基于社會(huì)視角的城市規(guī)劃績(jī)效弱化分析

張馨心

摘要：本文運(yùn)用多學(xué)科融貫的綜合研究方法，多層次、多側(cè)面、多視角地剖析城市規(guī)劃社會(huì)績(jī)效弱化的原因，并為城市規(guī)劃?rùn)C(jī)制調(diào)整策略的提出提供理論支撐。論文按照提出問題——分析問題——解決問題的技術(shù)路線進(jìn)行研究。參照城市規(guī)劃的社會(huì)效益，發(fā)現(xiàn)城市規(guī)劃社會(huì)績(jī)效弱化表現(xiàn)在目標(biāo)偏離、作用錯(cuò)估、權(quán)威受損與利益失衡等方面。同時(shí)，系統(tǒng)地分析了規(guī)劃績(jī)效弱化的原因包括對(duì)基本目標(biāo)把握上的失衡、制度建設(shè)方面的不完善、學(xué)科的發(fā)展及專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)的問題以及來(lái)自規(guī)劃工作領(lǐng)域之外的因素的影響等。在此基礎(chǔ)上，提出了包括提高城市規(guī)劃科學(xué)性以及完善城市規(guī)劃制度等提升城市規(guī)劃績(jī)效的策略。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；社會(huì)績(jī)效弱化；制度因素；城市規(guī)劃管理

中圖分類號(hào)：TU984

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-0422（2013）05-0059-02

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引言

我國(guó)正處于大規(guī)模的城市化發(fā)展之中，城市化在極大地促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力和社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，也帶來(lái)了一些新矛盾、新問題。正如第七任聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)安南指出的：城市可持續(xù)發(fā)展是人類在21世紀(jì)所面臨的最緊迫挑戰(zhàn)之一。城市規(guī)劃是利益的平衡制度，在利益分配的過程中，會(huì)涉及到自身利益和城市的公共利益，然而在我國(guó)現(xiàn)時(shí)期城市化快速發(fā)展過程中，日益凸現(xiàn)的城市社會(huì)階層分化加劇，社會(huì)差距擴(kuò)大，社會(huì)公平、社會(huì)安全、城鄉(xiāng)二元體制進(jìn)一步固化和發(fā)展，城市規(guī)劃是利益的平衡制度，在利益分配的過程中，會(huì)涉及到自身利益和城市的公共利益，然而在我國(guó)現(xiàn)時(shí)期城市化快速發(fā)展過程中，城市政府自覺或不自覺地傾向于采用以城市開發(fā)為動(dòng)力的發(fā)展政策，以城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為優(yōu)先目標(biāo)，而把社會(huì)公平放在其次，導(dǎo)致我國(guó)城市在經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，城市物質(zhì)環(huán)境及景觀日益現(xiàn)代化的同時(shí)，城市社會(huì)層面的問題日益凸現(xiàn)。

城市社會(huì)分化及居住空間分異現(xiàn)象日趨明顯，城市各地域設(shè)施配置完備程度及服務(wù)水平差異突出，這些問題的產(chǎn)生已經(jīng)開始影響城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)、生活。

本論文按照提出問題——分析問題——解決問題的技術(shù)路線設(shè)計(jì)，以城市規(guī)劃的社會(huì)發(fā)展作用為主題，以城市規(guī)劃與城市社會(huì)發(fā)展的交互關(guān)系為聯(lián)結(jié)點(diǎn)，以適應(yīng)城市社會(huì)發(fā)展要求的城市規(guī)劃調(diào)控機(jī)制構(gòu)建為核心，將城市社會(huì)發(fā)展研究與城市規(guī)劃研究相結(jié)合。

2 相關(guān)概念

2.1績(jī)效概念

20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，西方城市治理為應(yīng)對(duì)科技進(jìn)步、全球化和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，解決財(cái)政赤字和公眾信任等問題，大多采取了以社會(huì)利益和公民至上為理念的政府績(jī)效評(píng)價(jià)。

績(jī)效（performance）最早用于投資項(xiàng)目管理方面，后來(lái)在企業(yè)管理，尤其是人力資源管理方面得到廣泛應(yīng)用。對(duì)績(jī)效內(nèi)涵的理解與界定是考察與研究績(jī)效評(píng)價(jià)體系與管理機(jī)制的邏輯起點(diǎn)。

