住房改革20年：市場(chǎng)化進(jìn)程只完成了一半

黃子懿

影響深遠(yuǎn)的住房制度改革的大幕自20年前拉開(kāi)——1998年7月3日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革、加快住房建設(shè)的通知》，宣布停止“實(shí)物分房”，明確了城鎮(zhèn)住房的市場(chǎng)化、貨幣化、商品化改革方向。20年后，我們應(yīng)如何評(píng)價(jià)這一改革？在商品房房?jī)r(jià)高不可攀的情況下，保障房似乎也未能做到“大庇天下寒士俱歡顏”。本刊記者就此專(zhuān)訪了長(zhǎng)期研究中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度與政策的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)不動(dòng)產(chǎn)研究所執(zhí)行所長(zhǎng)陳杰教授。他表示，城鎮(zhèn)住房制度全面改革20年來(lái)，市場(chǎng)化成效很大，但市場(chǎng)化進(jìn)程只完成了一半，當(dāng)前城鎮(zhèn)住房諸多問(wèn)題的根源是市場(chǎng)化不夠，而不是市場(chǎng)化過(guò)度。

內(nèi)外因倒逼房改破局

三聯(lián)生活周刊：1998年7月，中國(guó)正式啟動(dòng)了城鎮(zhèn)住房制度改革。請(qǐng)問(wèn)當(dāng)時(shí)中國(guó)啟動(dòng)城鎮(zhèn)住房制度改革的背景是什么？

陳杰：城鎮(zhèn)住房制度改革從1978年起就有動(dòng)機(jī)了，當(dāng)時(shí)鄧小平的住房講話(huà)揭開(kāi)了這問(wèn)題，大體精神是：解決住房問(wèn)題能不能路子寬些，譬如允許私人建房或者私建公助，分期付款，把個(gè)人手中的錢(qián)動(dòng)員出來(lái)。80年代初，地方開(kāi)始允許賣(mài)房，但一直停停改改，真正加速破局得到90年代。

推行房改的原因是多方面的，此前中國(guó)在城市一直是福利分房制度，城市住房的投融資機(jī)制被嚴(yán)重扭曲，也抑制了勞動(dòng)力流動(dòng)。90年代起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)開(kāi)始快速發(fā)展，他們沒(méi)有住房等各方面的福利負(fù)擔(dān)，勞動(dòng)力開(kāi)始快速流動(dòng)。國(guó)有企業(yè)在很多方面無(wú)法跟這些企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，所以倒逼房改提速。同時(shí)，財(cái)政負(fù)擔(dān)實(shí)在太大了，這個(gè)時(shí)期中央政府在住房補(bǔ)貼上的負(fù)擔(dān)急劇增加，比如1988年國(guó)家財(cái)政收入總額才2587億元，住房上的財(cái)政補(bǔ)貼就占了583億元，并且急劇增加，是1978年的11倍，這些錢(qián)都是有去無(wú)回的，像公費(fèi)醫(yī)保、社保一樣，像個(gè)無(wú)底洞，對(duì)政府形成了巨大的財(cái)政壓力。

1997年亞洲金融危機(jī)是一個(gè)契機(jī)，國(guó)家發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)住房制度不改不行了，一方面國(guó)家財(cái)政背負(fù)不起這個(gè)負(fù)擔(dān)，另一方面住房市場(chǎng)化內(nèi)在潛藏的產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值、GDP價(jià)值非常大，是帶動(dòng)性非常強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。所以1998年，內(nèi)因外因疊加在一起，形成了一個(gè)突破性的房改方案。

三聯(lián)生活周刊：既然關(guān)于城鎮(zhèn)住房制度改革的想法，早在1978年就有提出，但為何真正突破性進(jìn)展還是在1998年？

陳杰：在中國(guó)各種改革里，城鎮(zhèn)住房制度改革的確是起步最早、但破局最慢的。1978～1998年，整個(gè)20年有多次試驗(yàn)甚至反復(fù)。1979～1981年，曾嘗試以成本價(jià)賣(mài)房，效果不佳，僅售出3000套住房。后來(lái)1982年進(jìn)行“三三制”補(bǔ)貼售房，個(gè)人只付三分之一，剩下由單位和政府補(bǔ)貼，但這加重了國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，加之當(dāng)時(shí)福利公房租金很低，大家還是不愿去買(mǎi)房。

