農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的難題與對策
——以梅州市城東鎮(zhèn)為例

張 理，童新華，張 豫，韋燕飛

(1.南寧師范大學(xué) 自然資源與測繪學(xué)院，廣西 南寧 530001；2.南寧師范大學(xué) 地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，廣西 南寧 530001；3.嘉應(yīng)學(xué)院 地理科學(xué)與旅游學(xué)院，廣東 梅州 514000)

城鎮(zhèn)化發(fā)展過程當(dāng)中建設(shè)用地供應(yīng)日益緊張，建設(shè)用地與耕地的矛盾日趨突出。農(nóng)村人口逐漸減少，宅基地面積卻不減反增。宅基地是農(nóng)村建設(shè)用地的主要組成部分，“空心村”、宅基地閑置、面積超標(biāo)、一戶多宅等問題普遍，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地利用水平低下。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的退出對保護(hù)耕地資源、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)新農(nóng)村、提高農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用率具有重要意義[1]。推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出應(yīng)充分從制度、經(jīng)濟(jì)、社會保障各方面考慮。在已有研究中，有學(xué)者從宏觀制度層面出發(fā)，認(rèn)為應(yīng)加快構(gòu)建宅基地使用權(quán)退出機(jī)制[2-3]；也有學(xué)者從農(nóng)民微觀層面出發(fā)，分析影響農(nóng)民退出宅基地的因素[4-9]；有學(xué)者分析宅基地使用權(quán)退出的障礙因素并提出建議[10-12]，也有學(xué)者建議針對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)提出不同的解決方案[13]。雖然宅基地使用權(quán)的退出問題得到了較廣泛的研究，但研究區(qū)域大多數(shù)以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)為主，而對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)研究較為欠缺。茲以經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)——廣東省梅州市城東鎮(zhèn)為研究對象，探討城東鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)退出的難題與對策，期為同類地區(qū)宅基地使用權(quán)退出提供借鑒。

一、調(diào)查區(qū)域、人員概況及調(diào)查方法

(一)調(diào)查區(qū)域基本情況

梅州市城東鎮(zhèn)位于梅縣東北部，屬梅縣管轄，有玉水、蓮塘、葵上、葵下、上坑、竹洋、汾水、謝田、石下、石月、書坑、潮塘12個(gè)行政村，1個(gè)居委會，面積79.0平方公里，其中山地面積8.5萬畝，耕地面積1.2萬畝，魚塘0.2萬畝。全鎮(zhèn)有4 236戶，共19 341人，非農(nóng)業(yè)人口5 032人，其中竹洋村442戶，1 940人，石下村568戶，2 399人，書坑村464戶，2 127人。鎮(zhèn)內(nèi)村容村貌較干凈整潔，交通便利，梅蕉、梅松、梅丙公路干線穿越境內(nèi)，205國道和省道黃竹洋至三鄉(xiāng)線貫穿其中，并且主要村道路全部實(shí)現(xiàn)水泥硬底化。產(chǎn)業(yè)以農(nóng)業(yè)為主，主要生產(chǎn)水稻、果蔬、家禽、魚類；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要有建材、農(nóng)機(jī)等。鎮(zhèn)內(nèi)山地丘陵與狹長盆谷交錯(cuò)，受地形所限，大部分房屋沿道路線呈帶狀分布。

(二)調(diào)查方法

此次調(diào)查選取了梅州市城東鎮(zhèn)竹洋村、石下村、書坑村作為調(diào)查區(qū)域，采用了問卷法與訪談法相結(jié)合的方式。發(fā)放問卷的對象主要是當(dāng)?shù)卮迕?，共發(fā)放問卷760份(1)不同戶，即1戶限發(fā)1份問卷。，收回問卷751份，有效問卷739份，問卷有效率為98.40%；訪談對象主要是村干部和當(dāng)?shù)卮迕瘛?/p>

(三)受訪者基本情況

739位問卷受訪者文化程度以初中為主，月收入1 800元以下占68.47%，兼業(yè)占比73.21%，全部受訪者都有參加醫(yī)療保險(xiǎn)，但參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的占41.95%(如表1)。

表1 問卷基本情況統(tǒng)計(jì)表

(四)宅基地使用權(quán)退出政策背景

2008-2019年，國家為深化土地改革先后密集出臺了一系列鼓勵(lì)宅基地使用權(quán)退出的政策(詳見下頁表2)，尤其在2012年后更加積極倡導(dǎo)宅基地使用權(quán)的退出，反映出國家釋放農(nóng)村存量建設(shè)用地的必要性與重要性。

