從品種審定角度看銷售不在適宜種植區(qū)域種子行為定性處罰

張立根 馮 猛 劉瑞江

（1江蘇省鹽城市阜寧縣農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊(duì)，阜寧 224400；2江蘇省鹽城市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)，鹽城 224002）

新修訂的《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）自2016年1月1日實(shí)施以來，種子市場秩序得到進(jìn)一步規(guī)范，特別是《種子法》對違法行為的處罰以貨值金額作為罰款計(jì)算依據(jù)，加大了對違法生產(chǎn)經(jīng)營種子行為的打擊力度，懾于《種子法》實(shí)施后各級種子執(zhí)法部門的嚴(yán)厲執(zhí)法態(tài)勢，大多數(shù)的種子生產(chǎn)經(jīng)營者不敢、也不想再違法生產(chǎn)經(jīng)營種子。但是，我們也看到，新修訂的《種子法》實(shí)施后，執(zhí)法實(shí)踐中也出現(xiàn)了因?qū)Α斗N子法》某些條款存在不同的理解，導(dǎo)致同一行為在不同地區(qū)的處理結(jié)果不同。如銷售不在適宜種植區(qū)域種子行為，有的地方認(rèn)為是合法行為不能處罰，有的地方認(rèn)為是違法行為應(yīng)當(dāng)處罰；大多數(shù)地方因?yàn)檗r(nóng)業(yè)部相關(guān)答復(fù)被廢止，失去定性依據(jù)，不敢查處，導(dǎo)致不在適宜種植區(qū)域的種子泛濫；有的地方已經(jīng)占本地區(qū)種子品種的半數(shù)以上，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全帶來嚴(yán)重隱患。

1 問題的提出

在執(zhí)法實(shí)踐中，對于銷售不在適宜種植區(qū)域種子行為的定性存在不同的爭論，爭論的焦點(diǎn)在于不在適宜種植區(qū)域的種子屬不屬于應(yīng)當(dāng)審定而未經(jīng)審定的種子。當(dāng)前有兩種不同觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為：不在適宜種植區(qū)域的種子，事實(shí)上已經(jīng)審定，不管該品種是不是在適宜種植區(qū)域內(nèi)銷售，它都是經(jīng)過審定的，不能將明明經(jīng)過審定的種子認(rèn)定為未經(jīng)審定的種子，因此，銷售的種子只要是經(jīng)過審定的，不管是否在適宜種植區(qū)域銷售，都是合法行為。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：品種審定都是有區(qū)域限制的，我們所說的品種審定，都是在特定區(qū)域內(nèi)的審定，離開這個(gè)特定區(qū)域，該品種當(dāng)然未經(jīng)審定，將不在適宜種植區(qū)域的種子銷售給其他種子經(jīng)營者的，屬于合法行為；將不在適宜種植區(qū)域的種子銷售給直接使用的種植戶的，屬于銷售應(yīng)當(dāng)審定而未經(jīng)審定種子的違法行為。

2 分析與討論

筆者贊同第二種觀點(diǎn)。

2.1 哪些品種應(yīng)當(dāng)審定 《種子法》第十五條規(guī)定，“國家對主要農(nóng)作物和主要林木實(shí)行品種審定制度”； 《主要農(nóng)作物品種審定辦法》第三條規(guī)定，“本辦法所稱主要農(nóng)作物，是指稻、小麥、玉米、棉花、大豆”。由此可以確定，執(zhí)法實(shí)踐中品種審定，就是稻、小麥、玉米、棉花、大豆5種作物的品種審定。

《種子法》第二十三條第一款規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)審定的農(nóng)作物品種未經(jīng)審定的，不得發(fā)布廣告推廣、銷售”，也就是說，某一品種只有當(dāng)準(zhǔn)備將該品種的種子在市場上向用種者或農(nóng)民推廣或銷售時(shí)，必須先通過品種審定[1]。

2.2 品種審定與適宜種植區(qū)域的關(guān)系 農(nóng)作物品種審定具有法定的程序，只有依照法定程序通過審定，才屬于經(jīng)過審定的品種。依據(jù)《主要農(nóng)作物品種審定辦法》，品種審定要經(jīng)過申請、受理、品種試驗(yàn)、審定和公告等程序，其中，品種試驗(yàn)是主要的決定性的內(nèi)容。