基本上，80年代房改的房子賣(mài)不動(dòng)。因?yàn)樽》可唐坊枰芏嗲疤帷渌峙渲贫雀母锏酶?，包括工資體制、勞動(dòng)力市場(chǎng)流通機(jī)制等等。但這些改革沒(méi)有跟上，當(dāng)時(shí)住房還是作為一個(gè)福利，跟整個(gè)單位體系綁架在一起，同時(shí)勞動(dòng)力市場(chǎng)沒(méi)有流通，工資體系也是“低工資、高積累”，老百姓沒(méi)錢(qián)，用微薄儲(chǔ)蓄去買(mǎi)也是不可能的，所以一直房改停停改改，進(jìn)程很慢。1986年還想過(guò)提高公房租金，但也有好多阻力，租金最多也就是回收運(yùn)營(yíng)成本，但是無(wú)法回收房子的資本成本。后面中央政府不再主動(dòng)出擊，而是鼓勵(lì)地方政府發(fā)揮主觀能動(dòng)性政策創(chuàng)新。

城鎮(zhèn)房改真正破局從90年代開(kāi)始。在機(jī)制上，1991年上海借鑒新加坡，建立了住房公積金制度，引入形成了多方融資機(jī)制，解決了居民買(mǎi)房的財(cái)力問(wèn)題，后被全國(guó)效仿推行。再后來(lái)有了商業(yè)按揭貸款，買(mǎi)房不用一次付清、可以分期付款等。這些都從購(gòu)買(mǎi)力上解決了買(mǎi)房問(wèn)題，讓政府看到住房買(mǎi)賣(mài)是可能的。加之外部1997年亞洲金融危機(jī)因素，最終促成了城鎮(zhèn)房改破局。

三聯(lián)生活周刊：20年后，我們應(yīng)如何評(píng)價(jià)當(dāng)年房改的成敗與得失？

陳杰：總體上來(lái)說(shuō)是很成功的。首先，這20年來(lái)住房供應(yīng)大大提速。城鎮(zhèn)人均住房面積提升非?？欤?998年房改時(shí)大概是17平方米，20年來(lái)翻了一倍還多，2016年是36平方米。對(duì)比之前，1980～1997年每年平均只增加0.5平方米，1998年以來(lái)每年平均增加近1平方米。這個(gè)人均住房面積指標(biāo)不是僅統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口，而是所有常住的城鎮(zhèn)人口；第二，引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)后，住房質(zhì)量有很大提升；第三，住房市場(chǎng)化真正創(chuàng)造了一個(gè)產(chǎn)業(yè)，給GDP給勞動(dòng)力就業(yè)都帶來(lái)非常大的增量；第四，住房商品化市場(chǎng)化推動(dòng)了勞動(dòng)力市場(chǎng)流通，沒(méi)有房改，現(xiàn)在中國(guó)的勞動(dòng)力流動(dòng)不可能自由起來(lái)。

住房商品化肯定沒(méi)有什么不對(duì)的，住房以市場(chǎng)配置為主也是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化潮流下的必然趨勢(shì)，如果說(shuō)中國(guó)城鎮(zhèn)房改有什么大的偏離，那就是過(guò)度放大了住房的投資屬性和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的功能；第二就是在發(fā)展早期，對(duì)低收入人群在市場(chǎng)化大潮中可能遇到的住房保障困難估計(jì)不足，準(zhǔn)備不夠，留下了很多歷史賬。

20年來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)住房供應(yīng)市場(chǎng)化的大方向是跟國(guó)際趨勢(shì)在接軌，但這個(gè)市場(chǎng)化進(jìn)程只完成了一半。住房的后端基本市場(chǎng)化了，但前端依然沒(méi)有市場(chǎng)化——土地資源還是計(jì)劃配置的，導(dǎo)致土地供給十分缺乏彈性、經(jīng)常性不足、長(zhǎng)期錯(cuò)位。舉例來(lái)說(shuō)，如果土地真正市場(chǎng)化了，北上廣深的用地需求這么大，土地供給肯定會(huì)增加，不說(shuō)根本上解決一線(xiàn)城市住房問(wèn)題，但至少會(huì)大大擠出泡沫炒作問(wèn)題。但熱點(diǎn)城市的住宅土地供應(yīng)始終僵化，嚴(yán)重落后于住房市場(chǎng)需求的變化，炒房者很大程度上正是吃準(zhǔn)了這一點(diǎn)。

