蘇州市吳江區(qū)漁藥監(jiān)管存在的問題及建議

王春瑞 穆蘭芳 鮑俊杰 蔣留泉 周永章

（江蘇省蘇州市吳江區(qū)漁政監(jiān)督大隊 215200）

江蘇省蘇州市吳江區(qū)素有“魚米之鄉(xiāng)”的美譽，境內(nèi)水網(wǎng)交錯，湖泊眾多，水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)達，漁業(yè)年產(chǎn)值達32.69億元，漁業(yè)經(jīng)濟位居江蘇省各縣（市、區(qū)）前列。隨著當(dāng)?shù)貪O業(yè)經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，大量與之配套的漁藥、水產(chǎn)生物制劑等漁業(yè)投入品的銷售也欣欣向榮。作為水產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，吳江區(qū)一直將嚴(yán)厲打擊違法經(jīng)營假、劣漁藥作為一項重要工作內(nèi)容進行推進落實。2016～2017年，蘇州市吳江區(qū)農(nóng)業(yè)委員會共立案查處漁藥經(jīng)營違法、違規(guī)案件20起，收繳假劣漁藥1500 kg，罰沒款11.6萬元?，F(xiàn)將在案件查辦中體會較深的幾個問題進行總結(jié)和分析，并在此基礎(chǔ)上對如何強化漁藥監(jiān)管提出相關(guān)建議。

1 蘇州市吳江區(qū)漁藥監(jiān)管中存在的主要問題

通過重拳出擊，吳江區(qū)農(nóng)委依法查辦了一批經(jīng)營假、劣漁藥案件，有力地打擊和震懾了相關(guān)不法行為，進一步規(guī)范了當(dāng)?shù)氐臐O藥經(jīng)營市場，維護了廣大漁民的合法權(quán)益，保障了供應(yīng)水產(chǎn)品的質(zhì)量安全。同時，在漁藥監(jiān)管中也遇到了一些問題，值得進一步探討和解決。

1.1 某些法律法規(guī)有待進一步普及

《獸藥管理條例》雖對獸（漁）藥的生產(chǎn)、銷售、使用等環(huán)節(jié)進行了規(guī)范，但一些行政處罰中的細節(jié)規(guī)定穿插在其他的法律及配套的規(guī)章、司法解釋中，由于辦案人員學(xué)法不精、用法不到位，導(dǎo)致對一些法律細節(jié)處理不當(dāng)。具體表現(xiàn)為：（1）被處罰主體的認(rèn)定。行政處罰的被處罰主體是與實施行政處罰的主體相對應(yīng)的行政處罰對象。漁藥經(jīng)營案件中，主要涉及公司、個人獨資企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、個體工商戶、自然人等，在認(rèn)定被處罰主體時常出現(xiàn)一些錯誤，如把個體工商戶、無證照經(jīng)營組織作為被處罰主體等。（2）案件的定性。如未辦理《獸藥經(jīng)營許可證》而私自從事經(jīng)營漁藥的行政相對人，其經(jīng)營的物品中既有經(jīng)批準(zhǔn)的正規(guī)獸（漁）藥，又有過期的劣質(zhì)獸（漁）藥和未經(jīng)批準(zhǔn)的假獸（漁）藥、禁用獸（漁）藥，難以對案件進行定性。（3）“違法所得”的確定。如何認(rèn)定“違法所得”直接關(guān)系到行政處罰中罰沒款數(shù)額的大小。然而，《獸藥管理條例》中并未對“違法所得”的具體認(rèn)定進行明確，其他法律及工商、農(nóng)業(yè)、藥監(jiān)、鹽業(yè)、稅務(wù)、煙草等部門的規(guī)章對“違法所得”的認(rèn)定也不盡相同，主要有獲取利潤說、銷售收入說等，計算結(jié)果差別甚大，如不統(tǒng)一將造成同一類案件處罰結(jié)果差距懸殊，處罰過輕難以達到震懾的目的，處罰過重則增加了執(zhí)法機關(guān)被訴和敗訴的風(fēng)險。

