十八大以來精準扶貧研究進展與未來展望

聶 偉 龔紫鈺

自2014年1月精準扶貧思想正式落地以來,我國農(nóng)村扶貧開發(fā)工作中大水漫灌的粗放式扶貧方式逐步向精細化安排轉(zhuǎn)變,脫貧攻堅戰(zhàn)取得了決定性進展,4年多時間里,已經(jīng)有超過5 000萬貧困人口穩(wěn)定脫貧,貧困發(fā)生率下降到3.1%①數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站2013年、2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。。但是在充分肯定所獲成績的同時,也必須正視當(dāng)前農(nóng)村扶貧開發(fā)工作任務(wù)的艱巨性。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù),按照現(xiàn)行貧困標(biāo)準,我國仍有3 046萬農(nóng)村貧困人口,使這些人口脫貧,不僅是實現(xiàn)2020年全面建成小康社會目標(biāo)的現(xiàn)實需求,也是滿足人民美好生活需要、實現(xiàn)全體人民共同富裕的內(nèi)在要求。距離貧困人口全部脫貧的目標(biāo)實現(xiàn)期已不足3年,可謂時間緊、任務(wù)重,因此迫切需要對十八大以來學(xué)術(shù)界有關(guān)精準扶貧的研究成果進行梳理與總結(jié),以此為基礎(chǔ)尋求在理念創(chuàng)新、制度完善、政策建構(gòu)、理論發(fā)展等方面實現(xiàn)突破的可能性。本文的目的是對數(shù)量不斷增加的精準扶貧研究文獻展開綜述,總結(jié)其在概念與內(nèi)涵界定、理論與方法拓展、經(jīng)驗與教訓(xùn)總結(jié)等環(huán)節(jié)的知識積累,進而為后續(xù)研究錨定方向。

一、精準扶貧戰(zhàn)略的現(xiàn)實背景及理論依據(jù)

精準扶貧戰(zhàn)略的提出有其深刻的現(xiàn)實背景和理論依據(jù),是在綜合考量我國扶貧工作發(fā)展歷史脈絡(luò)、農(nóng)村貧困的新問題和新形勢、國內(nèi)外貧困理論和社會發(fā)展理論最新進展的基礎(chǔ)上做出的戰(zhàn)略安排。

(一)貧困問題的新變化和新形勢是催生精準扶貧戰(zhàn)略的現(xiàn)實背景

首先,經(jīng)濟增長的減貧效應(yīng)不斷下降,開發(fā)式扶貧效果受到結(jié)構(gòu)性因素制約。改革開放以來,經(jīng)濟的快速發(fā)展帶來了巨大而直接的減貧效應(yīng),加之政府自20世紀80年代起在農(nóng)村推行的大規(guī)模開發(fā)式扶貧,中國成為世界上減貧人口最多并率先完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的國家[1]。然而自2000年以后,經(jīng)濟增長的減貧效應(yīng)顯著下降[2]140,而開發(fā)式扶貧也未能獲得理想效果,本該由貧困人口獲得的扶貧開發(fā)資源卻被精英群體占據(jù),農(nóng)村收入不平等程度持續(xù)擴大,需要推行新的扶貧戰(zhàn)略以破解此類結(jié)構(gòu)性限制。

其次,貧困人口分布呈現(xiàn)變化,客觀上需要縮小扶貧瞄準單元,精準到戶。我國農(nóng)村扶貧的瞄準單元經(jīng)歷了從貧困縣到貧困村的變化,2011年又確定了14個連片特困地區(qū)[3],雖經(jīng)歷多次動態(tài)變化,但是以區(qū)域為瞄準目標(biāo)的扶貧方式難以充分滿足貧困人口的真實需求。從空間特征來看,貧困人口分布已出現(xiàn)顯著的分化趨勢,但在部分老少邊窮區(qū)域又有所聚集,這要求新的扶貧戰(zhàn)略對導(dǎo)致貧困的區(qū)域共性問題統(tǒng)一解決,而對具體貧困戶的特殊致貧原因則要精準分析,實現(xiàn)個性與共性的統(tǒng)一。

第三個背景聚焦于農(nóng)村貧困本身的特征,即我國農(nóng)村貧困已發(fā)生轉(zhuǎn)型,表現(xiàn)為貧困人口構(gòu)成主體的相對貧困性、貧困生成原因的結(jié)構(gòu)性、貧困內(nèi)涵的消費性,以及貧困治理的復(fù)雜化[4]。農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)型給扶貧工作帶來極大挑戰(zhàn),正是由于敏銳地捕捉到了這一轉(zhuǎn)型及相應(yīng)變化,精準扶貧戰(zhàn)略才得以適時提出并大力推廣。

