，這充分體現(xiàn)了法律明確賦予了公民基于環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基本權(quán)利。環(huán)境公眾參與制度的設(shè)立，既彰顯了多方面的法治價(jià)值，同時(shí)也暴露出一些缺陷，亟待完善。

1　環(huán)境公眾參與的價(jià)值

1.1環(huán)境公眾參與是環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。環(huán)境權(quán)理論認(rèn)為，每一個(gè)公民都有在良好的環(huán)境中生活的權(quán)利，環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)作為公民最基本的權(quán)利之一。公眾參與環(huán)境保護(hù)是公民環(huán)境權(quán)的重要體現(xiàn)，也是憲法上人權(quán)的體現(xiàn)。目前，雖然我國(guó)公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)容較西方發(fā)達(dá)國(guó)家顯得比較單薄，沒(méi)有明確公眾享有的具體環(huán)境權(quán)利，但法律對(duì)這方面的規(guī)定正在完善，這大大促進(jìn)了公民環(huán)境參與權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)。

1.2環(huán)境公眾參與有助于國(guó)家環(huán)境管理。環(huán)境公眾參與制度體現(xiàn)程序正義，各個(gè)利益相關(guān)者參與到環(huán)境政策的制定和決策中，切實(shí)遵循“公平、公正、公開(kāi)”的準(zhǔn)則，政府的權(quán)力在很大程度上受到限制、決策受到公眾監(jiān)督。因此，環(huán)境公眾參與制度能夠有效促進(jìn)國(guó)家環(huán)境管理民主化的實(shí)現(xiàn)，更有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

1.3環(huán)境公眾參與有助于公民政治參與的實(shí)現(xiàn)。公眾參與環(huán)境決策的過(guò)程也是“主人”意識(shí)被激發(fā)的過(guò)程，公眾由原來(lái)的政治決策的被動(dòng)參與者，變?yōu)樯鐣?huì)政治生活和公共事務(wù)的主體。環(huán)境公眾參與有助于公眾加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，有助于公眾樹(shù)立正確的權(quán)利義務(wù)觀，更有助于公眾以“主人”的身份參與到社會(huì)公共事務(wù)中來(lái)。

2　環(huán)境公眾參與的缺陷

2.1政府主導(dǎo)的公眾參與模式使公眾難以樹(shù)立主人翁意識(shí)，除非涉及自身利益，否則大多數(shù)人還是會(huì)抱著一種事不關(guān)己的心態(tài)來(lái)對(duì)待環(huán)境公眾參與制度，這易于將公眾帶入把參與環(huán)境保護(hù)等同于“服從命令”、“履行義務(wù)”的誤區(qū)，使得公眾忽視了自己的權(quán)利，使公眾參與管理、決策、監(jiān)督的行為流于形式，無(wú)法實(shí)現(xiàn)公眾參與制度的內(nèi)在價(jià)值。

2.2法律對(duì)公眾參與制度的規(guī)定過(guò)于模糊。法律對(duì)“公眾”一詞的概念界定不清楚，再加上現(xiàn)行的法律對(duì)公眾的自身權(quán)益未作出具體的規(guī)定，這直接導(dǎo)致何人、不知道在何種情況下、以何種方式或途徑參與到環(huán)境保護(hù)中去。公眾參與環(huán)境行政決策權(quán)應(yīng)當(dāng)包括基礎(chǔ)性的參與權(quán)和功能性的參與請(qǐng)求權(quán)，其中功能性的參與請(qǐng)求權(quán)屬于救濟(jì)性質(zhì)，是基礎(chǔ)性參與權(quán)的保障。然而，法律對(duì)公眾權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定過(guò)于模糊甚至缺失，致使公眾參與環(huán)境保護(hù)時(shí)遭到了非法的侵害，不知道通過(guò)采取何種措施來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。