再就是，回頭看，如果當(dāng)時(shí)就引入房產(chǎn)稅的話(huà)，城鎮(zhèn)住房的炒作、投資屬性會(huì)大大降低，可能在很大程度上從源頭上就能做到“住房不炒”，地方政府賣(mài)地的動(dòng)力也不會(huì)那么強(qiáng)，因?yàn)橥ㄟ^(guò)房產(chǎn)稅就有持續(xù)的稅收細(xì)水長(zhǎng)流，更有動(dòng)力去提升房子供應(yīng)和提高公共服務(wù)質(zhì)量吸引人，而非過(guò)度依賴(lài)短期化的土地財(cái)政。房產(chǎn)稅在當(dāng)時(shí)引入是可以的，后面再引入就非常難了，因?yàn)楝F(xiàn)在才引入，相當(dāng)于打破契約，可能引發(fā)很大的社會(huì)不穩(wěn)定。

但也很難苛求當(dāng)時(shí)的政策制定者。當(dāng)時(shí)的背景下，經(jīng)濟(jì)管理比較粗糙，沒(méi)有那么精細(xì)化，政府缺乏長(zhǎng)期的意識(shí)，老百姓收入也低，真告訴老百姓要每年收房產(chǎn)稅，那房子就很難賣(mài)了。這就像中國(guó)為什么以流轉(zhuǎn)稅而非企業(yè)所得稅為主一樣，因?yàn)榫驼芾韥?lái)說(shuō)，交易環(huán)節(jié)會(huì)更好控制，收入環(huán)節(jié)征稅對(duì)政府要求太高。

房?jī)r(jià)過(guò)高了嗎？

三聯(lián)生活周刊：20年后看，似乎輿論最詬病的就是商品房房?jī)r(jià)高企。你覺(jué)得房?jī)r(jià)過(guò)高了嗎？

陳杰：現(xiàn)在房?jī)r(jià)肯定是過(guò)高的，原因是多方面的。但要注意兩點(diǎn)：第一，現(xiàn)在中國(guó)房子具有很強(qiáng)的投資屬性，房?jī)r(jià)不能用靜態(tài)視角用當(dāng)前收入去比較；第二，中國(guó)房?jī)r(jià)區(qū)域分化很大，不能籠統(tǒng)說(shuō)中國(guó)城市房?jī)r(jià)都高。

先說(shuō)后一點(diǎn)，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)本身還是有效率的，并不是哪里都是高房?jī)r(jià)。像東北，即使有這輪瘋漲，房?jī)r(jià)還是沒(méi)有漲起來(lái)。因?yàn)槭袌?chǎng)還是在發(fā)掘最具有投資屬性的房子。再說(shuō)前一點(diǎn)，只要是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，房子就不能僅以居住屬性和使用價(jià)值去看，也要從投資屬性和交易價(jià)值去看。

一線(xiàn)城市房?jī)r(jià)吸引了最多的媒體曝光，但其問(wèn)題很復(fù)雜。因?yàn)榫哂型顿Y屬性，一線(xiàn)城市房子不能簡(jiǎn)單地套用房?jī)r(jià)收入比，這跟國(guó)外很多核心大城市是一樣的，后者都不是用當(dāng)?shù)氐氖杖肽苋テヅ涞?。這些特大城市的住房具有一定的稀缺性，同時(shí)又可持有，就像現(xiàn)在的比特幣一樣。稀缺性是指土地供給的稀缺，很多人在賭，這個(gè)稀缺性會(huì)繼續(xù)——就像上海剛剛批復(fù)的城市總體規(guī)劃一樣：到2035年，上海常住人口控制在2500萬(wàn)左右，建設(shè)用地總規(guī)模不超過(guò)3200平方公里。一般來(lái)講，大多數(shù)投資者不會(huì)相信上海人口能控制在2500萬(wàn)以?xún)?nèi)，但相信3200平方公里的建設(shè)用地面積上限是可控的。金融資金具有敏銳的嗅覺(jué)，哪里有稀缺性就會(huì)去哪里。

其次，要從動(dòng)態(tài)角度理解房?jī)r(jià)，中國(guó)有一個(gè)居民總體收入快速增長(zhǎng)的特殊背景。在這種情況下，也不能簡(jiǎn)單套用國(guó)外的房?jī)r(jià)收入比、按揭收入比來(lái)衡量中國(guó)房?jī)r(jià)。比如，國(guó)外很多城市的房?jī)r(jià)收入比是非常穩(wěn)定的，今年是10倍，可能10年后還是10倍。但中國(guó)就不一樣了，人們的收入水平在快速增長(zhǎng)，同時(shí)還有很多改善型需求的人不僅用收入買(mǎi)房，也用資產(chǎn)去買(mǎi)房。所以房?jī)r(jià)不能看靜態(tài)，要看預(yù)期收入。中國(guó)核心城市房?jī)r(jià)一直堅(jiān)挺，是在高速增長(zhǎng)的過(guò)程中才有的特點(diǎn)。當(dāng)然這些我們也都事后去分析理解，不能簡(jiǎn)單推論到未來(lái)還能持續(xù)這個(gè)運(yùn)勢(shì)。

