甘肅省生態(tài)敏感區(qū)與深度貧困高度耦合問(wèn)題探討

（中共甘肅省委黨校，甘肅 蘭州 730070）

甘肅省的現(xiàn)存的貧困大部分屬于深度貧困，而大部分深度貧困又與生態(tài)敏感區(qū)高度耦合，從而增加了扶貧開(kāi)發(fā)的難度。這是當(dāng)前甘肅省推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作面臨的最為嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，也是扶貧戰(zhàn)略和政策決策必須充分考慮的深度問(wèn)題。實(shí)際上，當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧客觀上就面臨著“深度貧困+生態(tài)敏感區(qū)+攻堅(jiān)扶貧”這樣一種邏輯關(guān)系，不是一個(gè)簡(jiǎn)單的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的方法所能夠解決的，必須統(tǒng)籌考慮，創(chuàng)新思考和決策。

一、貧困與深度貧困問(wèn)題

（一）基本概念

貧困首先是家庭總收入水平不足以獲得維持簡(jiǎn)單生存的生活必需品，包括食品、住房、衣著和其他必需的條件。而西方學(xué)者則更多地從發(fā)展能力的角度去定位貧困，1998年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿瑪?shù)賮喺J(rèn)為，貧困的真正含義是貧困人口創(chuàng)造收入能力和機(jī)會(huì)的貧困。生態(tài)敏感區(qū)是指生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境變異對(duì)人類活動(dòng)干擾的敏感程度比較高，影響力比較大。在自然狀況下，人口發(fā)展與生態(tài)系統(tǒng)之間必然存在一種相互影響的關(guān)系，這種關(guān)系就可以叫做耦合度、或者耦合關(guān)系，這種耦合關(guān)系會(huì)隨著環(huán)境條件的變化發(fā)生聚變或者小的變化?；蛘哂欣谌丝诎l(fā)展，或者不利于人口的發(fā)展。

（二）甘肅農(nóng)村貧困人口大致分布情況

甘肅省的貧困人口分布呈現(xiàn)為全省分散、區(qū)域集中的格局。定西市、隴南市、甘南州、臨夏州和天水市集中了全省大部分的貧困人口，是甘肅精準(zhǔn)扶貧的攻堅(jiān)地區(qū)，國(guó)家確定的58個(gè)貧困縣中大多數(shù)分布在這些地方。根據(jù)甘肅省委辦公廳和省政府辦公廳《關(guān)于調(diào)整加強(qiáng)全省脫貧攻堅(jiān)幫扶工作力量的意見(jiàn)》精神，從全省的58個(gè)“國(guó)扶貧困縣”中選擇出深度貧困的23個(gè)縣，這23個(gè)深度貧困縣分布在9個(gè)市州中，其中，隴南市5個(gè)、天水市3個(gè)、定西市3個(gè)、臨夏州3個(gè)、甘南州2個(gè)、慶陽(yáng)市2個(gè)、平?jīng)鍪?個(gè)、白銀市2個(gè)、武威市1個(gè)。

（三）貧困人口與生態(tài)敏感區(qū)的耦合現(xiàn)象

對(duì)于貧困人口與生態(tài)敏感區(qū)之間耦合度的評(píng)價(jià)，因?yàn)閱?wèn)題太現(xiàn)實(shí)和直觀，沒(méi)有必要做比較專業(yè)的評(píng)估。只要對(duì)甘肅省的情況進(jìn)行一些簡(jiǎn)單的調(diào)查和分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)貧困人口分布與生態(tài)敏感區(qū)的耦合關(guān)系非常密切。主要表現(xiàn)在：一是高寒陰濕區(qū)甘南和臨夏深度貧困居多；二是嚴(yán)重干旱的定西深度貧困居多；三是地震帶上的隴南等深度貧困居多；四是地方病多發(fā)區(qū)的渭源縣、岷縣和漳縣等深度貧困居多；五是泥石流多發(fā)區(qū)的武都區(qū)和宕昌縣等深度貧困居多。當(dāng)然了，以上的這些劃分只是相對(duì)的，不是絕對(duì)的，詳細(xì)的生態(tài)敏感區(qū)比這樣的劃分要復(fù)雜得多。

