關(guān)于散裝稱(chēng)重食品是否為預(yù)包裝食品的思考

□ 居明峰 興化市市場(chǎng)監(jiān)督管理局

近日，我局連續(xù)接到職業(yè)打假人舉報(bào)：稱(chēng)部分核準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目為預(yù)包裝食品銷(xiāo)售的入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者在電商平臺(tái)擅自銷(xiāo)售散裝稱(chēng)重食品，由于散裝稱(chēng)重食品屬《食品安全法》中所指的散裝食品，該行為違反了《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第十六條第一款所指：入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照許可的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營(yíng)之規(guī)定，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)按照該《辦法》第三十八條的規(guī)定進(jìn)行處罰。（第三十八條規(guī)定：違反本辦法第十六條規(guī)定，入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者未依法取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的，或者入網(wǎng)食品生產(chǎn)者超過(guò)許可的類(lèi)別范圍銷(xiāo)售食品、入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者超過(guò)許可的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營(yíng)的，依照食品安全法第一百二十二條的規(guī)定處罰。）

接到舉報(bào)后，執(zhí)法人員立即對(duì)職業(yè)打假人反映的情況進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)舉報(bào)人所指的散裝稱(chēng)重食品并非散裝醬蒜頭等裸裝食品，而為小包裝的果凍、阜寧大糕、鴨脖之類(lèi)的食品，其包裝上標(biāo)注的內(nèi)容與《食品安全法》對(duì)預(yù)包裝食品的標(biāo)注要求基本一致，僅缺少凈含量方面的標(biāo)注，入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者對(duì)舉報(bào)人反映的情況也全部予以承認(rèn)。在案件事實(shí)基本屬實(shí)的情況下，對(duì)舉報(bào)人反映的問(wèn)題，如何進(jìn)行定性，執(zhí)法人員產(chǎn)生了分歧：

一種意見(jiàn)認(rèn)為：衛(wèi)生部2004年1月1日頒布實(shí)施的《散裝食品衛(wèi)生管理規(guī)范》第二條第二款規(guī)定：本規(guī)范所稱(chēng)散裝食品是指無(wú)預(yù)包裝的食品、食品原料及加工半成品，但不包括新鮮果蔬，以及需清洗后加工的原糧、鮮凍禽畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品等。可見(jiàn)，散裝食品，應(yīng)為“裸裝”食品，是那些沒(méi)有進(jìn)行包裝即進(jìn)行零售的食品。入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者銷(xiāo)售的散裝稱(chēng)重的食品由于是包裝完好的食品，不能認(rèn)定為散裝食品，而應(yīng)認(rèn)定為預(yù)包裝食品。對(duì)于其未標(biāo)注凈含量的問(wèn)題，就認(rèn)定其行為違反了《食品安全法》第六十七條第一款關(guān)于預(yù)包裝食品的包裝上應(yīng)當(dāng)有標(biāo)簽，標(biāo)簽應(yīng)當(dāng)標(biāo)明名稱(chēng)、規(guī)格、凈含量、生產(chǎn)日期等事項(xiàng)的規(guī)定。但對(duì)于散裝稱(chēng)重的食品來(lái)講，凈含量未不標(biāo)注，不影響食品安全且不會(huì)對(duì)消費(fèi)者造成誤導(dǎo)，應(yīng)依據(jù)《食品安全法》第一百二十五條第二款規(guī)定進(jìn)行處理，即生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑的標(biāo)簽、說(shuō)明書(shū)存在瑕疵但不影響食品安全且不會(huì)對(duì)消費(fèi)者造成誤導(dǎo)的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)令改正；拒不改正的，處二千元以下罰款。

第二條意見(jiàn)認(rèn)為：入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者銷(xiāo)售的散裝稱(chēng)重的食品應(yīng)認(rèn)定為散裝食品。被舉報(bào)人超出核準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在網(wǎng)上從事散裝稱(chēng)重的散裝食品銷(xiāo)售，該行為違反了《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》第十條關(guān)于申請(qǐng)食品經(jīng)營(yíng)許可，應(yīng)當(dāng)按照食品經(jīng)營(yíng)主體業(yè)態(tài)和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目分類(lèi)提出，食品經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目分為預(yù)包裝食品銷(xiāo)售、散裝食品銷(xiāo)售、特殊食品銷(xiāo)售等之規(guī)定。依據(jù)該《辦法》第四十九條規(guī)定進(jìn)行處理，即違反本辦法第二十七條規(guī)定第一款規(guī)定，食品經(jīng)營(yíng)許可證載明的許可事項(xiàng)發(fā)生變化，食品經(jīng)營(yíng)者未按規(guī)定申請(qǐng)變更經(jīng)營(yíng)許可的，由原發(fā)證的食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)責(zé)令改正，給予警告；拒不改正的，處2000元以上1萬(wàn)元以下罰款。