2.3信息公開(kāi)制度不健全制約環(huán)境公眾參與的效果。首先，在我國(guó)，法律只規(guī)定了政府和重點(diǎn)排污單位必須公開(kāi)環(huán)境信息，這些規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，使得公眾喪失法律上的信息公開(kāi)制度保障。其次，雖然現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)的高速發(fā)展方便了公眾了解各大企業(yè)的環(huán)保狀況，但網(wǎng)絡(luò)上的良性報(bào)道多于劣性報(bào)道，或者是某些環(huán)境的破壞狀況未達(dá)到與公眾的健康生活息息相關(guān)的程度，所以公眾參與政策并不能順利實(shí)施。最后，環(huán)境信息公開(kāi)的部分內(nèi)容專業(yè)性極強(qiáng)，不具備專業(yè)知識(shí)的普通公眾不能完全理解其真實(shí)意思。信息公開(kāi)是公眾實(shí)現(xiàn)權(quán)利的基本前提，缺少了獲取信息的途徑，公眾必然感受不到環(huán)境公眾參與制度帶來(lái)的價(jià)值。

3　完善環(huán)境公眾參與制度的對(duì)策

3.1轉(zhuǎn)變公眾參與模式，提高公眾參與意識(shí)。提高公民的環(huán)境公眾參與意識(shí)，關(guān)鍵是將政府主導(dǎo)的自上而下的環(huán)境公眾參與機(jī)制轉(zhuǎn)變成自上而下與自下而上相結(jié)合的方式。而要做到這一點(diǎn)就需要從以下幾個(gè)方面著手：一是切實(shí)保障公眾的法定參與權(quán)利。公眾享有對(duì)政府的環(huán)境決策進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)政府的違法行為進(jìn)行檢舉和控告的權(quán)利，公眾享有就政府的不作為行為提起訴訟請(qǐng)求權(quán)，公眾還享有政治表達(dá)的權(quán)利，公眾就環(huán)境問(wèn)題發(fā)表看法不應(yīng)受到阻礙。二是充分調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性。從根本上調(diào)動(dòng)公眾的積極參與性，就要大力宣傳環(huán)境公眾參與制度帶來(lái)的利益。可以采用報(bào)紙、書(shū)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等方式，提高公眾的參與意識(shí)，提高公眾自身對(duì)環(huán)境問(wèn)題以及環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識(shí)水平。

3.2明確公眾參與制度，細(xì)化公眾參與內(nèi)容。第一，要對(duì)“公眾”作出明確界定，使其覆蓋各個(gè)不同利益主體，包括自然人、法人和其他組織。第二，要明確環(huán)境公眾參與的具體程序和具體范圍，明確環(huán)境公眾參與的過(guò)程。第三，要拓展環(huán)境公眾參與的方式，將問(wèn)卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)收集公眾意見(jiàn)、全方位監(jiān)督模式等現(xiàn)代化方式納入其中。第四，要對(duì)公眾的自身權(quán)益作出具體、明確的規(guī)定，當(dāng)公眾的合法權(quán)益遭到不法侵害時(shí)，有足夠完善的救濟(jì)制度來(lái)保障將公眾的損失降到最低。

3.3完善信息公開(kāi)制度，保障公眾參與效果。首先，法律應(yīng)明確規(guī)定政府和重點(diǎn)排污單位公開(kāi)的環(huán)境信息范圍。政府和重點(diǎn)排污單位除應(yīng)當(dāng)公開(kāi)基本環(huán)境信息外，還應(yīng)公開(kāi)其潛在的污染危害。對(duì)于不能依法公開(kāi)環(huán)境信息的企業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格追究責(zé)任。其次，法律應(yīng)明確政府及其有關(guān)部門不履行信息公開(kāi)義務(wù)的法定責(zé)任。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，政府作為主導(dǎo)者掌握著大量的信息。事實(shí)上，政府往往怠于履行向公眾公開(kāi)信息的義務(wù)，只有在公眾要求政府公開(kāi)信息的情況下，政府才會(huì)履行義務(wù)。有時(shí)，即使公眾要求政府公開(kāi)信息，政府也會(huì)忽視公眾的要求。信息閉塞阻礙公眾實(shí)現(xiàn)參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，因此，法律應(yīng)當(dāng)確定政府部門不履行公開(kāi)信息義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。第三，信息公開(kāi)的內(nèi)容應(yīng)盡量使用公眾易于理解的方式，若涉及專業(yè)術(shù)語(yǔ)，應(yīng)盡量做出相應(yīng)的解釋或者通俗化的解讀，以便于公眾知曉。

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