二、深度貧困與生態(tài)敏感區(qū)的耦合現(xiàn)象

（一）生態(tài)敏感區(qū)是個(gè)生態(tài)體系，具體區(qū)域整體性，不能只強(qiáng)調(diào)氣候變化因素

近年來(lái)，關(guān)于生態(tài)敏感性對(duì)貧困的影響的研究成果很多，但大多數(shù)只強(qiáng)調(diào)氣候變化，認(rèn)為應(yīng)該將氣候因素納入扶貧戰(zhàn)略之中，并且提出了“氣候貧困”的概念，認(rèn)為因?yàn)闅夂蛞蛩?，?050年估計(jì)全球?qū)?huì)有3.75億多人被迫成為新的貧困人口。這是片面的。從理論和現(xiàn)實(shí)的角度來(lái)看，氣候因素自然會(huì)影響高溫、干旱、洪澇、病蟲(chóng)害等災(zāi)害的發(fā)生頻率和強(qiáng)度增加，但是，氣候因素必須與海拔、地理位置、地溫地質(zhì)、濕度溫度、水土流失等聯(lián)系成一個(gè)整體，才能科學(xué)判斷生態(tài)敏感性對(duì)貧困的影響到底有多大，有多么厲害。由此將導(dǎo)致世界上更多的地區(qū)和人口面臨氣候風(fēng)險(xiǎn)脅迫，遭遇氣候貧困。

（二）貧困地區(qū)與生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)高度耦合是個(gè)普遍性的問(wèn)題，西部和少數(shù)民族地區(qū)相對(duì)比較嚴(yán)重

《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020）》中所重點(diǎn)關(guān)注的11個(gè)集中連片特困地區(qū)、505個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣與12. 8萬(wàn)個(gè)貧困村，其實(shí)都集中在我國(guó)的生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)，如荒漠區(qū)、多石山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、部分內(nèi)陸沿邊地區(qū)、黃土高原區(qū)、高寒山區(qū)等。據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)部對(duì)我國(guó)生態(tài)脆弱地區(qū)與貧困地區(qū)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，我國(guó)貧困人口中約有80%是居住生活在生態(tài)環(huán)境脆弱敏感地帶的，其中，有95%的深度貧困人口居住生活于生態(tài)環(huán)境極度脆弱、生態(tài)環(huán)境惡化的老少邊窮地區(qū)，該部分人口約占全國(guó)592個(gè)貧困縣總?cè)丝诘?1%，這部分地區(qū)對(duì)自然災(zāi)害更為敏感，適應(yīng)力更加脆弱。

（三）甘肅省的生態(tài)敏感區(qū)域比較多

甘肅地處長(zhǎng)江、黃河上游，是全國(guó)水土流失治理和防沙治沙的重點(diǎn)區(qū)域，在《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中確定了甘肅省在“兩屏三帶”的全國(guó)生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中重要性。主要是指：一是甘南高原是黃河上游重要的水源補(bǔ)給區(qū)。甘南每年向黃河補(bǔ)水65.9億m3，占黃河源區(qū)年徑流量的35.8%、黃河總徑流量的11.4%。二是甘肅“兩江一水”流域是長(zhǎng)江上游重要的水源涵養(yǎng)和生物多樣性保護(hù)區(qū)。甘肅境內(nèi)“兩江一水”流域（白龍江、白水江、西漢水）內(nèi)滑坡、泥石流和地震等自然災(zāi)害多發(fā)。三是隴東隴中黃土高原是我國(guó)黃土高原水土保持重點(diǎn)區(qū)域。甘肅隴東隴中黃土高原總面積近11萬(wàn)km2，占全國(guó)黃土高原總面積（64.87萬(wàn)km2）的16.9%，每年流入黃河的泥沙達(dá)4.92億t，占黃河年均輸沙量的30.8%。四是河西走廊北部是防風(fēng)固沙生態(tài)屏障區(qū)。甘肅省沙化土地（包括沙漠、戈壁）總面積11.92萬(wàn)km2，占全省土地總面積的28%，列全國(guó)第5位。沙化土地絕大部分分布在河西走廊北部地區(qū)（占98%），風(fēng)沙線長(zhǎng)1600km，主要風(fēng)沙口846處。五是祁連山是內(nèi)陸河水源涵養(yǎng)和補(bǔ)給區(qū)。每年75億m3的水資源支撐著甘肅省河西地區(qū)及黑河下游內(nèi)蒙古地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（四）甘肅省生態(tài)敏感區(qū)目前正處在新的不穩(wěn)定時(shí)期