第三種意見(jiàn)認(rèn)為：被舉報(bào)人在網(wǎng)上銷(xiāo)售的散裝稱(chēng)重食品應(yīng)為散裝食品。該行為違反了《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第十六條第一款所指：入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照許可的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營(yíng)之規(guī)定，應(yīng)按照該《辦法》第三十八條的規(guī)定進(jìn)行處罰。即違反本辦法第十六條規(guī)定，入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者未依法取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的，或者入網(wǎng)食品生產(chǎn)者超過(guò)許可的類(lèi)別范圍銷(xiāo)售食品、入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者超過(guò)許可的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營(yíng)的，依照食品安全法第一百二十二條的規(guī)定處罰。（《食品安全法》第一百二十二條第一款規(guī)定：違反本法規(guī)定，未取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或者未取得食品添加劑生產(chǎn)許可從事食品添加劑生產(chǎn)活動(dòng)的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)沒(méi)收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等食品；違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款；貨值金額一萬(wàn)元以上的，并處貨值金額十倍以下二十倍以下的罰款。）

筆者同意第三種意見(jiàn)，理由為：

《食品安全法》第一百五十條對(duì)預(yù)包裝食品進(jìn)行了界定：指預(yù)先定量包裝或制作在包裝材料、容器中的食品。食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》（GB7718－2011）也明確指出：預(yù)包裝食品是指預(yù)先定量包裝或者制作在包裝材料和容器中的食品，包括預(yù)先定量包裝以及預(yù)先定量制作在包裝材料和容器中并且在一定量范圍內(nèi)具有統(tǒng)一的質(zhì)量或體積標(biāo)識(shí)的食品。

可見(jiàn)“預(yù)先定量”是衡量預(yù)包裝食品的關(guān)鍵要素，入網(wǎng)食品經(jīng)營(yíng)者銷(xiāo)售的散裝稱(chēng)重的食品雖然具有包裝材料或容器，但由于沒(méi)有“預(yù)先定量”，并且在一定量范圍內(nèi)不具有統(tǒng)一的質(zhì)量或體積標(biāo)識(shí)，不應(yīng)將其認(rèn)定為預(yù)包裝食品。

同時(shí)，《散裝食品衛(wèi)生管理規(guī)范》第一條規(guī)定：為加強(qiáng)散裝食品經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的衛(wèi)生管理，保障消費(fèi)者健康，依據(jù)《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》的有關(guān)規(guī)定，制訂本規(guī)范。該規(guī)范目前雖未明文廢止，但《食品衛(wèi)生法》已被明文廢止，其法律效力存疑。同時(shí)，《食品安全法》第二十五條規(guī)定：食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，不得制定其他食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。以《散裝食品衛(wèi)生管理規(guī)范》作為對(duì)散裝食品的界定依據(jù)，顯然不符合《食品安全法》的立法精神。

散裝食品最大的特點(diǎn)是非“預(yù)先定量”。散裝食品可以有包裝，比如拆零后銷(xiāo)售的糕點(diǎn)（如阜寧大糕等），在拆零前是預(yù)包裝食品，拆零后則為散裝食品；也可以是無(wú)包裝，比如拆零銷(xiāo)售的大米。因此，是否有包裝并不是區(qū)分散裝食品和預(yù)包裝食品的標(biāo)志，是否“預(yù)先定量”才是區(qū)分散裝食品和預(yù)包裝食品的標(biāo)志。

《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》（2015年10月1日實(shí)施）和《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》（2016年10月1日實(shí)施）均為國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局制定，在法律法規(guī)的適用上，應(yīng)遵循《立法法》第九十二條規(guī)定，即同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不致的，適用新的規(guī)定?？梢?jiàn)，在此適用《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》進(jìn)行定性處罰較為準(zhǔn)確。需要提醒的是，由于這兩部規(guī)章之間不存在新法與舊法的關(guān)系，不能適用從舊兼從輕的原則。

對(duì)于食品生產(chǎn)企業(yè)來(lái)講，如將散裝稱(chēng)重的食品認(rèn)定為預(yù)包裝食品，其必然面臨標(biāo)簽標(biāo)注不全的問(wèn)題，而將其認(rèn)定為散裝食品，則無(wú)此問(wèn)題。而食品生產(chǎn)企業(yè)在申領(lǐng)食品生產(chǎn)許可證過(guò)程中，只有食品類(lèi)別的區(qū)分，而無(wú)預(yù)包裝、散裝等項(xiàng)目之分，故從趨利避害的本能來(lái)講，生產(chǎn)企業(yè)肯定也傾向于將該散裝稱(chēng)重的食品認(rèn)定為散裝食品。

另外，由于被舉報(bào)人在網(wǎng)上銷(xiāo)售的散裝稱(chēng)重的食品雖為《食品安全法》所指的散裝食品，但其區(qū)別于散裝食品中的“裸裝食品”，在食品經(jīng)營(yíng)許可和食品安全管理中可參照預(yù)包裝食品的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核查和管理，被舉報(bào)人未辦理散裝食品銷(xiāo)售許可項(xiàng)目的情況下，在銷(xiāo)售該類(lèi)散裝稱(chēng)重食品過(guò)程中并不足以影響食品安全，因此，在實(shí)際處理過(guò)程中，在責(zé)令被舉報(bào)人改正違法行為的同時(shí)，可依據(jù)《行政處罰法》第二十七條的規(guī)定，予以從輕或減輕行政處罰有至于不予行政處罰。