我國種業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管問題研究

徐怡帆 侯軍岐 程新建

（北京信息科技大學(xué)經(jīng)管學(xué)院/中國信息化與鄉(xiāng)村振興研究院，北京 100192）

種子作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的最基本部分，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料中特殊的不可替代的部分，也是各項(xiàng)農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料發(fā)揮作用的載體[1]。我國現(xiàn)代種業(yè)起步較晚，真正市場(chǎng)化運(yùn)作是從2000年《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）頒布實(shí)施開始的，經(jīng)歷十幾年的發(fā)展，雖取得了長足進(jìn)步，但仍存在很多問題。種子市場(chǎng)秩序混亂問題依然突出，在種業(yè)市場(chǎng)機(jī)制、管理等方面與發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求還不相適應(yīng)。當(dāng)前，中國種業(yè)正處在一個(gè)全新的、復(fù)雜多變的競(jìng)爭市場(chǎng)當(dāng)中，加快完善種業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制迫在眉睫。

我國種業(yè)如何維護(hù)健康的市場(chǎng)秩序，提高自身的質(zhì)量，維護(hù)我國的種業(yè)安全，已經(jīng)引起政府、業(yè)界和學(xué)者們的廣泛關(guān)注。袁雙孝等[2]認(rèn)為，對(duì)于種子質(zhì)量的監(jiān)督管理，一是要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)行政主管部門的監(jiān)督，農(nóng)業(yè)行政主管部門要建立完善的種子管理部門和質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)體系；二是要加強(qiáng)企業(yè)自身的質(zhì)量監(jiān)督，種子企業(yè)要建立企業(yè)的質(zhì)量監(jiān)督管理體系，并配合主管部門積極實(shí)施種子質(zhì)量認(rèn)證。蘇秀等[3]從基層種子監(jiān)督抽查的誤區(qū)出發(fā)提出種子監(jiān)督檢查的規(guī)范措施。魏學(xué)文等[4]從質(zhì)量法律的角度研究了我國當(dāng)前有關(guān)種子質(zhì)量的法律缺陷，并提出如何建立全面、完善的質(zhì)量法律體系以保證種子質(zhì)量。楊鋼等[5]認(rèn)為種子市場(chǎng)監(jiān)督為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了保障，因此必須加強(qiáng)種子市場(chǎng)監(jiān)管力度，完善相應(yīng)的管理制度，優(yōu)化種子管理體制改革。

1 我國種業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管存在的問題

從2000年《種子法》開始實(shí)施以來至今，經(jīng)過十幾年的市場(chǎng)化改革與運(yùn)行，中國種業(yè)取得了驕人的成績，市場(chǎng)逐漸成為種業(yè)資源配置的決定性力量，但同時(shí)我國種業(yè)在市場(chǎng)監(jiān)管方面仍存在一些問題，不利于種業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展。

1.1 法律法規(guī)不健全2016年新修訂《種子法》頒布實(shí)施，這是對(duì)我國種子執(zhí)法體系和執(zhí)法手段的完善，但縱觀我國種業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，仍有一些方面尚未完善。一是種業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域的法律法規(guī)的缺乏，如對(duì)于種質(zhì)資源的保護(hù)，目前只有《農(nóng)作物種質(zhì)資源管理辦法》做出初步規(guī)定，在操作性上尚不完備；對(duì)于品種權(quán)的保護(hù)，我國目前還沒有單獨(dú)的植物新品種保護(hù)法，僅在2016年新修訂的《種子法》中加入了“新品種保護(hù)”一章。二是法律法規(guī)監(jiān)管責(zé)任制度的不健全，如對(duì)于種業(yè)市場(chǎng)的違法行為，沒有規(guī)定明確的問責(zé)主體和相應(yīng)具體的懲罰辦法，嚴(yán)重影響市場(chǎng)監(jiān)管的可操作性；或者對(duì)于違法行為的懲戒力度過小，市場(chǎng)違法成本較低而難以阻斷違法行為的發(fā)生。三是法律救濟(jì)制度的不完善，農(nóng)民購買到假冒偽劣產(chǎn)品時(shí)很難找到有效的維權(quán)渠道，而法律訴訟的長時(shí)間以及高成本性，使農(nóng)民很難負(fù)擔(dān)得起，多數(shù)情況下農(nóng)民只能自己承擔(dān)損失。