(二)國內(nèi)外相關(guān)理論成果是精準扶貧戰(zhàn)略的理論淵源和依據(jù)

精準扶貧戰(zhàn)略的提出及其理論體系的進一步發(fā)展是建基于國內(nèi)外貧困研究及社會發(fā)展研究的豐碩成果之上的。學(xué)者們主要從馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)、國內(nèi)外減貧理論、精細社會理論等視角出發(fā)來討論精準扶貧的學(xué)術(shù)淵源及理論依據(jù)。

馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)視角。該觀點認為,精準扶貧理論是對馬克思主義制度貧困理論的運用和發(fā)展,是馬克思主義中國化的新的理論發(fā)展成果之一。馬克思主義制度貧困論的核心觀點是制度造成貧困,而精準扶貧戰(zhàn)略強調(diào)通過破除機制體制障礙來提高精準扶貧實質(zhì)效果,是對制度貧困理論的繼承和發(fā)展;精準扶貧理論相較于其他扶貧理論的最大特色是強調(diào)“精準”,這體現(xiàn)了馬克思主義的公平正義觀,凸顯了扶貧工作的公平和正義性[5]。

國內(nèi)外減貧理論視角。減貧理論為精準扶貧理論的形成和完善提供了最直接的養(yǎng)分,其中幾個代表性理論是權(quán)利貧困理論與包容性增長減貧理念、參與式扶貧理念與合作型反貧困理論,以及涓滴理論與利貧式減貧理念。這些減貧理論強調(diào)的參與、賦權(quán)、合作、機會均等、公平共享、將窮人作為關(guān)注對象等觀念為精準扶貧戰(zhàn)略的提出和發(fā)展帶來了有益啟發(fā)[6]27-28。當(dāng)然,精準扶貧理論并非是對已有減貧理論完全照搬的產(chǎn)物,而是根據(jù)本土環(huán)境進行揚棄并加以有效創(chuàng)新的成果。

精細社會理論視角。所謂精細社會,指的是以科學(xué)技術(shù)和知識為基礎(chǔ),以精簡、合理、高效為原則,借助職業(yè)化和勞動分工,實現(xiàn)生產(chǎn)、管理、社會服務(wù)各部門、各領(lǐng)域有效鏈接,促進人和社會健康全面發(fā)展的社會狀態(tài),其核心理念是“精”“準”“細”“嚴”。從精細社會理論導(dǎo)向出發(fā),精準扶貧的制度基礎(chǔ)應(yīng)該是制度的細化與合理化;行動基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是政策運行邏輯的規(guī)范化與可行性;思想基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是扶貧實踐的人性化;運行基礎(chǔ)則應(yīng)該是扶貧治理的協(xié)同化[7]158-160。

還有學(xué)者從中央與地方關(guān)系、社會控制、社會成本等角度解讀精準扶貧戰(zhàn)略。在中央與地方關(guān)系視角下,精準扶貧具有較強的制度性特征,具體表現(xiàn)為事權(quán)下移、扶貧資源傳遞層級減少;監(jiān)管權(quán)上提,中央二次監(jiān)管可能性增加;國家入村直接面對村民,代理人角色弱化等。社會控制視角認為精準扶貧以貧困戶為直接目標(biāo)并對其行為進行干預(yù),因此可以視為社會控制的一種形式。社會成本視角則將扶貧行為視為公共服務(wù)產(chǎn)品,精準扶貧在可能帶來脫貧圖景的同時,還會產(chǎn)生各類社會成本[8]158-160,這較好地解釋了部分精準扶貧政策為何沒能得到真正落實。

二、精準扶貧的概念內(nèi)涵及實踐模式

何謂精準扶貧?對此政界和學(xué)界并無較大分歧,所謂精準扶貧,就是遵循科學(xué)的標(biāo)準和程序?qū)ω毨^(qū)域、貧困村和貧困戶進行精確識別,按照當(dāng)?shù)貙嶋H開展聯(lián)動幫扶和分類管理,并引入動態(tài)的準入和退出機制開展精準考核的過程[6]27。簡言之,就是運用合規(guī)有效的程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚珳首R別、精準幫扶、精準管理和精準考核的治貧方式[7]156。在國開辦發(fā)布的《建立精準扶貧工作機制實施方案》①國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.建立精準扶貧工作機制實施方案.2014—5— 26,http:∥www.cpad.gov.cn/art/2014/5/26/art_50_23765.html。中已就此做了明確界定,學(xué)者們也從學(xué)理層面展開了細致闡釋。