1.2 相關(guān)法律、法規(guī)制度不盡完善

由于缺乏對“非藥品”等漁業(yè)投入品的明確規(guī)定，在執(zhí)法實踐中，常常遇到一些企業(yè)大打擦邊球，將一些明明為漁藥的產(chǎn)品冠以“非藥品”“水質(zhì)改良劑”等名義進行銷售，而在功能主治上則又標(biāo)示具有驅(qū)殺病原生物和對水產(chǎn)病害有預(yù)防、治療的作用；甚至還有一些生產(chǎn)企業(yè)玩起了文字游戲，如在印制標(biāo)簽時將藥品的主要成分寫成“生物提取液”“植物精華素”等，而作用機理上則寫為“產(chǎn)品可通過裂解有害微生物機體系統(tǒng)來達到阻止其繼續(xù)生長和繁殖的目的”等似是而非、模棱兩可的說明介紹，大鉆法律空子，讓執(zhí)法人員在辦案中無從下手，從而使生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)銷人員逃避監(jiān)管。

1.3 從業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)參差不齊

部分漁藥經(jīng)營者及養(yǎng)殖業(yè)主的相關(guān)法律和業(yè)務(wù)知識匱乏，對質(zhì)量管理制度執(zhí)行不到位。如在進入流通領(lǐng)域的漁藥產(chǎn)品中，頻繁出現(xiàn)無批準(zhǔn)文號、套號或是自編批準(zhǔn)文號的漁藥產(chǎn)品，由于經(jīng)營者素質(zhì)參差不齊，不能有效核對，且這些產(chǎn)品大多進貨成本相對低廉、利潤較高，導(dǎo)致這些假獸（漁）藥順利流入市場和養(yǎng)殖塘口，這樣不僅難以有效防治相關(guān)水產(chǎn)疾病，還給供應(yīng)的水產(chǎn)品帶來了質(zhì)量安全隱患。

1.4 調(diào)查取證困難多

建立完整的漁藥購銷和使用記錄，是《獸藥管理條例》、農(nóng)業(yè)部《水產(chǎn)養(yǎng)殖質(zhì)量安全管理規(guī)定》等配套規(guī)章為確保水產(chǎn)品質(zhì)量安全而做出的剛性規(guī)定，旨在發(fā)生水產(chǎn)品質(zhì)量安全事件時可進行有效追查溯源。然而，一些漁藥經(jīng)營者和大部分水產(chǎn)養(yǎng)殖從業(yè)者，或出于懶惰或出于逃避監(jiān)管等原因，總是無意識或有意識地不按規(guī)定詳細、規(guī)范記錄漁藥購銷和使用情況，也不保留好自己購買、銷售漁藥的憑單等，這樣一方面易造成案件查辦中取證困難，另一方面也為涉藥糾紛調(diào)解帶來了不便。

2 強化蘇州市吳江區(qū)漁藥監(jiān)管的對策建議

2.1 強化執(zhí)法人員學(xué)法、用法知識培訓(xùn)

加大對基層一線執(zhí)法人員法律知識培訓(xùn)的廣度和深度，進一步提高其依法行政的能力和水平。同時，建議明確相關(guān)法律模糊點。如：（1）認(rèn)定被處罰主體。公民和法人的認(rèn)定比較直觀，但應(yīng)注意不能將個體工商戶定為被處罰主體，而應(yīng)當(dāng)以其營業(yè)執(zhí)照登記的經(jīng)營者作為處罰主體，并在文書中注明為某字號（名稱）的經(jīng)營者，沒有字號（名稱）的，在文書中注明為營業(yè)執(zhí)照注冊號為×××的經(jīng)營者。無證照經(jīng)營的主體認(rèn)定，則應(yīng)以設(shè)立該無證照經(jīng)營場所的自然人或者法人作為被處罰主體。（2）定性漁藥案件。未辦理《獸藥經(jīng)營許可證》而擅自經(jīng)營獸（漁）藥、假劣獸（漁）藥的，建議直接定性為“無證經(jīng)營漁藥案”，并在做出具體處罰時，可按照“2～5倍罰款” 對假、劣獸（漁）藥在自由裁量上偏重處理。（3）確定“違法所得”。關(guān)于違法所得，我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》明確指出，“違法所得”要具體情況具體分析，可以是違法產(chǎn)品的經(jīng)營額、銷售額或者獲利額。對于生產(chǎn)經(jīng)營漁藥飼料產(chǎn)品的違法所得，農(nóng)業(yè)部先后以農(nóng)辦政函〔2005〕12號、〔2014〕34號文件分別作出了正式解釋，明確規(guī)定按產(chǎn)品的銷售額計算。因此，獸（漁）藥案件中的違法所得應(yīng)以銷售額來計算。