2.2.1 品種試驗(yàn)是一定區(qū)域內(nèi)的試驗(yàn) 品種試驗(yàn)的第1項(xiàng)內(nèi)容是區(qū)域試驗(yàn)，《主要農(nóng)作物品種審定辦法》第十八條規(guī)定，“區(qū)域試驗(yàn)應(yīng)當(dāng)對品種豐產(chǎn)性、穩(wěn)產(chǎn)性、適應(yīng)性、抗逆性等進(jìn)行鑒定，并進(jìn)行品質(zhì)分析、DNA指紋檢測、轉(zhuǎn)基因檢測等”。每一個(gè)品種的區(qū)域試驗(yàn)時(shí)間不少于2個(gè)生產(chǎn)周期，田間試驗(yàn)設(shè)計(jì)采用隨機(jī)區(qū)組或間比法排列。同一生態(tài)類型區(qū)試驗(yàn)點(diǎn)，國家級不少于10個(gè)，省級不少于5個(gè)。第十九條又明確規(guī)定，“生產(chǎn)試驗(yàn)在區(qū)域試驗(yàn)完成后，在同一生態(tài)類型區(qū)，按照當(dāng)?shù)刂饕a(chǎn)方式，在接近大田生產(chǎn)條件下對品種的豐產(chǎn)性、穩(wěn)產(chǎn)性、適應(yīng)性、抗逆性等進(jìn)一步驗(yàn)證”。從這兩條以及后續(xù)審定規(guī)定可以看出，品種審定的第1步就是區(qū)域試驗(yàn)，一個(gè)品種只有在某個(gè)特定區(qū)域試驗(yàn)完成后才開始在同一生態(tài)類型區(qū)進(jìn)行生產(chǎn)試驗(yàn)，如果試驗(yàn)結(jié)果符合要求，試驗(yàn)區(qū)域適宜該品種發(fā)揮生產(chǎn)性能，才能通過審定。由此可知，所謂的品種審定，它是特定區(qū)域的審定，該區(qū)域就是區(qū)域試驗(yàn)和生產(chǎn)試驗(yàn)確定的適宜種植區(qū)域。

2.2.2 品種審定和適宜種植區(qū)域的關(guān)系 根據(jù)《主要農(nóng)作物品種審定辦法》第十八、十九條，品種試驗(yàn)是對特定區(qū)域內(nèi)品種豐產(chǎn)性、穩(wěn)產(chǎn)性、適應(yīng)性、抗逆性的鑒定，品種審定的基礎(chǔ)是品種試驗(yàn)，數(shù)據(jù)來源于該試驗(yàn)區(qū)域內(nèi)的試驗(yàn)結(jié)果，反映的是該品種在該區(qū)域的表現(xiàn)，離開了這個(gè)區(qū)域，品種試驗(yàn)失去依據(jù)，品種審定自然無從談起。品種通過審定，前提當(dāng)然是該品種適宜在該區(qū)域種植，若一個(gè)區(qū)域不在該品種審定的適宜種植區(qū)域，要么該品種在該適宜種植區(qū)域從來就沒有申請審定，要么就是沒有通過審定，該品種相對于該適宜種植區(qū)域之外的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)屬于未經(jīng)審定的品種。

舉例來說，某品種對應(yīng)的生態(tài)區(qū)域有A、B、C 3個(gè)區(qū)域，因自身財(cái)力問題，只申請?jiān)贏、B 2個(gè)區(qū)域進(jìn)行品種試驗(yàn)，經(jīng)過審定，A區(qū)域?yàn)檫m宜種植區(qū)域，B區(qū)域?yàn)椴粚儆诜N植區(qū)域未通過審定，那么對于該品種來說，在A區(qū)域?qū)儆诮?jīng)過審定的種子，在C區(qū)域?qū)儆谖唇?jīng)審定的種子，在B區(qū)域其雖申請審定但未通過審定，也屬于未經(jīng)審定的種子。

2.3 銷售行為與種子定性的關(guān)系 對銷售不在適宜種植區(qū)域種子行為的定性，尤要確定種子的落地地。依上所述，農(nóng)作物品種審定是有區(qū)域條件的審定，只有種子落地的地點(diǎn)不在適宜種植區(qū)域，該種子才可以因該品種在落地區(qū)域沒有經(jīng)過審定而被認(rèn)定為應(yīng)當(dāng)審定而未經(jīng)審定的種子。