(一)精準扶貧的內(nèi)涵解析

精準扶貧戰(zhàn)略的核心內(nèi)涵體現(xiàn)在精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核這四大目標(biāo)任務(wù)之中。精準識別,回答精準扶貧“扶持誰”的問題,是精準扶貧戰(zhàn)略的基礎(chǔ),包括對貧困戶的精準識別和對致貧原因的精準識別[2]141,前者是指要把貧困者平等且無遺漏地納入扶貧體系,精確到村到戶到人[9]170,后者則是指要找準貧困的“病根”并對癥下藥。精準幫扶和精準管理,解決“誰來扶”和“怎么扶”的問題。在完成精準識別任務(wù)后,要對致貧根源展開深入分析,進而落實幫扶責(zé)任人和其他扶貧主體,逐村逐戶制定幫扶計劃,并集中力量予以扶持,這就是精準幫扶。精準管理是精準識別和精準幫扶的制度保障,體現(xiàn)在宏觀和微觀兩個層面[2]142。宏觀層面是指建立自上而下的精準扶貧機制,中央、省級和市(地)縣級要各司其職并相互配合;微觀層面則是指對貧困戶進行全方位、全過程的監(jiān)測,做到有進有出,動態(tài)管理。精準考核,對應(yīng)精準扶貧的落實問題,指的是對貧困戶和貧困村識別、幫扶、管理的成效,以及對貧困縣開展扶貧工作情況的量化考核,并依據(jù)考核結(jié)果獎優(yōu)罰劣,具體包括精準扶貧政策實施評價、扶貧開發(fā)效果評價、群眾滿意度評價等內(nèi)容[10]。

(二)精準扶貧的實踐模式及典型經(jīng)驗

在“精準幫扶”的要求之下,各地紛紛結(jié)合扶貧目標(biāo)與自身稟賦條件,探索精準扶貧的實踐模式,學(xué)者們就此提煉出了幾種典型的扶貧模式。

金融精準扶貧模式。金融精準扶貧指的是依靠政府引導(dǎo)、充分發(fā)揮金融機構(gòu)和金融市場的力量,按照“六個精準”要求,利用保險、信貸等金融手段和工具為貧困人口提供有針對性的金融產(chǎn)品和服務(wù),并為旅游扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等其他扶貧模式提供資源支持和配置,以激發(fā)貧困地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展能力和貧困人口自力更生能力的扶貧方式[11],全國所有的貧困地區(qū)幾乎都選擇了此類扶貧模式。在實踐中,金融扶貧又可進一步細分為政府主導(dǎo)的金融扶貧、金融機構(gòu)主導(dǎo)的金融扶貧、產(chǎn)業(yè)金融扶貧、互聯(lián)網(wǎng)金融扶貧、社會組織金融扶貧等不同類型[12],其中以前兩類最為常見。

旅游精準扶貧模式。旅游精準扶貧是指在具有發(fā)展旅游業(yè)潛質(zhì)的貧困地區(qū),通過識別旅游項目資源、營造有利于旅游精準扶貧的政策環(huán)境,完善旅游精準扶貧管理體制,充分發(fā)揮旅游業(yè)在減除貧困方面的優(yōu)勢,改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活環(huán)境,增加貧困居民收入的扶貧方式[13]48。這也是一種應(yīng)用范圍較廣的扶貧模式,如寧夏六盤山區(qū)、安徽大別山區(qū)、以及貴州民族村寨的旅游扶貧等。對旅游精準扶貧的研究既包括對其內(nèi)在機理和實踐路徑的宏觀探討[14],也包括對影響貧困居民參與旅游扶貧項目的意愿和行為[15]等方面內(nèi)容的微觀實證分析。

易地搬遷精準扶貧模式。易地搬遷是用于解決“一方水土不能養(yǎng)活一方人”的扶貧模式,指的是對于居住在基礎(chǔ)設(shè)施落后、居住條件較差、發(fā)展?jié)摿Σ蛔愕貐^(qū)的貧困人口,制定相應(yīng)的精準政策,規(guī)劃可行的精準流程,把握適當(dāng)?shù)臅r間節(jié)點,制定可靠的保障機制,將其搬遷到綜合條件更好的地方,為其脫貧致富創(chuàng)造條件[13]51。搬遷過后,移民一般能夠獲得更好的公共服務(wù),形成更多元的就業(yè)結(jié)構(gòu),收入增多,然而搬遷并不會自動消除貧困。經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn),移民區(qū)的生態(tài)退化、農(nóng)業(yè)生態(tài)資源單一且短缺、非農(nóng)就業(yè)機會對移民的排斥造成了移民區(qū)較高的貧困發(fā)生率,并且移民的高流動性和較弱的情感聯(lián)結(jié)給精準識別貧困戶造成了困難,易地搬遷精準扶貧特別需要處理好定點安置與移民高流動性之間的矛盾,建立具有流動性的扶貧體制[16]。

