對新時期耕地保護(hù)工作的幾點建議
——以遼寧省丹東市為例

張 祺 ，袁 斐 ，趙靈靈

（1.丹東市不動產(chǎn)登記中心；2.丹東市土地收購儲備中心，遼寧 丹東118000）

1 存在的問題

丹東市耕地保護(hù)形勢十分嚴(yán)峻，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.1 大片的耕地被占，成為建設(shè)用地

丹東市中北部坡耕地多，中低產(chǎn)田比重大，耕地質(zhì)量有待提升。南部優(yōu)質(zhì)耕地集中地區(qū)為遼寧沿海經(jīng)濟帶重點發(fā)展區(qū)域，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，各項建設(shè)不可避免地要占用一定數(shù)量的耕地。在全市經(jīng)濟增長方式還未能從根本上轉(zhuǎn)變?yōu)榧s高效的情況下，耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)面臨的形勢嚴(yán)峻。全市2006年～2020年本輪規(guī)劃期內(nèi)新增耕地規(guī)模6100公頃，目前已使用6045公頃，平均每年新增耕地756公頃。耕地保護(hù)形勢刻不容緩。城鎮(zhèn)快速擴張占用大量耕地良田，土地開發(fā)強度過高，與資源環(huán)境承載力不相適應(yīng)，以犧牲農(nóng)用地為代價的城鎮(zhèn)化模式已難以為繼。

1.2 耕地占補平衡工作壓力進(jìn)一步加大

丹東市近些年建設(shè)用地補充耕地指標(biāo)幾乎都來自“小開荒”項目。雖然按照國家和省里的要求對“小開荒”項目做了一些投入，但是這些投入大部分用在保護(hù)耕地不受損毀或方便生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)設(shè)施上，如排水溝、田間路、管涵等，沒有做到耕地質(zhì)量的大幅提高?！靶￠_荒”項目一般安排在三縣（市），項目區(qū)比較零散，地塊也相對較小，耕地質(zhì)量不可能與城市周邊的三區(qū)和集中連片的耕地相比。而近幾年安排在城市郊區(qū)的項目大部分都占水田或質(zhì)量等級較高的旱地和水澆地，根本無法做到占補耕地質(zhì)量相當(dāng)。因此，占補平衡僅限于數(shù)量平衡，沒有達(dá)到質(zhì)量平衡。按照國家關(guān)于建設(shè)用地占補平衡要占水田補水田、占旱田補旱田、占補耕地數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)男乱?，全市入庫的耕地與被占耕地質(zhì)量有差距。

1.3 土地供需矛盾突出，用地形勢嚴(yán)峻

2006年～2017年，通過積極拓寬用地保障渠道，有力確保不銹鋼冷軋、老東北谷物大豆深加工等一批重大工業(yè)項目相繼投產(chǎn)，汽車及零部件、鳳城增壓器等產(chǎn)業(yè)集群陸續(xù)形成，丹通高速公路、丹海高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施項目落地。據(jù)統(tǒng)計，全市2010年～2013年每年新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地都在500～600公頃，2014年～2017年每年新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地都在200～300公頃，如果不加大存量用地開發(fā)、采取增減掛鉤等方式，未來新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地，特別是城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間嚴(yán)重不足，用地形勢將會十分嚴(yán)峻。

1.4 耕地提質(zhì)改造相關(guān)法規(guī)政策亟需完善

一是丹東市耕地質(zhì)量等別相對較低，需要通過土地整理、中低產(chǎn)田改造等方式提高耕地質(zhì)量等別，但是按照目前國家耕地質(zhì)量等別評定標(biāo)準(zhǔn)，很難把該市耕地質(zhì)量提高兩個以上等別。

丹東市擬將原有占補平衡儲備庫中的旱田改造成水田，以彌補該市水田指標(biāo)不足，但如何在國家和省兩級儲備庫中調(diào)整錄入信息，國家和省里都沒有明確的規(guī)定。