三聯(lián)生活周刊：1998年的房改提出，要“促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)”，此后房地產(chǎn)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)。房改后的房地產(chǎn)行業(yè)是否發(fā)展速度過(guò)快、所占比重是否過(guò)大了？

陳杰：中國(guó)房地產(chǎn)發(fā)展非常快。1986年全國(guó)城鎮(zhèn)房地產(chǎn)投資總額僅約100億元，只占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的3%左右，而2016年投資為10.2萬(wàn)億元，占全社會(huì)固定資產(chǎn)比例16.7%，占GDP比例為13.8%。房地產(chǎn)業(yè)增加值在1978年對(duì)GDP的貢獻(xiàn)只有2.19%，到了2016年的貢獻(xiàn)度上升到了6.47%。

但橫向跟美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家比，中國(guó)房地產(chǎn)的增加值、占GDP的比重并沒(méi)有美國(guó)等國(guó)家高。這其實(shí)跟城鎮(zhèn)化進(jìn)程有很大有關(guān)，我們現(xiàn)在的即使按照常住人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率也只有57%，戶(hù)籍人口的城鎮(zhèn)化率更只有39%，而美國(guó)已經(jīng)到了80%～90%了。也就是他們是全民買(mǎi)房，而我們現(xiàn)在還只有一半左右人需要買(mǎi)房。從空間上講，房地產(chǎn)業(yè)還是有很大的增長(zhǎng)余地。

本質(zhì)上，房地產(chǎn)成為一個(gè)支柱行業(yè)，是一個(gè)結(jié)果，而不是原因。是人們的收入增長(zhǎng)帶來(lái)對(duì)居住改善的需求，從而帶動(dòng)了房地產(chǎn)，而不是房地產(chǎn)帶動(dòng)了其他需求。如果說(shuō)有泡沫，也主要是一線(xiàn)以及部分二線(xiàn)城市。大部分還是居住剛需，三、四線(xiàn)城市的房?jī)r(jià)泡沫很小，外來(lái)人口少，這里的購(gòu)房者不會(huì)說(shuō)指望誰(shuí)來(lái)接盤(pán)。

三聯(lián)生活周刊：2005年起國(guó)家開(kāi)啟樓市宏觀調(diào)控，但房?jī)r(jià)似乎越調(diào)越高。這是否說(shuō)明中國(guó)的商品房市場(chǎng)已經(jīng)形成了某種“路徑依賴(lài)”？

陳杰：宏觀調(diào)控不像物理實(shí)驗(yàn)，物理實(shí)驗(yàn)是可控的，但調(diào)控不是。我們現(xiàn)在無(wú)法假設(shè)，如果不調(diào)控，房?jī)r(jià)是會(huì)漲得更高還是更低。

但是，早期調(diào)控思路確實(shí)是有問(wèn)題的，沒(méi)有達(dá)到要害，很多時(shí)候一出問(wèn)題，就緊縮土地供應(yīng)、冷卻市場(chǎng)。政府主要擔(dān)心拿地企業(yè)會(huì)出問(wèn)題并危及銀行乃至整個(gè)金融體系，而不太擔(dān)心買(mǎi)房的人出問(wèn)題，所以一般樓市一調(diào)控就拿管制買(mǎi)地的企業(yè)入手，這個(gè)他們也能控制住。近年來(lái)調(diào)控也開(kāi)始從需求側(cè)限購(gòu)，表面上看，需求側(cè)是限制住了，但需求側(cè)調(diào)整會(huì)傳導(dǎo)到供給側(cè)——預(yù)期買(mǎi)房的人少了，開(kāi)發(fā)商也會(huì)減少潛在供應(yīng)量。目前的限購(gòu)，只能起到是讓市場(chǎng)冷靜下來(lái)的作用，以空間去換時(shí)間，但治標(biāo)不治本，根本上還去做更長(zhǎng)遠(yuǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制規(guī)劃。