此外,還有特色產(chǎn)業(yè)精準扶貧、政府購買服務(wù)式精準扶貧、文化精準扶貧模式等等。貧困地區(qū)對扶貧模式的選擇不是非此即彼的,而是根據(jù)本地實際情況進行優(yōu)化組合,以收獲最大的扶貧成效。

三、精準扶貧為何不精準

“精準”是精準扶貧戰(zhàn)略的核心要求。習(xí)近平總書記在2015年6月召開的扶貧開發(fā)工作會議上強調(diào):“扶貧開發(fā)貴在精準,重在精準,成敗之舉在于精準”。然而在實際的扶貧工作中,精準扶貧政策不精準執(zhí)行的現(xiàn)象卻十分突出。那么精準扶貧成效究竟如何?為何會出現(xiàn)精準度不高、甚至“脫靶”問題呢?

(一)精準扶貧的成效研究

對精準扶貧成效的相關(guān)研究大致可以分為兩類,一是從學(xué)理上和宏觀層面對扶貧戰(zhàn)略的實施效果進行總體判斷。學(xué)者們認可精準扶貧政策的科學(xué)性和正確性,并對精準扶貧取得的效果予以肯定,但同時指出其中存在著多種困境和挑戰(zhàn);二是依據(jù)實證調(diào)查資料,對具體區(qū)域的精準扶貧政策實施成效及其影響因素展開論述,這類研究占據(jù)精準扶貧成效研究的主流。案例研究是被廣泛采用的方法之一,有學(xué)者比較了東部和中西部區(qū)域的精準扶貧成效差異,指出東部地區(qū)在扶貧思想、扶貧目標(biāo)、扶貧措施、地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)和脫貧持久性等方面都優(yōu)于西部地區(qū)[17];還有研究詳細區(qū)分了金融扶貧、旅游扶貧和易地搬遷扶貧等不同模式的扶貧效果,并將扶貧成效特征總結(jié)如下:金融扶貧間接性、見效快、持續(xù)性不足;旅游扶貧間接性、見效慢、全面性較強;易地搬遷扶貧直接性、見效快、全面性較弱[13]53。相比較而言,直接針對精準扶貧成效的量化研究比較少,且多是在一個具體區(qū)域內(nèi)展開,全國范圍的大規(guī)模調(diào)查數(shù)據(jù)還比較缺乏。如對湖北某縣精準扶貧績效核查發(fā)現(xiàn),約70%的受訪貧困戶認為精準扶貧措施具有減貧效果,而幫扶主體層級越高、幫扶措施越是具有可持續(xù)性,幫扶效果越好[18]。還有學(xué)者從貧困人口獲得感等主觀方面測度精準扶貧成效,發(fā)現(xiàn)物質(zhì)或生產(chǎn)資料幫扶能夠提升貧困人口的物質(zhì)獲得感,而低保的兜底作用則有助于提升安全獲得感[19]。隨著時間的推移及數(shù)據(jù)的充實,高質(zhì)量、大范圍的量化研究應(yīng)該盡快跟上。

(二)精準扶貧的實施困境

對精準扶貧的實施困境或者難點的分析一直是精準扶貧研究領(lǐng)域的熱點話題,對此學(xué)者們論述的角度各異。對應(yīng)本文對精準扶貧內(nèi)涵的分析,我們依舊按照精準扶貧的四個核心環(huán)節(jié)來分別闡述其實踐困境。

識別不精準。識別不精準既發(fā)生在村莊內(nèi)部,也發(fā)生在村以上層次。首先,規(guī)模控制引發(fā)規(guī)模排斥。依照精準識別工作方案,各省市根據(jù)鄉(xiāng)村人口數(shù)量和貧困人口發(fā)生率,將貧困人口識別規(guī)模按照到市到縣,到鄉(xiāng)到村的方式逐級分解,實施規(guī)模控制,由此導(dǎo)致規(guī)模排斥[8]160;其次,在貧困村莊內(nèi)部存在著大量的漏評和誤評現(xiàn)象,誤評比漏評情況更嚴重?，F(xiàn)階段的農(nóng)村社會,處于絕對貧困水平的農(nóng)戶每個村只有幾戶,為這部分人建檔立卡一般沒有異議,但是剩下的大多數(shù)家庭生活水平都相差不大,扶貧資源對他們都有吸引力,而農(nóng)村家庭中存在著比重較高的自給自足經(jīng)濟和現(xiàn)金經(jīng)濟成分,很難對其進行精確統(tǒng)計,所以一些和領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)系的、愛鬧事的家庭更容易成為劃定的貧困戶,享受到本該由更為困難的家庭獲得的資源。