主要表現(xiàn)：一是森林資源總量不足，分布不均，林分結(jié)構(gòu)不合理，中幼林比例高。二是草地退化較為普遍，草場(chǎng)中中度以上明顯退化的面積接近50%，鼠蟲(chóng)害發(fā)生面積573萬(wàn)hm2。三是土地沙化問(wèn)題突出，全省沙化土地面積1192萬(wàn)hm2，占全省土地總面積的28%，其中中度以上沙化土地面積比例超過(guò)95%。三是濕地功能持續(xù)退化。甘南高原濕地面積萎縮，水源涵養(yǎng)和調(diào)蓄功能有所下降。河西內(nèi)陸河干旱荒漠地區(qū)濕地面積減少，部分干涸。四是農(nóng)田生態(tài)面臨鹽漬化、過(guò)量農(nóng)藥、超施化肥、地膜使用、不當(dāng)耕地方式等諸多威脅，農(nóng)田涵養(yǎng)水源、保持水土生態(tài)功能降低。五是水土流失形勢(shì)依舊嚴(yán)峻。甘肅省有水土流失面積28.13萬(wàn)km2，目前已完成初步治理的面積僅7.18萬(wàn)km2，還有75%、近20.95萬(wàn)km2水土流失面積亟需整治?？傊?，泥石流、滑坡、洪澇、冰雹、沙塵暴、干旱等自然災(zāi)害是深度貧困區(qū)形成主要因素，而且這方面的影響在繼續(xù)增強(qiáng)。全省14個(gè)市（州）均有地質(zhì)災(zāi)害分布，危害范圍廣、程度重，其中僅長(zhǎng)江流域就有1.2萬(wàn)處滑坡體和6000多條泥石流溝道直接威脅400多萬(wàn)人的生命和財(cái)產(chǎn)安全，這給全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了嚴(yán)重影響和制約。

三、對(duì)策建議

（一）要把生態(tài)敏感性作為判斷深度貧困的重要指標(biāo)

以往我們對(duì)貧困程度的判斷，多是運(yùn)用資源占有、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)培育、收入水平、人口素質(zhì)等指標(biāo)，往往忽視生態(tài)因素對(duì)貧困的影響。實(shí)踐證明，在我國(guó)西部、特別是少數(shù)民族地區(qū)，生態(tài)因素對(duì)貧困的影響具有決定性的作用。為此，必須調(diào)整貧困農(nóng)戶的識(shí)別和判斷思路，在判斷指標(biāo)中加入生態(tài)指標(biāo)，尤其是生態(tài)敏感性的指標(biāo)，以此建立的指標(biāo)判斷體系才是科學(xué)的和完整的。

（二）要把解決生態(tài)敏感現(xiàn)象作為精準(zhǔn)扶貧的主要措施

許多事實(shí)證明，只單純培育扶貧產(chǎn)業(yè)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，自然會(huì)快速提高貧困人口的收入，但是，由于各種生態(tài)因素的影響，一旦發(fā)生比較大的生態(tài)問(wèn)題，就完全有可能造成地毀草亡、樹(shù)枯苗死、房塌地陷和河漲橋斷的大問(wèn)題。為此，建議國(guó)家在對(duì)貧困片區(qū)、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村和貧困戶的判斷識(shí)別上，充分考慮生態(tài)敏感性因素，在生態(tài)敏感區(qū)規(guī)劃項(xiàng)目和培育產(chǎn)業(yè)一定要慎之又慎，千萬(wàn)不能盲目樂(lè)觀、甚至抱著僥幸心理。