二是耕地保護(hù)補償機制有待健全，國家鼓勵按照誰保護(hù)、誰受益的原則，加大耕地保護(hù)補償力度，調(diào)動農(nóng)村、農(nóng)民耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)的積極性。但是，目前各級政府尚未出臺相應(yīng)的獎補資金政策，安排獎補資金。

1.5 土地綜合整治資金不足

土地綜合整治項目既利于農(nóng)民生產(chǎn)生活水平的提高，也利于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善，同時也利于耕地數(shù)量的增加和質(zhì)量的提高，是深受廣大農(nóng)民歡迎的惠民工程。2012年以來，國家和省里投入了大量的資金。用于高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田和土地整理項目建設(shè)，取得了顯著成效，各縣（市）區(qū)政府開展農(nóng)村土地整治項目建設(shè)的積極性隨之高漲，紛紛要求在本轄區(qū)安排整治項目。由于地方政府配套資金緊張，需要國家給予資金支持。

2 工作建議

2.1 強化規(guī)劃宏觀控制

嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，嚴(yán)把土地供應(yīng)閘門，各類建設(shè)用地要嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地年度利用計劃，確保實際新增建設(shè)用地控制在計劃指標(biāo)之內(nèi)。要進(jìn)一步加強土地利用總體規(guī)劃對城市用地規(guī)模的管控作用，要根據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃定的允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)，落實土地用途管制制度，建設(shè)用地范圍要限制在規(guī)劃劃定的界線范圍內(nèi)，嚴(yán)格按規(guī)劃來引導(dǎo)城鎮(zhèn)（村）建設(shè)。土地利用總體規(guī)劃要與城市規(guī)劃、集鎮(zhèn)規(guī)劃、交通和水利規(guī)劃等相銜接，引導(dǎo)城鎮(zhèn)用地的布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。同時，要科學(xué)制定和嚴(yán)格執(zhí)行土地利用年度計劃，從資源緊約束的角度積極推進(jìn)計劃指標(biāo)差別化、精細(xì)化管理，凡不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和供地政策的建設(shè)項目，一律不得安排用地指標(biāo)，并堅決制止亂占濫用土地的違法行為。

2.2 加大土地生態(tài)建設(shè)保護(hù)力度

各項建設(shè)要避讓優(yōu)質(zhì)耕地、河道灘涂、優(yōu)質(zhì)林地，嚴(yán)格保護(hù)河流、山巒及自然保護(hù)區(qū)等自然生態(tài)用地。實施建設(shè)用地減量化管理，把節(jié)約放在優(yōu)先位置，進(jìn)一步嚴(yán)格土地用途管制和城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制，控制耕地、園地、林地、牧草地等轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，以最少的土地資源消耗支撐經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展。把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，按照生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總要求，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和空間布局，繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)退耕和天然林保護(hù)，加快實施國土綜合整治，統(tǒng)籌管護(hù)和利用山水林田，全面推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，促進(jìn)各類自然生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定。積極與環(huán)保等相關(guān)部門協(xié)調(diào)，確定各級各類保護(hù)區(qū)和生態(tài)用地布局，在土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作中進(jìn)行嚴(yán)格管控。

2.3 強化耕地保護(hù)制度建設(shè)

嚴(yán)格耕地數(shù)量管控和質(zhì)量、生態(tài)管護(hù)，完善耕地占補平衡制度，建立健全耕地保護(hù)激勵約束機制。落實地方各級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度，建立健全耕地保護(hù)共同責(zé)任機制；加強基本農(nóng)田管理，完善基本農(nóng)田永久保護(hù)長效機制，強化耕地占補平衡和土地整理復(fù)墾監(jiān)管。建議從國家、省級層面加強頂層設(shè)計、加強制度、整合規(guī)范涉農(nóng)資金投入，規(guī)范建設(shè)，以便基層實施操作。