績(jī)效，單純從字面的角度來(lái)看，績(jī)效包含有成績(jī)和效益的意思。用在經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)方面，是指社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的結(jié)果和成效；用在人力資源管理方面，是指主體行為或者結(jié)果中的投入產(chǎn)出比；用在公共部門中來(lái)衡量政府活動(dòng)的效果，則是一個(gè)包含多元目標(biāo)在內(nèi)的概念?？?jī)效在不同時(shí)期、不同類型的組織中有不同的含義。

2.2城市規(guī)劃中社會(huì)績(jī)效弱化概念

然而從社會(huì)角度考察眾多的城市規(guī)劃編制與實(shí)施情況，發(fā)現(xiàn)很多城市規(guī)劃的實(shí)施效果，并未能達(dá)到如原規(guī)劃布局規(guī)定的目標(biāo)，功能布局、建設(shè)規(guī)模、基礎(chǔ)與市政公用配套、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)、建設(shè)指標(biāo)等均未能達(dá)到規(guī)劃制定的目標(biāo)要求，一些重要的特別是涉及公共需求與公眾利益的為廣大群眾服務(wù)的項(xiàng)目或建設(shè)內(nèi)容，更是出現(xiàn)明顯滯后建設(shè)或“公共性”缺失，與規(guī)劃布局目標(biāo)約定相去甚遠(yuǎn)。

所謂的城市規(guī)劃績(jī)效弱化，是城市規(guī)劃未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，未能達(dá)到資源合理分配與公共利益保護(hù)目的，是一種（實(shí)施）效果與（規(guī)劃）預(yù)期目標(biāo)產(chǎn)生偏離的結(jié)果與現(xiàn)象。

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城市規(guī)劃中社會(huì)績(jī)效弱化根本原因

改革開放幾十年來(lái)，我國(guó)城市規(guī)劃制度化建設(shè)取得了很大的成績(jī)，但同時(shí)，轉(zhuǎn)型期城市規(guī)劃制度在城市發(fā)展社會(huì)績(jī)效的保障上也存在嚴(yán)重不足。最根本原因是城市規(guī)劃制度本身的原因——規(guī)劃制度短缺及制度設(shè)計(jì)不足。

3.1轉(zhuǎn)型城市規(guī)劃社會(huì)制度的短缺

在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，制度短缺是一個(gè)普遍存在的問題，也是一個(gè)象征性問題，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，由于原有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度已不能夠完全適應(yīng)，新的社會(huì)制度出現(xiàn)短缺是必然存在的，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

3.1.1制度供給的不足

中國(guó)經(jīng)過幾十年的改革與發(fā)展，社會(huì)生產(chǎn)力有了很大的發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。但相適應(yīng)的制度系統(tǒng)未能夠構(gòu)建完全，尤其是城市規(guī)劃制度建設(shè)明顯滯后于城市化進(jìn)程，相關(guān)配套法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)快速發(fā)展的城市現(xiàn)代化建設(shè)的需要。

3.1.2城市政府由于制度供給或創(chuàng)新的意愿和能力不足

城市政府在城市建設(shè)中，如果只是片面注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，而忽略了社會(huì)制度的安排，則會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公平的缺失。然而由于城市政府作為制度公共產(chǎn)品的供給者，使得由此提供的權(quán)利會(huì)引致制度供給不足或短缺現(xiàn)象。

3.1.3制度供給主體在具體執(zhí)行和實(shí)踐制度安排方面的能力和意愿不足

制度安排的提供并不等于制度安排的執(zhí)行。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是法制經(jīng)濟(jì)，多元化的社會(huì)分化及行為需要制度規(guī)范。中國(guó)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中已初步形成了一套制度規(guī)范，但具體執(zhí)行效果則不盡如人意，體現(xiàn)為有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)等。

3.2城市規(guī)劃制度短缺及制度設(shè)計(jì)不足的表現(xiàn)

城市規(guī)劃制度短缺及制度設(shè)計(jì)不足，是規(guī)劃社會(huì)作用弱化的根本原因。規(guī)劃制度結(jié)構(gòu)及制度安排存在的重大缺陷，主要表現(xiàn)為既存的規(guī)劃制度框架沒有建立起有效的激勵(lì)及約束機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制及社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