（三）要加大異地搬遷和生態(tài)移民的規(guī)模和質(zhì)量

從根本上來(lái)說(shuō)，解決生態(tài)敏感區(qū)與深度貧困區(qū)高度耦合的主要措施就是易地扶貧搬遷和生態(tài)移民。近年來(lái)，甘肅省已有95.8萬(wàn)多群眾搬出山莊窩鋪，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。多年的實(shí)踐證明，只有六環(huán)聯(lián)動(dòng)，緊扣精準(zhǔn)識(shí)別對(duì)象、新區(qū)安置配套、舊村拆除復(fù)墾、生態(tài)修復(fù)整治、產(chǎn)業(yè)就業(yè)保障和社區(qū)治理等環(huán)節(jié)，才能實(shí)現(xiàn)“搬得出、留得住、有產(chǎn)業(yè)、能致富”的目標(biāo)。同時(shí)，建議政府將地方病集中多發(fā)區(qū)作為整體移民的對(duì)象，研究和實(shí)施“地方病移民”政策。

（四）要加大西部山區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)的退耕、退牧、退市的力度

解決生態(tài)敏感區(qū)的問(wèn)題也要充分考慮生態(tài)政策和生態(tài)措施。比如，用積極有效的政策，支持城鄉(xiāng)各地大力植樹(shù)造林，種草種花，只要能快速提高森林覆蓋率和植被覆蓋率就行。這些年以來(lái)，在甘肅省的有些城市和地區(qū)，政府比較關(guān)心城市草坪建設(shè)，而忽視植樹(shù)和種草，這是不對(duì)的。城市草坪搞得再好再多，對(duì)改善城市環(huán)境和提高亮化效應(yīng)有用，但是對(duì)解決大面積的農(nóng)村生態(tài)敏感性問(wèn)題作用不大，必須靠種樹(shù)和種草。

（五）要大力發(fā)展各種形式的生態(tài)經(jīng)濟(jì)

總結(jié)2000年以來(lái)我國(guó)西部許多地方制約種樹(shù)和種草的因素，一個(gè)重要因素就是經(jīng)濟(jì)效益不大，而投入比較多。為了保證全社會(huì)有種樹(shù)和種草以及退耕退牧的積極性，一方面，需要國(guó)家運(yùn)用中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，在投入上支持西部的生態(tài)建設(shè)；另一方面，也需要我們通過(guò)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，提高生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益來(lái)解決。比如，大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、果品經(jīng)濟(jì)、草產(chǎn)業(yè)、草食畜牧業(yè)、花卉經(jīng)濟(jì)、生態(tài)旅游業(yè)、農(nóng)家樂(lè)等。

（六）要加大生態(tài)敏感區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移性就業(yè)

根據(jù)我國(guó)目前的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力和西部地方政府的財(cái)力，要大規(guī)模搞生態(tài)移民和異地搬遷扶貧，還是有限制的。因此，還需要做“增大分母+減少分子”的工作，即通過(guò)技能培訓(xùn)和其他措施，促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移性就業(yè)，也是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的重要舉措。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2010年到2016年，甘肅省每年的農(nóng)村勞務(wù)輸出基本都在500萬(wàn)人次左右，規(guī)模已經(jīng)很大。今后可以通過(guò)技能培訓(xùn)和鼓勵(lì)知識(shí)型農(nóng)村中青年去外打工，逐步實(shí)現(xiàn)從體力型勞務(wù)經(jīng)濟(jì)向知識(shí)型勞務(wù)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，由此提高工資水平。