三聯(lián)生活周刊：“土地財(cái)政”是高房?jī)r(jià)背后的一大痼疾。為何“土地財(cái)政”依賴(lài)癥在中國(guó)如此突出？

陳杰：原因在于，1994年分稅制改革后，地方政府收入減少，土地和住房成了地方政府的一個(gè)融資機(jī)制——賣(mài)房賣(mài)地相當(dāng)于把未來(lái)幾十年的房產(chǎn)稅一次性預(yù)支了，政府用這筆錢(qián)去做基建和公共服務(wù)，從而反哺城市發(fā)展帶來(lái)了土地增值。曾經(jīng)有人比喻，做中國(guó)買(mǎi)房就像買(mǎi)股票一樣，城市政府如同企業(yè)，買(mǎi)股票的投資者將錢(qián)給了企業(yè)家，企業(yè)家拿去投入再生產(chǎn)，帶來(lái)利潤(rùn)給投資者進(jìn)行分享。

這個(gè)機(jī)制在中國(guó)很常見(jiàn)，因?yàn)橥恋睾凸卜?wù)供給都是被政府壟斷。國(guó)外的很多財(cái)政是“吃飯財(cái)政”，只解決簡(jiǎn)單的公共服務(wù)，中國(guó)既有“吃飯財(cái)政”，也有生產(chǎn)性財(cái)政。在中國(guó)很多地方，政府就像一個(gè)企業(yè)一樣，操作和刺激未來(lái)的需求。比如，老百姓買(mǎi)房時(shí)知道房子不值當(dāng)時(shí)的高價(jià)，但修了地鐵以后就會(huì)漲，所以現(xiàn)在把錢(qián)給政府，政府就會(huì)修地鐵讓房子增值，有這么一個(gè)互動(dòng)過(guò)程。

這種融資機(jī)制有其優(yōu)勢(shì)：資金來(lái)源短平快，能突破“啟動(dòng)陷阱”，解決一桶金的問(wèn)題。但這種模式有其歷史局限性，它對(duì)粗放型的增長(zhǎng)是有用的，但后期如果到了創(chuàng)業(yè)型的知識(shí)經(jīng)濟(jì)了，意義就不大了。因?yàn)榇址判徒?jīng)濟(jì)，政府可以補(bǔ)貼工業(yè)型的擴(kuò)大性生產(chǎn)，但創(chuàng)業(yè)型經(jīng)濟(jì)政府就很難去補(bǔ)貼了，他們會(huì)對(duì)人力資本、創(chuàng)業(yè)環(huán)境等非常敏感，所以“土地財(cái)政”這時(shí)候就不會(huì)太管用甚至負(fù)作用?，F(xiàn)在深圳、北京的知識(shí)經(jīng)濟(jì)很活躍，好像高房?jī)r(jià)對(duì)知識(shí)經(jīng)濟(jì)也沒(méi)有起到負(fù)面作用，但一方面這些地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴(lài)并不是太高，另一方面深圳和北京曾經(jīng)有大量城中村緩解了高房?jī)r(jià)對(duì)早期創(chuàng)業(yè)人才的擠出效應(yīng)。北京如果大規(guī)模拆除城中村和過(guò)度限制非正式住房供應(yīng)，可能城市會(huì)變得漂亮一些，但創(chuàng)業(yè)活力也會(huì)損害很大。

保障房究竟保障了誰(shuí)？

三聯(lián)生活周刊：2007年起，國(guó)家提出要完善住宅保障制度，大力興建保障房，住房保障事業(yè)開(kāi)始后起直追。如今看來(lái)，你如何評(píng)價(jià)這些年的保障房工作？

陳杰：保障房是過(guò)去20年總體上相當(dāng)于給商品房抬轎子。因?yàn)楸Ｕ戏繅毫Ρ容^大的主要在一、二線(xiàn)城市，在土地緊縮的情況下，增加了保障房供應(yīng)，就相當(dāng)于減少了商品房供應(yīng)。

所以就算保障房做得再好再規(guī)范，供應(yīng)量一大，商品房就會(huì)相應(yīng)地因量少而節(jié)節(jié)暴漲，二者價(jià)格落差越來(lái)越大，加之中國(guó)保障房在制度設(shè)計(jì)上往往存在很多漏洞，十分容易導(dǎo)致尋租。越來(lái)越大的價(jià)格落差會(huì)導(dǎo)致越來(lái)越多的尋租，最后保障房其實(shí)不是保障房，成了尋租房。這個(gè)問(wèn)題在過(guò)去20年比較普遍，所以最后很多沒(méi)有起到保障的效果，反倒是增加了一部分人的資本積累和利益輸送。