幫扶不精準。一方面,幫扶措施缺乏差異性。因致貧原因不同,貧困戶需要不同的幫扶措施,但是在實踐中,由于人、財、物等條件的限制,扶貧措施差異性不足,主要以資金和項目補助為主;而且對于渴望實現(xiàn)自我發(fā)展的農(nóng)戶與那些因懶散致貧的農(nóng)戶之間,扶貧措施也無顯著差異,給精準扶貧帶來了較大的正義性挑戰(zhàn)[20]159;另一方面,一些扶貧項目由于貧困戶自身觀念、資金、能力等方面的局限性,無法覆蓋到真正的貧困戶。如產(chǎn)業(yè)扶貧項目一般要求貧困戶自己負擔(dān)配套資金;搬遷項目要求搬遷戶花費一定的搬遷成本;金融扶貧需要貧困戶能提供一定的抵押和擔(dān)保,這些都超出了貧困戶的承受能力,結(jié)果就是扶富不扶貧、搬富不搬貧、貸富不貸貧,貧困戶很難從中受益。

管理和考核不精準。精準管理要求對幫扶對象進行實時監(jiān)測,確保符合脫貧條件的村民及時退出扶貧范圍,使有限的扶貧資源真正用到最需要的人群身上。然而,貧困人口脫貧后又很快因病因災(zāi)返貧的現(xiàn)象給精準管理帶來很大挑戰(zhàn),這會消解前期扶貧成效并延緩扶貧總體進程[6]30,因此需要解決好脫貧人口及時退出和預(yù)防返貧之間的矛盾。而在精準考核環(huán)節(jié),存在著過于追求扶貧短期效應(yīng)的問題。精準扶貧要求變“輸血”為“造血”來提升貧困戶的內(nèi)在能力,這決定了精準扶貧必須是一場長期而系統(tǒng)的工程,但是基層政府往往希望盡早完成脫貧計劃,以便騰出精力和資源搞其他建設(shè),這造成基層干部把大量時間花在文牘工作上,很多實際工作卻被忽略了,貧困戶的處境也并未改善。

(三)精準扶貧不精準的原因剖析

首先是制度設(shè)計本身存在不合理之處。精準扶貧政策存在兩對內(nèi)在矛盾,一是一村一策和一戶一策的扶貧理念與現(xiàn)實中扶貧措施的普遍性和統(tǒng)一性之間的矛盾;二是整體與個體之間的矛盾,貧困資金是根據(jù)單個貧困戶設(shè)定的,但是貧困戶所在村莊的整體性貧困問題卻沒有得到重視[20]161。有的地方政府甚至制定“兩個70%”政策,即“扶貧資金70%以上要用于產(chǎn)業(yè)開發(fā)”“專項扶貧資金70%以上要用于建檔立卡貧困村、貧困戶”①咸陽市扶貧開發(fā)辦公室,咸陽市財政局.關(guān)于做好2016年財政專項扶貧資金項目計劃的通知.2018- 06- 04,http:∥www.snjingyang.gov.cn/gk/zcfg/39795.htm。,這種過于嚴格且缺乏靈活性的規(guī)定不利于基層根據(jù)地方實際設(shè)計扶貧策略。此外,被寄予厚望的干部幫扶制度也多流于形式化[21],很難產(chǎn)生對貧困戶的實質(zhì)性幫助。

其次是村莊的內(nèi)部特征,如社會環(huán)境、社會關(guān)系結(jié)構(gòu)、貧困居民的心理特征等,常常導(dǎo)致扶貧目標(biāo)偏離。精準扶貧號召幫扶對象對扶貧過程的積極參與,但是參與式發(fā)展必須以平等且平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)以及社會關(guān)系結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ),這些條件在絕大多數(shù)鄉(xiāng)村社會還不具備[22]22,在社會流動、信息封閉和自利因素的綜合作用下,貧困村民極少參與貧困識別等公共性事務(wù)[20]160。鄉(xiāng)村內(nèi)部已經(jīng)出現(xiàn)了嚴重分化,精英俘獲廣泛存在,剝奪了貧困戶分享資源的資格。在農(nóng)村扶貧范疇中,精英俘獲具體是指精英對發(fā)展資金、項目信息和發(fā)言權(quán)的控制,使得發(fā)展資金和發(fā)展項目偏離既定目標(biāo),進而扶貧資金和扶貧項目的利益絕大部分為村莊內(nèi)的精英獲取[23]。貧困村民的弱勢地位還造成了他們心理上的弱勢,難以形成集體行動去反對精英群體的利益侵占行為[22]23。結(jié)構(gòu)因素和心理因素結(jié)合在一起,使得貧困村民完全處于被動地位,窮的越窮,富的越富。

