農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題及規(guī)范
——以常州市武進(jìn)區(qū)為例

譚育芳

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210095）

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)于解決我國征地制度下土地利用沖突、提高農(nóng)村土地利用效率以及增加農(nóng)民收入等具有重要意義。近年來，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)逐步取得法規(guī)政策認(rèn)可。2015年，國土資源部全面開啟農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地和征地制度“三塊地”改革的試點(diǎn)工作。盡管集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)逐步有條件合法化且各地都在進(jìn)行試點(diǎn)探索，然而，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中仍存在很多難題，如產(chǎn)權(quán)制度、收益分配及監(jiān)管問題等（江璇，2014；趙偉等，2009）。因此，本文選擇江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)作為案例研究地區(qū)，在剖析集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)問題的基礎(chǔ)上，介紹武進(jìn)區(qū)改革經(jīng)驗(yàn)，為其他地區(qū)提供參考。

1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革難題

由于我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革尚處于探索階段，還存在許多集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的體制機(jī)制障礙，地方改革過程中也面臨著許多棘手問題，總結(jié)起來有以下幾點(diǎn)。

1.1 產(chǎn)權(quán)主體不清晰，土地抵押權(quán)較難實(shí)現(xiàn)

清晰界定的產(chǎn)權(quán)是資源有效配置的基礎(chǔ)。然而，我國集體土地名為集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但集體的概念在法律中并不明確，主要為村小組、村和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)，且實(shí)踐中屬于村級(jí)所有的集體經(jīng)營性建設(shè)用地多數(shù)由村委會(huì)負(fù)責(zé)管理，屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的土地則由鎮(zhèn)政府管理，也有部分土地經(jīng)營權(quán)掌握在股份合作社手中。

《擔(dān)保法》《土地管理法》《物權(quán)法》都對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押進(jìn)行了限制性規(guī)定?？紤]到國家關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政策尚不明確且法律對(duì)集體建設(shè)用地抵押存在限制，無法確保處置收益的合法性，金融機(jī)構(gòu)尚不認(rèn)可集體經(jīng)營性建設(shè)用地作為抵押擔(dān)保物，抵押融資受到很大的限制。

1.2 中介組織不完善，市場(chǎng)化程度較低

中介機(jī)構(gòu)，如價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)咨詢機(jī)構(gòu)、融資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等是市場(chǎng)交易的潤滑劑，可以解決信息不對(duì)稱、減少交易成本并促成有效的市場(chǎng)交易的問題。然而，由于入市尚處于探索階段，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中介組織發(fā)展緩慢，直接限制了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行（王兵等，2011）。實(shí)踐中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化程度較低，無法由市場(chǎng)供求規(guī)律來調(diào)節(jié)。如許多地方入市具有一定的計(jì)劃性、指標(biāo)性，交易缺少統(tǒng)一規(guī)范的流轉(zhuǎn)規(guī)則，流轉(zhuǎn)價(jià)格隨意性大，收益分配還存在缺乏法規(guī)政策依據(jù)和保障等（趙偉等，2009；蔣燕，2009）問題。

1.3 入市限制較多，現(xiàn)實(shí)中流轉(zhuǎn)權(quán)能受限

現(xiàn)行入市的農(nóng)村建設(shè)用地僅限于經(jīng)營性建設(shè)用地。這類土地在農(nóng)村零星分散，產(chǎn)權(quán)及合法性存在爭議，直接入市存在很大困難。然而，由于上位法對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的嚴(yán)格限制，要將零散分布的經(jīng)營性建設(shè)用地整合起來存在較大困難。此外，受制于耕地保護(hù)和土地用途管制，建設(shè)用地入市稍不留意便會(huì)觸碰政策紅線，也直接削弱了地方推進(jìn)入市的積極性。此外，法律法規(guī)對(duì)于工商資本下鄉(xiāng)進(jìn)行諸多限制，進(jìn)行農(nóng)村土地整治開發(fā)的工商資本不足，限制了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)?，F(xiàn)實(shí)中，首批進(jìn)行入市的土地僅限于已經(jīng)開發(fā)完善且不存在產(chǎn)權(quán)問題的熟地，其他類型集體經(jīng)營性建設(shè)用地面臨著入市難題。

2 常州市武進(jìn)區(qū)入市改革經(jīng)驗(yàn)啟示

在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革過程中，武進(jìn)區(qū)先后制定了相應(yīng)的入市管理辦法、收益調(diào)節(jié)金征收和使用管理辦法，以及入市凈收益管理辦法等，詳細(xì)的規(guī)范了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的原則、程序、交易過程、收益分配和合同管理等工作。武進(jìn)區(qū)入市改革具體有以下經(jīng)驗(yàn)。