3.2.1激勵(lì)機(jī)制的缺失

城市規(guī)劃制度應(yīng)當(dāng)為城市建設(shè)主體構(gòu)造一個(gè)有效的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，應(yīng)發(fā)展有益于城市發(fā)展社會(huì)績(jī)效的激勵(lì)機(jī)制。雖然在地方城市層面也有一些對(duì)提供公共空間、開放綠地、公益設(shè)施等城市開發(fā)行為予以獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)劃制度規(guī)定，但在城市社會(huì)不公平現(xiàn)象時(shí)，規(guī)劃制度并沒有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制去鼓勵(lì)各類有益于減少社會(huì)不公平的城市開發(fā)活動(dòng)，應(yīng)安排相應(yīng)功能以此激勵(lì)和保護(hù)城市相關(guān)的開發(fā)功能。

3.2.2約束機(jī)制效率的缺失

在城市建設(shè)過程中，往往是各利益主體的開發(fā)過程，是個(gè)人化理性選擇的結(jié)果，但這種選擇常常與城市的良性發(fā)展想背離。規(guī)劃制度的建設(shè)結(jié)果，就是要建立起對(duì)城市各類利益主體及其開發(fā)行為的約束機(jī)制。減少城市發(fā)展中的種種社會(huì)損害的現(xiàn)象。

3.2.3利益補(bǔ)償機(jī)制的缺失

城市規(guī)劃是對(duì)利益的配置的過程，往往是考慮到某個(gè)或某些社會(huì)團(tuán)體的利益，利益的協(xié)調(diào)需要補(bǔ)償機(jī)制的支持，而城市規(guī)劃制度卻缺乏相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制。然而由于我國(guó)的政治傳統(tǒng)漠視利益?zhèn)€體的權(quán)益，也沒有構(gòu)建合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，使得在規(guī)劃中有時(shí)會(huì)有應(yīng)公共利益而導(dǎo)致利益損害的現(xiàn)象。

3.2.4社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的缺乏

我國(guó)的城市規(guī)劃對(duì)城市土地及空間資源的處置是通過對(duì)不同利益群體偏好的征詢實(shí)現(xiàn)的，并且缺少對(duì)公眾參與與監(jiān)督規(guī)劃的權(quán)利、對(duì)規(guī)劃行政主體的約束等方面的明確規(guī)定。在缺乏有效監(jiān)督機(jī)制的情形下，很容易導(dǎo)致政府權(quán)力的濫用，出現(xiàn)損害城市公共利益的社會(huì)損害行為，應(yīng)通過對(duì)城市管理權(quán)力的監(jiān)督未實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。

綜上所述，由于城市發(fā)展的社會(huì)績(jī)效往往不是直接的，往往需要經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的積聚才能顯示出來(lái)，在缺乏城市規(guī)劃制度保障的情況下，-其弱化乃至被忽視的情況經(jīng)常發(fā)生。

4 基于社會(huì)績(jī)效弱化的城市規(guī)劃?rùn)C(jī)制調(diào)整策略

就城市規(guī)劃實(shí)踐而言，由于制度機(jī)制的缺失是城市規(guī)劃社會(huì)作用弱化的根本原因，因此，必須針對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期城市規(guī)劃制度短缺及制度設(shè)計(jì)的不足，推進(jìn)城市規(guī)劃制度安排的理念創(chuàng)新及規(guī)則設(shè)計(jì)革新，并加強(qiáng)相關(guān)的城市規(guī)劃制度環(huán)境建設(shè)，才能使其充分發(fā)揮對(duì)城市發(fā)展社會(huì)績(jī)效的保障作用。

4.1強(qiáng)化規(guī)劃法制的社會(huì)績(jī)效保障功能

規(guī)劃法制是城市規(guī)劃制度的核心，我國(guó)既存的以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為核心的規(guī)劃法規(guī)體系的創(chuàng)新，需要注重強(qiáng)化規(guī)劃法制的社會(huì)績(jī)效保障功能。從社會(huì)發(fā)展角度，城市規(guī)劃法律保障的利益?zhèn)戎貞?yīng)集中于兩方面：利益保障上側(cè)重于公共利益利益群體保障上側(cè)重于弱勢(shì)群體。