1.2 監(jiān)管主體不明晰2011年之前，種子管理工作在農(nóng)業(yè)部層面分散在不同處室，現(xiàn)在，種子管理局是正局級(jí)單位，這也是落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展的意見》的重要舉措。在農(nóng)業(yè)部成立了種子管理局以后，有些省已經(jīng)由過去的種子站改為了種子局，部分省實(shí)行了參公管理，但尚未形成全國范圍統(tǒng)一的改制，導(dǎo)致種業(yè)質(zhì)量監(jiān)管主體不明、責(zé)任不清。

社會(huì)監(jiān)督組織的權(quán)利不夠，大多數(shù)社會(huì)監(jiān)督組織的權(quán)利依賴于政府，很多時(shí)候致使其在行使第三方監(jiān)管職能時(shí)受到政府或某些利益集團(tuán)的約束，無法做到監(jiān)管的獨(dú)立性和公平、公正性；而且社會(huì)監(jiān)督組織實(shí)力不夠，質(zhì)量監(jiān)督檢測(cè)機(jī)構(gòu)缺少專業(yè)的檢測(cè)人員、專業(yè)的檢測(cè)設(shè)備和監(jiān)管資金支持等，致使其無法行使職能。

1.3 監(jiān)管執(zhí)法不先進(jìn)各級(jí)種子管理站的種子質(zhì)量監(jiān)督檢測(cè)水平亟待提高，基層種子管理站預(yù)算僅能滿足日常辦公需要，種子管理人員能力較弱，站內(nèi)缺乏基本的檢測(cè)設(shè)施設(shè)備，更不能滿足檢測(cè)種子質(zhì)量、真實(shí)性和檢驗(yàn)檢疫等方面的工作要求，直接影響監(jiān)督執(zhí)法能力，制約市場(chǎng)管理。

1.4 市場(chǎng)秩序不明朗由于種子經(jīng)營主體多元化，品種成分復(fù)雜化，使得種子質(zhì)量的跟蹤服務(wù)工作和監(jiān)督管理工作任務(wù)重、難度大，特別是對(duì)從事經(jīng)營非主要農(nóng)作物種子經(jīng)營戶的行為，以及農(nóng)村集鎮(zhèn)等分散的小型種子交易市場(chǎng)缺乏有效的監(jiān)管手段，并且也很難對(duì)種子企業(yè)進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。種子市場(chǎng)秩序混亂問題依然突出；農(nóng)作物種子品種多亂雜現(xiàn)象依然存在；無證經(jīng)營現(xiàn)象、品種未審先銷情況、侵權(quán)套牌行為依然嚴(yán)重；種子一品多名、多品一名現(xiàn)象依然普遍[6]。一些地區(qū)種子市場(chǎng)秩序比較混亂，假劣種子坑農(nóng)害農(nóng)事件時(shí)有發(fā)生，損害了農(nóng)民利益，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和農(nóng)民增收。

2 加強(qiáng)種業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管的建議

在日趨激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭中，種子質(zhì)量已經(jīng)成為企業(yè)獲得競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵，是維護(hù)國家農(nóng)產(chǎn)品安全的重要保障。加強(qiáng)種子市場(chǎng)監(jiān)督是規(guī)范種業(yè)市場(chǎng)秩序，維護(hù)公平、公正的種業(yè)市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境的重要手段，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要措施。針對(duì)以上問題，提高我國種業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管質(zhì)量要做到以完善的法律法規(guī)為監(jiān)管依據(jù)，以合理有序的監(jiān)管主體管理體系為監(jiān)管組織重點(diǎn)，以完善的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度為監(jiān)管手段。

2.1 完善法律法規(guī)建設(shè)我國是一個(gè)法治國家，法律法規(guī)在我國發(fā)揮著極其重要的作用[7]。當(dāng)前我國種業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管法律法規(guī)的不健全性，制約著市場(chǎng)監(jiān)管質(zhì)量[8]。因此，為保證市場(chǎng)監(jiān)管質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)加快對(duì)法律法規(guī)的完善。包括加強(qiáng)種業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域的法律法規(guī)建設(shè)，使市場(chǎng)監(jiān)管有法可依；完善和落實(shí)法律責(zé)任制度，明確市場(chǎng)主體責(zé)任及懲罰措施，使市場(chǎng)主體各司其職、各負(fù)其責(zé)；完善法律救濟(jì)制度，降低農(nóng)民的維權(quán)成本。農(nóng)民是種子的主要使用者，更容易發(fā)現(xiàn)隱蔽在市場(chǎng)中的劣質(zhì)產(chǎn)品，完善法律救濟(jì)制度，不僅可以保護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，還可以降低政府等第三方監(jiān)管組織的監(jiān)管成本。同時(shí)加大對(duì)種子法律法規(guī)的宣傳力度，增強(qiáng)種業(yè)市場(chǎng)各主體的法律意識(shí)，特別是提高農(nóng)民的法律知識(shí)和法律意識(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民積極維護(hù)自己的權(quán)益。