每個實訓(xùn)模塊可配備實訓(xùn)提升項目，就是教師考慮到學(xué)生的知識水平和學(xué)習(xí)素質(zhì)方面存在差異，設(shè)置拓展和課外的任務(wù)，引導(dǎo)學(xué)生鞏固已學(xué)的知識，對新知識進行運用。這些任務(wù)可以讓學(xué)生通過互助的方式來完成，發(fā)揮各個階段學(xué)生的主動性和積極性。

最后是從基層治理角度分析精準扶貧為何難以達到目標(biāo)。精準扶貧戰(zhàn)略是國家以運動式治理方式展開的,打破了官僚機制原有的運作邏輯,導(dǎo)致基層組織在執(zhí)行精準扶貧政策時,受到運動式治理與官僚制的雙重規(guī)制,面臨著一系列執(zhí)行約束,諸如基層治理資源有限、權(quán)責(zé)不匹配、壓力考核等,這些都影響了基層政策執(zhí)行效果[24]。村民自治組織能力不足和權(quán)威缺失也是導(dǎo)致精準扶貧在實踐中遭遇困境的重要原因,一方面,國家實行的規(guī)?？刂坪头鲐殑訂T等舉措影響了村民自治組織在精準識別中的工作成果,且弱化了村民自治,削弱了村委會的權(quán)威[25];另一方面,鄉(xiāng)村社區(qū)本身的文化保守性導(dǎo)致貧困農(nóng)戶通常具有較強的平均主義思想[8]160,有時甚至?xí)扇∩显L的形式來爭取利益,基層鎮(zhèn)政府出于維穩(wěn)的需要,會采取讓貧困戶輪流享受扶貧補貼等應(yīng)對措施,本應(yīng)特惠的扶貧資源實質(zhì)變?yōu)槠栈菪再|(zhì),“穩(wěn)定”壓倒“精準”,偏離了政策初衷。

四、提升精準扶貧政策效力的對策研究

對精準扶貧困境及其原因的深入分析是為了加以改進,以更好地發(fā)揮政策效力。有關(guān)精準扶貧成效提升路徑的研究大致可歸為兩類。

一類側(cè)重針對精準扶貧的現(xiàn)實困境直接提出改進對策。如面對貧困識別中的區(qū)域排斥和規(guī)模排斥問題,建議應(yīng)該在關(guān)注集中連片貧困地區(qū)扶貧開發(fā)的同時,將片區(qū)外的貧困群體也納入到扶貧開發(fā)中去;對于主觀排斥問題,則主張建立自下而上的參與式貧困群體識別方法,讓社區(qū)居民代表和貧困戶直接參與貧困群體識別,并購買第三方服務(wù),確保貧困識別的公平公正公開[26]。對于扶貧項目和資源的精英俘獲問題,應(yīng)改變需要貧困戶對扶貧項目配套的規(guī)定;改革由村兩委主導(dǎo)的貧困評議制度;充分賦權(quán)貧困居民,確保其對貧困項目的知情權(quán)、項目選擇權(quán)、表決權(quán)和貧困資源使用監(jiān)督權(quán);還應(yīng)當(dāng)引入第三方主體參與社會審計和監(jiān)督[27]。對于精準扶貧考核機制不完善的問題,建議對扶貧效果的考核只針對建檔立卡貧困戶,考察他們在收入、消費、教育、健康等維度的改善情況[28]。對于脫貧人口退出后再度返貧的問題,應(yīng)通過公共服務(wù)均等化建設(shè),推動幫扶對象實現(xiàn)內(nèi)生轉(zhuǎn)型,提升抵御生活風(fēng)險的能力,建構(gòu)起預(yù)防返貧機制[6]32。這類對策建議都比較具體,但在系統(tǒng)性方面還有待增強。

另一類則更主要是受到相關(guān)理論啟發(fā),如可行能力理論、包容性發(fā)展理論、精細社會理論等,將其與精準扶貧戰(zhàn)略結(jié)合,進而提出政策建議。可行能力與精準扶貧具有耦合性,從可行能力視角出發(fā),我國的精準扶貧政策要以發(fā)展個體和家庭的能力作為政策導(dǎo)向,要充分重視個體和地區(qū)的差異性,要設(shè)計合乎國情的瞄準效果評估指標(biāo)和方法,還要建立更為科學(xué)的扶貧工作體系和更專業(yè)的扶貧工作者隊伍[29]。精準扶貧各個環(huán)節(jié)存在的排斥是影響扶貧成效的難點問題,對此可通過包容性機制創(chuàng)新予以應(yīng)對。在貧困識別環(huán)節(jié)應(yīng)進行組織創(chuàng)新,設(shè)立專門機構(gòu)專項負責(zé);在精準幫扶環(huán)節(jié),調(diào)動多方社會力量按需幫扶;在精準管理和精準考核環(huán)節(jié),要讓基層民眾有更多的參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)[9]171-172。而受精細社會理論啟發(fā)的精準扶貧實踐,則應(yīng)當(dāng)通過制度設(shè)計的精細化與合理化使農(nóng)村扶貧由“大而全”向“小而精”轉(zhuǎn)化;應(yīng)加強政策的規(guī)范性和可行性并探索鄉(xiāng)土社會邏輯以確保扶貧政策的落實;應(yīng)當(dāng)以貧困人口為靶向?qū)崿F(xiàn)扶貧人性化;還應(yīng)當(dāng)通過職業(yè)意識和職業(yè)技能教育,實現(xiàn)扶貧工作隊伍的精細化[7]161。無論以何種理論為依據(jù),對提升精準扶貧成效的對策研究都體現(xiàn)了學(xué)者們強烈的現(xiàn)實關(guān)懷。