現(xiàn)在住房保障面臨的形勢(shì)是，戶(hù)籍人口的住房問(wèn)題基本上解決了，戶(hù)籍人口中的住房困難戶(hù)很多通過(guò)拆遷完成了資產(chǎn)積累和住房條件改善。但流動(dòng)人口的住房保障基本沒(méi)有解決，他們占據(jù)了低收入群體的大部分，是最需要保障的，但是沒(méi)有人去關(guān)心他們?，F(xiàn)在城鎮(zhèn)住房保障的核心和最大挑戰(zhàn)還是新市民的住房問(wèn)題，國(guó)家現(xiàn)在也開(kāi)始重視了。

現(xiàn)在很多地方政府將人才公寓等政策性住房也納入到保障房的范疇。但按照狹義定義，保障房是解決住房困難的中低收入群體的福利，別說(shuō)人才公寓，棚改房、回遷房其實(shí)嚴(yán)格意義不是解決住房困難的問(wèn)題，而是城市發(fā)展中的利益交換。但政府卻以保障房名義占據(jù)道德高地，以動(dòng)員更多資源。

從某種程度上，保障房現(xiàn)在有點(diǎn)像雙簧戲。對(duì)住房條件不滿(mǎn)的、對(duì)輿論有影響力的人（白領(lǐng)、人才等夾心層）大聲要求改善住房條件，地方政府也愿意為這部分有生產(chǎn)力的群體出力。而對(duì)真正住房困難的弱勢(shì)群體，地方政府沒(méi)有動(dòng)力也沒(méi)有壓力去解決，比如外來(lái)農(nóng)民工的住房需求。

三聯(lián)生活周刊：1998年房改提出，要建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，最低收入家庭租賃廉租房，中低收入家庭購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用住房。20年后，似乎多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系沒(méi)能完全建立起來(lái)？其中是哪里出了問(wèn)題？

陳杰：當(dāng)初設(shè)計(jì)的多層次的城鎮(zhèn)住房體系的建立基本上是失敗的，最后只剩下兩條腿，一個(gè)商品房，一個(gè)保障房，包括經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房。

最初說(shuō)要以經(jīng)濟(jì)適用房為主，但其實(shí)一旦住房市場(chǎng)化，就很難以經(jīng)適房為主。因?yàn)閺膰?yán)格意義上，經(jīng)適房是人為制造的雙軌制，只要價(jià)格是人為雙軌制，就容易被有資源的人尋租、套利，所以經(jīng)適房最后沒(méi)做下來(lái)，丑聞實(shí)在太多，很多地方政府都放棄了。

廉租房基本不存在尋租價(jià)值，但其最大的問(wèn)題是易形成貧民窟。后來(lái)很多地方開(kāi)始將廉租房與公租房并軌，比如2015年，上海啟動(dòng)了廉租房公租房并軌，讓低收入群體遷入公租房?jī)?nèi)，跟無(wú)房大學(xué)畢業(yè)生、白領(lǐng)們住一起，政府定向進(jìn)行精準(zhǔn)貨幣化補(bǔ)貼，就避免了貧民窟的形成。但低收入人群無(wú)法承擔(dān)公租房標(biāo)準(zhǔn)的租金，自己可負(fù)擔(dān)的租金離市場(chǎng)化租金中間差價(jià)會(huì)很多，這就需要政府去補(bǔ)這個(gè)租金差價(jià)。所以這時(shí)候就要去政府不再補(bǔ)房子，而按照人頭將補(bǔ)助貨幣化，這是我10年前回國(guó)后就不斷寫(xiě)文章寫(xiě)書(shū)倡議過(guò)的。住房保障一定不要再走國(guó)外的彎路。美國(guó)也曾經(jīng)大規(guī)模建造專(zhuān)門(mén)給窮人住的公共住房，但后來(lái)絕大部分都拆掉、炸掉了。

三聯(lián)生活周刊：2016年底，中央提出了“住房不炒”的概念。這對(duì)保障房工作有什么影響？我們又應(yīng)該如何解決保障房尋租的問(wèn)題？

陳杰：“住房不炒”對(duì)住房保障工作是很有啟示的。過(guò)往我們對(duì)保障房到底保障什么，確實(shí)沒(méi)有想清楚，經(jīng)常想要以保障房的名義給一部分人資產(chǎn)積累，但住房保障核心還是要解決住的問(wèn)題，不能帶著解決資產(chǎn)問(wèn)題和增加窮人財(cái)富積累的目的去解決居住問(wèn)題，否則永遠(yuǎn)解決不了。后來(lái)很多政策做了調(diào)整，包括長(zhǎng)租公寓、租購(gòu)并舉、租售同權(quán)、共有產(chǎn)權(quán)，都不再以承諾解決解決中低收入家庭的資產(chǎn)積累問(wèn)題。