2.1 開展土地確權(quán)登記和權(quán)屬審查，確保入市土地產(chǎn)權(quán)清晰

武進(jìn)區(qū)早在2012年就全面開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)證工作，在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，弄清土地產(chǎn)權(quán)歸屬，頒發(fā)農(nóng)村房地一體的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查和確權(quán)登記證書。在進(jìn)行集體建設(shè)用地確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，武進(jìn)區(qū)在入市改革之初對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍內(nèi)集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)歸屬、合法性和四至、面積等進(jìn)行全面排查，為入市提供前提。武進(jìn)區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市管理辦法對(duì)入市的建設(shè)用地進(jìn)行嚴(yán)格限制，具體要求產(chǎn)權(quán)明晰、無權(quán)屬爭議，未被司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)限制土地權(quán)利，以及土地補(bǔ)償?shù)轿坏龋玫乇苊饬巳胧泻笃诩w建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)糾紛。

2.2 健全交易中介機(jī)構(gòu)，減少交易費(fèi)用

為降低集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易費(fèi)用，武進(jìn)區(qū)健全了相應(yīng)的交易平臺(tái)、價(jià)格評(píng)估、抵押風(fēng)險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)。

首先，武進(jìn)區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府建立土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)集體經(jīng)營性建設(shè)用地前期開發(fā)投資、土地整理和入市等，統(tǒng)一管理全鎮(zhèn)的經(jīng)營性建設(shè)用地資源；其次，建立常州市公共資源交易中心武進(jìn)分中心，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地通過出讓、出租、抵押等方式的入市流轉(zhuǎn)提供平臺(tái)；此外，參照國有建設(shè)用地市場(chǎng)建立中介機(jī)構(gòu)，對(duì)交易價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，發(fā)布統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地入市價(jià)格；最后，為推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押，武進(jìn)區(qū)出臺(tái)了集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法，以區(qū)政府設(shè)立1000萬元“三權(quán)抵押”貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金的方式，建立了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。

2.3 創(chuàng)新入市交易方式，解除入市障礙

武進(jìn)區(qū)在入市建設(shè)用地整理開發(fā)、土地調(diào)整入市等方面進(jìn)行創(chuàng)新，解決建設(shè)用地入市障礙。一是采取政府資金和村集體資本入股方式共同參與土地開發(fā)整理。面對(duì)村集體土地開發(fā)資金不足問題，武進(jìn)區(qū)采取的是以基層政府財(cái)政投資農(nóng)村土地開發(fā)，并以收益分配的方式分享入市的好處；二是制定異地調(diào)整入市辦法，允許在不同集體經(jīng)濟(jì)組織間調(diào)整土地所有權(quán)歸屬。集體經(jīng)濟(jì)組織之間自愿協(xié)商，形成調(diào)換土地所有權(quán)方案。對(duì)于不同級(jí)差的土地可采用貨幣補(bǔ)差等方式調(diào)換所有權(quán)；三是制定統(tǒng)一的收益分配辦法。在民主協(xié)商基礎(chǔ)上，武進(jìn)區(qū)征收的收益調(diào)節(jié)金與稅收收入保持基本一致，并在區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)政府分配，部分調(diào)節(jié)金統(tǒng)籌用于農(nóng)村建設(shè)投資。村集體收益暫不進(jìn)行分配，用于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。

2.4 村莊規(guī)劃先行，加強(qiáng)監(jiān)督管理

為保證集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市符合土地利用規(guī)劃和土地用途管制，嚴(yán)格保護(hù)耕地，2017年武進(jìn)區(qū)完成了村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制工作。村鎮(zhèn)規(guī)劃編制遵循“區(qū)總控、鎮(zhèn)審批、村分配”的審批管理新政，在符合其他規(guī)劃的基礎(chǔ)上，推行村莊用地、農(nóng)民建房的“總控”和“雙控”標(biāo)準(zhǔn)，建立土地利用綜合信息管理平臺(tái)，構(gòu)建精細(xì)化的農(nóng)村土地管理體系。

此外，為規(guī)范入市過程，規(guī)避入市風(fēng)險(xiǎn)，政府對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制定了嚴(yán)格的監(jiān)管制度，由國土部門負(fù)責(zé)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的管理、監(jiān)督和指導(dǎo)工作，并且與規(guī)劃、國土等部門負(fù)責(zé)用地入市合法性的鑒證和審批。