五、精準扶貧研究文獻的特征及未來研究展望

(一)已有研究文獻特征總結(jié)

1.學(xué)科背景:多學(xué)科共同關(guān)注

從研究者的學(xué)科背景來看,幾乎涵蓋了社會科學(xué)各個領(lǐng)域,其中又以社會學(xué)者、公共管理學(xué)者、經(jīng)濟學(xué)者占絕大多數(shù)。學(xué)者們除了運用本專業(yè)的理論和方法工具外,還大量借鑒其他學(xué)科的概念和命題來描述解析精準扶貧政策運行中出現(xiàn)的問題及其根源,如“精英俘獲”“規(guī)?？刂啤薄胺鲐毼{治理”等,很好地抓住了精準扶貧實踐的復(fù)雜特征及其背后邏輯。

2.研究主題:多種研究視角剖析背景、內(nèi)涵、困境與對策

從研究主題來看,既有研究運用不同視角和方法關(guān)注精準扶貧的背景、內(nèi)涵、成效、面臨困境及提升策略等多方面內(nèi)容。在背景方面,基本認可精準扶貧戰(zhàn)略是在總結(jié)我國扶貧實踐及農(nóng)村貧困實際變化的背景下做出的戰(zhàn)略部署,并從國內(nèi)外先進的減貧理念中汲取靈感;在內(nèi)涵方面,著重論述精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核四大機制及其內(nèi)在關(guān)系;對精準扶貧困境的分析內(nèi)容廣泛,角度多樣,涵蓋基層治理、中央-地方關(guān)系等多種視角;而對精準扶貧成效的研究既有面對具體問題提出的具體解決方案,也有在某一理論指導(dǎo)下提出的更為體系化的對策建議。

3.研究方法:從規(guī)范分析走向?qū)嵶C分析

從研究方法上來看,精準扶貧研究存在著從規(guī)范性分析轉(zhuǎn)向?qū)嵶C分析的趨勢。精準扶貧戰(zhàn)略提出初期,學(xué)者對其背景、概念、內(nèi)涵等從學(xué)理和邏輯層面展開的闡釋明顯多于扎實的經(jīng)驗研究。隨著研究成果的積累和精準扶貧戰(zhàn)略本身的不斷發(fā)展,近期的文獻更多地基于作者對具體案例的深入觀察與解讀,以及運用量化方法對問卷調(diào)查資料的統(tǒng)計和分析。實證研究比重的上升為精準扶貧研究提供了豐富生動且翔實的現(xiàn)實素材,增強了研究結(jié)論的可行性及對現(xiàn)實工作的指導(dǎo)性。

(二)未來研究展望

精準扶貧在十八大以后成為我國扶貧工作的主旋律和學(xué)術(shù)界的研究熱點,眾多學(xué)者在過去幾年做出了卓有成效的努力,為我們提供了寶貴的知識積累,但是未來還有進一步改善的空間。理論與實證研究的有機結(jié)合是我們應(yīng)該始終遵守的研究原則,而好的研究往往需要在理論和實證兩方面同時提供新知識[30]?；谶@一認識,本文提出了一些推動精準扶貧研究的建議,包括目前研究中被忽視的理論化問題,并就方法、數(shù)據(jù)和關(guān)注議題等方面為未來研究提供可能的方向。