只要不是終端銷售行為，就無法判斷該種子會在何處落地，落地地是否屬于該種子的適宜種植區(qū)域，故對于種子經(jīng)營者之間的交易行為，不考慮適宜種植區(qū)域問題，這也與為提高市場開放度，建立全國統(tǒng)一的種子大市場，新修訂的《種子法》取消了種子生產(chǎn)經(jīng)營的區(qū)域限制[2]相吻合。

由以上的分析認(rèn)為，將不在適宜種植區(qū)域的種子銷售給其他種子經(jīng)營者的，屬于合法行為；將不在適宜種植區(qū)域的種子銷售給直接使用的種植戶（即終端銷售行為）的，屬于銷售應(yīng)當(dāng)審定而未經(jīng)審定種子的違法行為，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《種子法》第七十八條第一款第一項(xiàng)進(jìn)行處罰。

3 行政處罰的證據(jù)固定和證明標(biāo)準(zhǔn)

執(zhí)法實(shí)踐中，對銷售不在適宜種植區(qū)域的種子行為的定性因各地種子管理水平差異而呈現(xiàn)不同情況，有的地方種子管理力度大，種子經(jīng)營備案工作做得好，銷售單位按照規(guī)定建立規(guī)范的種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案，種子來源清楚，去向明白，執(zhí)法人員易于調(diào)查取證，對該類案件定性容易；有的地方種子管理水平低，力度小，經(jīng)營單位既未建立規(guī)范的生產(chǎn)經(jīng)營檔案，也未保存相關(guān)票據(jù)，一查一頭霧水，這種情況下當(dāng)然無法對當(dāng)事人的行為進(jìn)行準(zhǔn)確定性。

對于銷售不在適宜種植區(qū)域種子行為的取證，一定要結(jié)合生產(chǎn)經(jīng)營檔案和臺帳，查明種子的取向和最終種植地塊，形成完整的證據(jù)鏈。一是要有內(nèi)容完整的種子銷售發(fā)票；二是要有記錄種子來源和取向的進(jìn)銷存臺帳和檔案；三是要有當(dāng)事人、證人或最終使用者的詢問筆錄；四是要有種子最終種植地塊的證明材料[3]。

對于銷售不在適宜種植區(qū)域種子行為的證明標(biāo)準(zhǔn)是確實(shí)充分。執(zhí)法人員要明確的是，行政處罰案件只認(rèn)定違法事實(shí)是否屬實(shí)，故意過失不是行政違法案件的構(gòu)成要件。根據(jù)《種子法》第三十六條規(guī)定，“種子生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)建立和保存包括種子來源、產(chǎn)地、數(shù)量、質(zhì)量、銷售去向、銷售日期和有關(guān)責(zé)任人員等內(nèi)容的生產(chǎn)經(jīng)營檔案，保證可追溯。種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案的具體載明事項(xiàng)，種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案及種子樣品的保存期限由國務(wù)院農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門規(guī)定”。《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》第二十五條第一款第三項(xiàng)明確規(guī)定，種子生產(chǎn)經(jīng)營檔案的流通銷售方面，要記錄經(jīng)辦人、種子銷售對象姓名及地址、品種名稱、包裝規(guī)格、銷售數(shù)量、銷售時(shí)間、銷售票據(jù)。批量購銷的，還應(yīng)包括種子購銷合同。因此，種子銷售者在銷售種子時(shí)，應(yīng)當(dāng)知道種子銷售對象的信息。

4 建議

鑒于修訂前后《種子法》及其配套規(guī)章只是縮小了農(nóng)作物種子品種審定范圍等，對有關(guān)適宜區(qū)域方面的規(guī)定沒有大的變化，建議維持全國人大法委會法工辦復(fù)[2007]4號及農(nóng)業(yè)部農(nóng)辦政函[2006]8號的結(jié)論，由農(nóng)業(yè)部作出答復(fù)，將直接銷售給用種者或者農(nóng)民使用的不在適宜種植區(qū)域的種子定義為應(yīng)當(dāng)審定而未經(jīng)審定的種子。

[1] 劉振偉，余欣榮，張建龍．中華人民共和國種子法導(dǎo)讀[M]．北京：中國法制出版社，2016：56

[2] 吳曉玲．《種子法》三個(gè)配套規(guī)章解讀[J]．中國種業(yè)，2016（12）：1-4

[3] 馮猛．銷售不在適宜種植區(qū)域農(nóng)作物種子的法律后果分析[J]．中國種業(yè)，2017（4）：32-35