2.2 提高監(jiān)管主體的監(jiān)管力度種業(yè)市場(chǎng)的監(jiān)管主體有國家種子管理部門、社會(huì)監(jiān)督組織、種業(yè)企業(yè)和消費(fèi)者四類。當(dāng)前我國主要以政府中的國家種子管理部門進(jìn)行種子市場(chǎng)監(jiān)管，其他主體的監(jiān)控作用未能充分發(fā)揮出來。因此，要提高監(jiān)管主體的監(jiān)管力度，就要形成以政府監(jiān)管為主導(dǎo)，社會(huì)監(jiān)督組織監(jiān)管為核心，企業(yè)自我監(jiān)管為基礎(chǔ)，消費(fèi)者監(jiān)督為補(bǔ)充的市場(chǎng)監(jiān)管組織體系。

政府是法律法規(guī)的制定者、執(zhí)行者，在種業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管中扮演著統(tǒng)籌者的角色。政府在充分發(fā)揮國家種子管理部門監(jiān)管作用的同時(shí)，要積極協(xié)調(diào)各監(jiān)管主體行為，使其在政府領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌執(zhí)法。一是要加快建立有效的社會(huì)監(jiān)督組織，政府適當(dāng)放權(quán)給社會(huì)監(jiān)督組織，使其在行使第三方監(jiān)管職能時(shí)有施展空間，做到監(jiān)管的獨(dú)立性和公平、公正性。二是強(qiáng)化企業(yè)自我監(jiān)管，通過質(zhì)量文化建設(shè)，使全體員工形成自我監(jiān)管意識(shí)、質(zhì)量意識(shí)、法律意識(shí)，自覺參與到日常的質(zhì)量管理中去。三是引導(dǎo)消費(fèi)者參與市場(chǎng)監(jiān)管，確保種業(yè)市場(chǎng)信息的透明度，保證農(nóng)民的知情權(quán)、公平交易權(quán)，并建立多樣的、經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管訴訟途徑，使農(nóng)民有途徑可訴并降低農(nóng)民的監(jiān)管訴訟成本，對(duì)于侵犯消費(fèi)者權(quán)益、造成損失的行為要進(jìn)行嚴(yán)懲。由于質(zhì)量問題被消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)時(shí)往往已經(jīng)造成了重大損失，因此，對(duì)種業(yè)市場(chǎng)監(jiān)管一定要做好前期監(jiān)管，保證流入到消費(fèi)者手中的種子質(zhì)量，避免損失的發(fā)生，消費(fèi)者參與監(jiān)管只能作為監(jiān)管的補(bǔ)充手段。

2.3 完善種業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度種業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度是進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管的重要手段，有利于減少種業(yè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，主要包括品種的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。

在品種的市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，嚴(yán)格按照新修訂《種子法》實(shí)施種子品種質(zhì)量監(jiān)管。政府應(yīng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量參與建立種子品種管理平臺(tái)，對(duì)平臺(tái)內(nèi)的產(chǎn)品進(jìn)行動(dòng)態(tài)的、全產(chǎn)業(yè)鏈的管理，對(duì)于劣質(zhì)產(chǎn)品一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即追責(zé)；擴(kuò)大種子質(zhì)量的考核維度，將抗蟲害、抗病性、適宜機(jī)械化耕種等特性作為考核的一部分，促進(jìn)種子品種多元化發(fā)展。

在企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，首先，企業(yè)進(jìn)入種業(yè)市場(chǎng)必須符合《種子法》的規(guī)定，在企業(yè)研發(fā)能力、資本能力、固定資產(chǎn)和技術(shù)水平等方面符合大幅提高的準(zhǔn)入門檻。其次，種業(yè)企業(yè)的市場(chǎng)生產(chǎn)、經(jīng)營要嚴(yán)格按照《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》的規(guī)定取得生產(chǎn)、經(jīng)營許可，政府主管部門要對(duì)種業(yè)企業(yè)的申請(qǐng)材料與實(shí)際情況進(jìn)行嚴(yán)格審查。最后，建立完善的外資企業(yè)進(jìn)入中國種業(yè)市場(chǎng)的準(zhǔn)入制度，對(duì)外資企業(yè)的投資、銷售等經(jīng)營行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，避免其利用先進(jìn)優(yōu)勢(shì)壟斷、支配國內(nèi)種業(yè)市場(chǎng)，影響種業(yè)安全。