2.4 大力推進(jìn)節(jié)約集約用地，緩解建設(shè)占用耕地壓力

將上級要求的“十三五”時期單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積下降的目標(biāo)分解到縣（市）、區(qū)，引導(dǎo)各地區(qū)減少發(fā)展建設(shè)對新增建設(shè)用地的依賴。通過開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，提高批而未供土地的供地率，對閑置土地依規(guī)進(jìn)行處置，引導(dǎo)產(chǎn)能過剩行業(yè)和“僵尸企業(yè)”用地的退出。落實土地節(jié)約集約利用制度，嚴(yán)格土地利用標(biāo)準(zhǔn)，實施建設(shè)項目節(jié)地評價，確保合理利用。開展節(jié)約集約評價等工作，進(jìn)一步加強土地利用批后監(jiān)管工作，促進(jìn)土地利用效率、效益的提高。探索盤活和高效利用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的新途徑。

2.5 采取積極措施，加大耕地后備資源的開發(fā)力度

2.5.1 加大耕地后備資源開發(fā)力度

要繼續(xù)加大耕地開發(fā)投入，同時提高現(xiàn)有入庫占補平衡指標(biāo)的質(zhì)量等別，以更好地滿足丹東市建設(shè)用地占補平衡的需要。

2.5.2 大力實施土地整治

積極拓展補充耕地途徑，統(tǒng)籌實施土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾等，新增耕地經(jīng)核定后可用于落實補充耕地任務(wù)。通過項目的實施，使該市新增耕地數(shù)量和質(zhì)量都得到提高。

2.6 全面實施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動，加強耕地質(zhì)量調(diào)查評價與監(jiān)測

2.6.1 全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用

要切實督促建設(shè)單位落實責(zé)任，將相關(guān)費用列入建設(shè)項目投資預(yù)算，切實做好耕地耕作層剝離再利用。

2.6.2 推進(jìn)耕地休養(yǎng)生息

對25度以上坡耕地、嚴(yán)重沙化耕地、重要水源地15～25度坡耕地、嚴(yán)重污染耕地等有序開展退耕還林還草，對確需退耕還林還草的耕地在基本農(nóng)田劃定上予以調(diào)整，對已退耕還林還草的土地不納入土地整治項目，將農(nóng)村土地綜合整治項目區(qū)優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田。加強輪作休耕耕地管理，因地制宜實行免耕少耕、深松淺翻等保護(hù)性耕作制度，實現(xiàn)用地與養(yǎng)地結(jié)合，多措并舉保護(hù)提升耕地產(chǎn)能。

2.6.3 加強耕地質(zhì)量調(diào)查評價與監(jiān)測

做好開展耕地質(zhì)量等別年度更新評價、耕地質(zhì)量等別年度監(jiān)測評價和開展耕地質(zhì)量定級工作。

2.7 保護(hù)耕地與保障發(fā)展同步進(jìn)行

耕地保護(hù)不僅事關(guān)國家糧食安全，而且事關(guān)社會安定和生態(tài)安全。發(fā)展是黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)，是實現(xiàn)“中國夢”的必由之路。必須摒除“經(jīng)濟建設(shè)與耕地保護(hù)相沖突”的陳舊觀念，增強憂患意識和責(zé)任意識，樹立新發(fā)展理念，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。時刻繃緊耕地保護(hù)這根弦，構(gòu)建耕地管控性、建設(shè)性和激勵約束性的耕地保護(hù)新機制，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護(hù)有機結(jié)合、齊頭并進(jìn)。因此，保護(hù)耕地與保障發(fā)展是相輔相成的統(tǒng)一體，保護(hù)耕地是我們踐行“綠水青山就是金山銀山”理論的生動實踐，是給丹東留下良好的生態(tài)發(fā)展空間，是給丹東留住“綠心綠肺”，是為了不斷提升城市建設(shè)和人居品質(zhì)。

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