2.2 進一步完善相關(guān)法律法規(guī)體系

（1）完善針對“非藥品”“水質(zhì)改良劑”等漁業(yè)投入品的法律法規(guī)體系。作為查處漁藥經(jīng)營案件的重要法規(guī)依據(jù)，《獸藥管理條例》只對獸（漁）藥的生產(chǎn)、經(jīng)營、使用等方面進行了規(guī)范，尚缺乏對“非藥品”等漁業(yè)投入品的監(jiān)管舉措。查閱漁業(yè)方面的其他法律、法規(guī)，對“非藥品”的監(jiān)管也大多語焉不詳。相關(guān)法律法規(guī)體系的不完善，執(zhí)法辦案人員無法可依，遇到標(biāo)示“非藥品”“水質(zhì)改良劑”且有效成分、功能主治等模糊不清的產(chǎn)品就直接放過，導(dǎo)致該類產(chǎn)品游離在執(zhí)法監(jiān)管之外。因此，建議盡快出臺針對“非藥品”等漁業(yè)投入品的監(jiān)管法律法規(guī)或規(guī)章制度，將對“非藥品”等漁業(yè)投入品的監(jiān)管納入正規(guī)。（2）在《獸藥管理條例》中增加無證生產(chǎn)、經(jīng)營獸藥的禁止條款。由于缺乏相應(yīng)的禁止條款，執(zhí)法人員在查辦無證生產(chǎn)、經(jīng)營獸（漁）藥案時，主要根據(jù)《獸藥管理條例》第十一條、第二十二條分別進行分析定性，而相關(guān)條款偏重于對生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)設(shè)立條件和程序的規(guī)定。建議分別在第十八條、第二十一條增加禁止條款，既有利于維護相關(guān)法規(guī)的完整性和權(quán)威性，也有利于方便具體案件的操作辦理。

2.3 繼續(xù)加強對相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育

（1）加強對漁藥經(jīng)營從業(yè)人員法律法規(guī)及漁藥專業(yè)知識等方面的宣傳培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，提高經(jīng)營者的法律法規(guī)意識和社會責(zé)任意識，促使其自覺遵紀(jì)守法、誠信經(jīng)營，在采購過程中嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，將假、劣、禁用漁藥堵截在經(jīng)營店大門之外。（2）加大對漁藥安全使用等相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，讓廣大漁民百姓充分認(rèn)識到使用假、劣、禁用漁藥的后果，增強他們的安全防范意識和自我保護意識，自覺拒絕和抵制假、劣、禁用藥品的購買和使用。

2.4 嚴(yán)格落實購銷臺帳制度

漁藥監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)統(tǒng)一印制《獸（漁）藥生產(chǎn)企業(yè)原料藥購進記錄》《獸（漁）藥生產(chǎn)企業(yè)成品獸（漁）藥銷售記錄》《獸（漁）藥經(jīng)營企業(yè)進貨及銷售記錄》等一系列漁藥生產(chǎn)、經(jīng)營和使用記錄薄，并發(fā)放到相關(guān)人員手中，督促其按要求記錄并定期進行監(jiān)督檢查。同時，號召各養(yǎng)殖戶索取并妥善保存漁藥等投入品購買憑證，一旦發(fā)生養(yǎng)殖事故糾紛，可為維護自身合法權(quán)益提供依據(jù)。