我個(gè)人認(rèn)為，按照狹義定義，保障房是專(zhuān)門(mén)解決存在住房困難的中低收入群體的住房。保障房毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)以租賃為主。但作為大的住房政策的一部分，發(fā)展一些特殊的在交易上受到限制的產(chǎn)權(quán)房也是可以的，但這類(lèi)產(chǎn)權(quán)房可以叫政策性住房，不能叫保障房。這類(lèi)產(chǎn)權(quán)房核心是要實(shí)現(xiàn)“只住不炒”。

同時(shí)，哪怕是租賃性質(zhì)的保障房，都不應(yīng)以新建為主，需要更多挖掘存量，形成經(jīng)租形式的。這樣一來(lái)不會(huì)使得需要保障的人形成貧困的地理集中，可以分散化，二來(lái)可以提高空置房源的使用效率。

長(zhǎng)效機(jī)制如何建立？

三聯(lián)生活周刊：2017是中國(guó)住房制度改革的又一重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，啟動(dòng)了租購(gòu)?fù)瑱?quán)、租售并舉、集體土地試建設(shè)租賃房等。為何租房在1998年房改未做更多文章，而如今卻越來(lái)越重要了？

陳杰：很多事情要看當(dāng)時(shí)房改的動(dòng)力在哪里。當(dāng)時(shí)政府沒(méi)動(dòng)力做租房，因?yàn)橐炎》慨a(chǎn)業(yè)化，房子賣(mài)得越好越快，政府回收就越快，同理，開(kāi)發(fā)商也沒(méi)動(dòng)力，租房可能100年才能回收成本。

但現(xiàn)在，政府有了穩(wěn)房?jī)r(jià)的動(dòng)力和壓力。一線(xiàn)城市對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)度相對(duì)不高，開(kāi)發(fā)商也需繼續(xù)在一線(xiàn)城市做生意。在商品房用地供應(yīng)緊缺的情況下，開(kāi)發(fā)商做租賃雖然在短期利潤(rùn)上貢獻(xiàn)不大，但在賬面上長(zhǎng)期持有也是一個(gè)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。在北上廣深，做租賃的賬還是算得過(guò)來(lái)、做得下去的，從現(xiàn)在來(lái)看租金回報(bào)率不高，7～8年則可能翻一倍。同時(shí)開(kāi)發(fā)商也在賭，即政府可能10～20年后可能允許將租賃用地的房子賣(mài)出，或者起碼通過(guò)REITs（注：房地產(chǎn)信托投資基金，是房地產(chǎn)證券化的重要手段）給個(gè)資金回籠出口。所以?xún)煞矫娑加袆?dòng)力去做了。目前來(lái)看，租賃住房專(zhuān)用地塊基本都沒(méi)有給民企去做，而主要給地方國(guó)企去做了，地方政府認(rèn)為這樣更加可控。上海拍賣(mài)了十幾塊租賃用地，全是地方國(guó)企拿地。民企如果不能進(jìn)來(lái)，市場(chǎng)活力不足，這個(gè)產(chǎn)業(yè)很難做大做好。

三聯(lián)生活周刊：另一大重大改革在于“共有產(chǎn)權(quán)”住房，北京開(kāi)始大范圍推廣。您如何評(píng)價(jià)“共有產(chǎn)權(quán)”的設(shè)想？在政策落地上會(huì)有哪些挑戰(zhàn)？

陳杰：共有產(chǎn)權(quán)房在2010年就開(kāi)始在上海有比較大的試點(diǎn)，但我一直對(duì)今年北京的新版本評(píng)價(jià)更高。

北京做到了真正封閉運(yùn)行：房子可以賣(mài)，但只能賣(mài)給政府與無(wú)房者，而上海是可以上市向任何人出讓的——想法太多了，既想解決住房問(wèn)題，又想解決資產(chǎn)問(wèn)題，這樣容易出問(wèn)題。