國(guó)家權(quán)力行使的目的之一就是要維護(hù)公共利益，抑制有損社會(huì)整體福利的個(gè)體利益追求。城市規(guī)劃法制中對(duì)公共利益保障的側(cè)重，一方面是要建立相關(guān)條例確保政府制定的城市建設(shè)方針及公共投入要符合公益性。另一方面，是要加強(qiáng)對(duì)目前在城市開發(fā)中占主導(dǎo)的社會(huì)開發(fā)力量的法律約束規(guī)制建設(shè)，確保城市各類開發(fā)行為不會(huì)損害到社會(huì)公共利益。社會(huì)弱勢(shì)群體的資源有限，利益表達(dá)的合法渠道不暢，利益訴求往往不被重視，為此，規(guī)劃法律制度要構(gòu)建弱勢(shì)群體利益表達(dá)的制度性渠道，讓弱勢(shì)群體的利益訴求得到制度保障；在舊城拆遷改造、公益性公共設(shè)施配置等領(lǐng)域，制訂有利于保障弱勢(shì)群體利益的規(guī)劃法律制度。

4.2完善公平公正公開的規(guī)劃行政操作規(guī)程

對(duì)于我國(guó)而言，缺少公平公正的規(guī)劃行政操作規(guī)程，很可能導(dǎo)致對(duì)社會(huì)利益的忽略，會(huì)導(dǎo)致在規(guī)劃的實(shí)施過程中，伴隨對(duì)各社會(huì)階層利益損益的實(shí)際化，建立公平、公正、公開的規(guī)劃行政操作規(guī)程，可以有效地減少不當(dāng)行使城市規(guī)劃行政權(quán)力，從而減少規(guī)劃行政過程中的社會(huì)利益的損害。城市規(guī)劃從編制到實(shí)施的運(yùn)行過程，完善公平公正公開的規(guī)劃行政操作規(guī)程就是運(yùn)用公平公正公開的程序去控制這些行政行為，必須通過包含行政主體和公民之間的互動(dòng)機(jī)制的規(guī)劃程序來(lái)實(shí)現(xiàn)。

4.3構(gòu)建規(guī)劃社會(huì)監(jiān)督的制度化渠道

在我國(guó)，已有的城市人民代表大會(huì)制度、城市規(guī)劃委員會(huì)制度、規(guī)劃公示制度、規(guī)劃聽證制度等相關(guān)制度渠道，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公民權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)，廣大民眾的對(duì)于城市規(guī)劃知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、訴訟權(quán)將進(jìn)一步提升。

我國(guó)現(xiàn)階段公眾參與處于初級(jí)階段，屬于象征性參與，即公眾尚處于被動(dòng)的告知與接受地位，還未進(jìn)入合作性參與、代表性參與、決策性參與的實(shí)質(zhì)參與階段。這些公眾參與的規(guī)劃社會(huì)監(jiān)督不足，主要緣于缺乏應(yīng)有的規(guī)劃制度保障，這是構(gòu)建公眾參與規(guī)劃監(jiān)督機(jī)制要解決的問題。在城市規(guī)劃編制、審批、實(shí)施決策前，通過廣泛的社會(huì)組織和公民個(gè)人參與，防止或減少城市開發(fā)建設(shè)中的社會(huì)損害現(xiàn)象，而在我國(guó)的城市規(guī)劃工作過程中，通過公眾參與方式充分的發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督。

5 結(jié)語(yǔ)

我覺得評(píng)論城市規(guī)劃好壞，更要聽老百姓的愿望，永遠(yuǎn)將普通百姓的利益放在第一位，這既是城市規(guī)劃理念的出發(fā)點(diǎn)，也是其最終歸宿。城市社會(huì)發(fā)展問題的解決，雖非城市規(guī)劃之力所能決定，但規(guī)劃在某些方面，如城市土地與空間資源公平配置等方面，還是能起到舉足輕重的作用。

城市規(guī)劃作為公共政策，其本質(zhì)要求就是促進(jìn)發(fā)展、保障公平，合理分配利用資源與保護(hù)公共利益。必須基于社會(huì)的新視角，用科學(xué)的態(tài)度調(diào)整城市規(guī)劃的基本思路與工作方法。城市規(guī)劃要真正能夠?qū)ι鐣?huì)利益進(jìn)行調(diào)配或成為社會(huì)利益調(diào)配的工具，城市規(guī)劃的整體必須法治化，而且這種法治化，既要使規(guī)劃的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和程序內(nèi)容都納入法治的框架，而且要使規(guī)劃的所有行為都體現(xiàn)法治的精神。