第一,應(yīng)重視對精準扶貧實踐的理論總結(jié)和提升。學(xué)術(shù)界對精準扶貧的研究雖然是在精準扶貧戰(zhàn)略實施之后才陸續(xù)展開并擴大規(guī)模的,但是作為一個學(xué)術(shù)研究主題,則不能只滿足于對其展開現(xiàn)狀描述和經(jīng)驗總結(jié),還應(yīng)該進行理論提升的努力?，F(xiàn)有的精準扶貧理論研究多是借助其他理論來論證精準扶貧戰(zhàn)略的合理性,或者以某一理論為依據(jù)提出改進建議,這類研究固然有其價值,卻并非嚴格意義上的精準扶貧理論研究。我們需要在大量收集精準扶貧政策文本、經(jīng)驗數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,采用歸納演繹等方法,構(gòu)造出立足中國實際,同時又具有廣泛啟發(fā)性的精準扶貧理論,豐富國際社會減貧理論研究成果。

第二,應(yīng)該從規(guī)范分析為主轉(zhuǎn)變到規(guī)范分析與經(jīng)驗分析并重。既有的精準扶貧研究中,規(guī)范分析貫穿始終,后來雖然有了越來越多的案例研究的補充,但還需繼續(xù)發(fā)展完善。首先,現(xiàn)有研究缺乏用比較的視野來發(fā)現(xiàn)和分析精準扶貧問題。我國幅員遼闊、人口眾多,不同的農(nóng)村社會所處的生態(tài)區(qū)域、文化區(qū)域、經(jīng)濟發(fā)展水平等條件各不相同,由此造成鄉(xiāng)村治理的區(qū)域差異,并表現(xiàn)為農(nóng)民行動邏輯上鮮明的異質(zhì)性[31]。那么精準扶貧政策在不同區(qū)域面臨的挑戰(zhàn)、障礙有何不同?政策實施的效果是否存在差異?同樣的扶貧途徑,為什么在有的地區(qū)可以平穩(wěn)落地并實實在在地給貧困人口帶來福利,而在有的地區(qū)卻難以順利展開?精準扶貧政策面對這些問題該如何回應(yīng)?這些問題都需要進一步通過比較研究來探索和回答。研究方法上存在的第二個問題是缺乏大規(guī)模的量化分析,以此來探討影響精準扶貧成效不同層面的作用因素及其具體作用機制。我們需要收集數(shù)據(jù),構(gòu)建精準扶貧測量指標(biāo)體系,以具體測度精準扶貧成效,并進行時空比較。

第三,與前面兩點密切相關(guān),即實證檢驗必須更緊密地和理論結(jié)合起來。特別是對量化分析而言,必須明確實證假設(shè)是對實證規(guī)律的把握和呈現(xiàn),而理論的作用則是解釋這些實證規(guī)律,不能把對研究假設(shè)的簡單羅列等同于理論化的努力。精準扶貧的量化研究目前還比較薄弱,在后續(xù)研究中,研究者應(yīng)有意識地從精準扶貧的理論內(nèi)核出發(fā)提出研究假設(shè),提升研究的厚度,如此方能真正促進該領(lǐng)域的知識積累。

第四,精準扶貧政策的政治正確性是毋庸置疑的,然而精準扶貧是一個現(xiàn)代社會概念,是以嚴格化數(shù)字管理作為基礎(chǔ)的[32],在當(dāng)前的農(nóng)村社會,是否完全具備這一條件還有待商榷,因此一味強調(diào)精細可能會顧此失彼。而且在實踐中,經(jīng)常出現(xiàn)的問題是扶貧措施過于精細化和碎片化,以至于無法從根本上用力,也無法激發(fā)貧困地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動力。最理想的情況當(dāng)然是在扶貧過程中對致貧的共性原因和個性原因共同發(fā)力,但問題是,在扶貧資源有限的條件下,該如何把握精細和全面之間的度?點和面應(yīng)該如何協(xié)調(diào)?扶貧資金分配中,特惠和普惠應(yīng)該保持在什么樣的比例。對這一問題的深入探討,應(yīng)該是很有價值的。

第五,應(yīng)該在精準扶貧研究中加入文化視角。西方社會政策研究表明,扶貧與社會救助的“文化相容性”是一個普遍問題,雖然中國的福利制度以及民眾的福利觀念和西方都有所不同,但是中國語境下的扶貧實踐及研究同樣需要保持文化敏感性[33]。筆者通過與基層精準扶貧干部聊天得知,曾有幫扶對象向扶貧工作人員抱怨“你們把我家劃定為貧困戶,以后人家姑娘都不愿意嫁給我兒子了怎么辦”,可見福利污名確實存在,然而精準扶貧的文化研究目前還不多見。在此有一系列問題值得關(guān)注,例如福利污名化在我國精準扶貧實踐中是否確實存在?程度如何?如果有,和西方有何異同?福利污名化的存在與精準扶貧未能達到理想目標(biāo)之間存在什么關(guān)系?社會政策應(yīng)該從哪些途徑著手應(yīng)對福利污名化,以提高精準扶貧成效?加入文化視角的精準扶貧研究很可能會提出很有意義的本土性理論解釋框架。