共有產(chǎn)權(quán)需要內(nèi)部運(yùn)行。首先，政府制定一定規(guī)則。如果要賣(mài)，只能由建設(shè)單位或其他主體進(jìn)行回購(gòu)、封閉運(yùn)行。在制定了這些規(guī)則后，政府就不要過(guò)度干預(yù)，比如這塊共有產(chǎn)權(quán)房的地拍多少錢(qián)、房子賣(mài)多少錢(qián)等，因?yàn)檎▋r(jià)總會(huì)與市場(chǎng)價(jià)格有差距，有差距就有尋租空間，并且萬(wàn)一定了價(jià)格將來(lái)跌了怎么辦？其次，產(chǎn)權(quán)鼓勵(lì)跟政府之外的主體共有，比如開(kāi)發(fā)單位等?，F(xiàn)在很多開(kāi)發(fā)商把房子賣(mài)了后就開(kāi)始后悔，共有產(chǎn)權(quán)房可以鼓勵(lì)個(gè)人跟開(kāi)發(fā)商共有，這樣對(duì)開(kāi)發(fā)商也有好處、比較靈活，相當(dāng)于半租半售。

另外，我認(rèn)為共有產(chǎn)權(quán)房其實(shí)對(duì)戶(hù)籍人口沒(méi)什么吸引力，因?yàn)橐痪€(xiàn)城市大部分戶(hù)籍人口都有房。戶(hù)籍人口再去買(mǎi)房就是解決資產(chǎn)增值問(wèn)題。所以有產(chǎn)權(quán)房應(yīng)重點(diǎn)給新市民、外來(lái)人口等，讓他們解決進(jìn)入大城市第一套房的問(wèn)題。屬于過(guò)渡性安排。當(dāng)然有人會(huì)說(shuō)發(fā)展租賃房就可以給予過(guò)渡性住房需求了。但在中國(guó)國(guó)情下，租賃居住模式始終存在較大的不確定性，我認(rèn)為提供一些受限制的自住型產(chǎn)權(quán)房，還是有需求有必要的。

三聯(lián)生活周刊：2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議再提，將加快研究建立房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。未來(lái)中國(guó)的房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制建立應(yīng)該注重哪些方面？

陳杰：說(shuō)到底就是三點(diǎn)。租購(gòu)并舉、多元住房供應(yīng)體系和房產(chǎn)稅。首先是租購(gòu)并舉，租賃市場(chǎng)發(fā)達(dá)，滿(mǎn)足臨時(shí)性周轉(zhuǎn)性居住需求。這方面已經(jīng)在推進(jìn)。

其次，要建立多層次住房供應(yīng)體系及多元的住房供應(yīng)主體，滿(mǎn)足中長(zhǎng)期住房需求。這就要求對(duì)住房進(jìn)行分類(lèi)，滿(mǎn)足不同需求，居住的歸居住，投資的歸投資。我歸納、整理的未來(lái)主要的住房品種會(huì)有四種。第一為保障房，政府擁有財(cái)產(chǎn)權(quán)、個(gè)人擁有臨時(shí)使用權(quán)，只可居住、不可投資，保障最低收入群體的中長(zhǎng)期住房需求；第二為公租房（長(zhǎng)租房），政府（社會(huì)）擁有財(cái)產(chǎn)權(quán)、個(gè)人擁有臨時(shí)使用權(quán)，只可居住、不可投資，保障大學(xué)畢業(yè)生等“夾心層”群體的中長(zhǎng)期住房需求；第三為自住房（共有產(chǎn)權(quán)房），政府（社會(huì)）與個(gè)人共與財(cái)產(chǎn)權(quán)、個(gè)人擁有終生使用權(quán)，可居住、投資性弱，保障“夾心層”購(gòu)房剛需；最后為商品房，個(gè)人擁有完整財(cái)產(chǎn)權(quán)與終生使用權(quán)，居住與投資功能兼?zhèn)洹?/p>

再次，征收房產(chǎn)稅，增加持有成本。全覆蓋型的房產(chǎn)稅長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看是必然趨勢(shì)，具有諸多好處，對(duì)穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)、擠出投機(jī)泡沫具有定海神針的作用，但短期內(nèi)落地確實(shí)十分困難。經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)都非常大，而且引入后的市場(chǎng)沖擊到底會(huì)有多大，誰(shuí)也不敢打包票。可看到的未來(lái)里，要么最多只能推出閹割版的房產(chǎn)稅，比如免除首套或人均多少平方米后才征收房產(chǎn)稅，那意義就大大降低了，要么就只能等待70年土地使用權(quán)到期后的續(xù)租，在那時(shí)候以每年繳納房產(chǎn)稅來(lái)獲得土地使用權(quán)的延展，這樣比較順理成章。目前來(lái)看，也許只有這樣才可能把全覆蓋意義上的房產(chǎn)稅引入進(jìn)來(lái)。