表2 2008-2019年國家涉及宅基地使用權(quán)退出的政策文件

二、城東鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地的利用現(xiàn)狀及原因分析

(一)宅基地的節(jié)約、集約利用度低

在問卷調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，一戶多宅現(xiàn)象普遍，被訪者中有74%的村民擁有2處住宅，而且其中1處用來堆放柴草雜物或閑置不用，僅有1處住宅且常年居住者占21%，節(jié)假日偶來居住者占4%，有3處及以上住宅者占1%。另外就“一戶一宅制度的執(zhí)行情況”這一問題對村干部進(jìn)行訪談，了解到由于歷史遺留問題這一制度較難執(zhí)行，工作較難開展。隨著時(shí)代的發(fā)展和生活水平的提高，建筑材料老化、功能缺失、設(shè)計(jì)落后、布局不合理的老宅難以滿足現(xiàn)代生活的需要，建造新宅的村民越來越多。而選擇在原來宅基地上新建住宅的只有極少數(shù)，大部分都是選擇另辟新地建新房，另外再加上部分村民是繼承父母的房子，從而大部分村民就擁有了2處甚至3處以上的住宅，舊房子用作倉儲、輔助生產(chǎn)或閑置不用。此外，農(nóng)村生活的現(xiàn)代化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)村的生產(chǎn)方式也逐步由傳統(tǒng)的純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向兼業(yè)、甚至是非農(nóng)生產(chǎn)，農(nóng)村宅基地的倉儲、輔助生產(chǎn)、居住等功能也由之開始減弱，宅基地閑置或短暫居住現(xiàn)象普遍，使得宅基地的節(jié)約、集約利用度大幅度降低。

(二)宅基地面積超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重

為了加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理、合理利用每一寸土地、切實(shí)保護(hù)耕地，《中華人民共和國土地管理法》第六十二條明確規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。對于宅基地的占地面積，各省根據(jù)本省的實(shí)際情況做出不同的規(guī)定。梅州屬于山區(qū)，《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第三十六條規(guī)定：山區(qū)宅基地面積要求在150 m2以下(2)http://nr.gd.gov.cn/。梅州城東鎮(zhèn)宅基地面積的調(diào)查結(jié)果是，被調(diào)查者中占有宅基地100 m2以下的占5.26%，100-150 m2的占31.58%，150-200 m2的占52.63%，200 m2以上的占10.53%，大部分超出了規(guī)定的面積。究其原因有二：一是農(nóng)村宅基地的無償取得、無償占有性及使用期限的無限性，使得農(nóng)民普遍存在不占白不占的心理，從而盡可能多地占用宅基地；二是農(nóng)村地區(qū)土地管理工作松懈、宅基地管理不嚴(yán)及管理難度大，對亂占、違占宅基地等情況未加預(yù)防與及時(shí)制止。

(三)宅基地布局散亂

村級土地利用規(guī)劃的缺位一直是農(nóng)村地區(qū)土地管理的薄弱環(huán)節(jié)。城東鎮(zhèn)對于村級土地缺乏監(jiān)管與統(tǒng)一規(guī)劃，宅基地的布局散亂，并由此造成臟、亂、差的農(nóng)村環(huán)境，不利于打造宜居環(huán)境及美麗鄉(xiāng)村，長期下去嚴(yán)重阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及農(nóng)民生活水平的提高。宅基地管理不嚴(yán)，舊宅基地沒有得到及時(shí)騰退，新宅基地?zé)o序擴(kuò)張，違法占用耕地建房的現(xiàn)象普遍，不僅造成耕地面積的減少，有礙于耕地的規(guī)模成片經(jīng)營，還使得居民點(diǎn)越發(fā)散亂，不利于統(tǒng)一規(guī)劃管理，后續(xù)農(nóng)村土地管理工作更難推進(jìn)。

三、城東鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的難題

(一) 村民意愿調(diào)查分析

1.村民退出意愿及原因分析

當(dāng)問卷中問到“是否愿意退出宅基地”時(shí)，78.95%的村民表示不愿意退出，21.05%的村民表示只要價(jià)格合理就愿意退出。影響民眾退出意愿的因素有很多，其中沒有經(jīng)濟(jì)能力到城鎮(zhèn)購房、喜歡在農(nóng)村居住是最主要的，另外還有社會保障體系的不完善與城鎮(zhèn)就業(yè)難的問題(見圖1)。城鎮(zhèn)過高的房價(jià)與農(nóng)村悠閑舒適的生活環(huán)境等使村民更愿意待在農(nóng)村生活，而不愿意輕易退出宅基地。表示有意愿退出的村民多數(shù)是已在城里擁有穩(wěn)定的生活并且農(nóng)村住宅較老舊且位置偏僻，極少回去居住，他們想要通過退出農(nóng)村宅基地獲得合理的補(bǔ)償，以鞏固在城里的生活水平。

圖1 村民不愿意退出宅基地的原因

2.村民補(bǔ)償意愿及原因分析

調(diào)查問卷中問到“假如您愿意退出宅基地，您會選擇哪種補(bǔ)償方式”時(shí)，在貨幣補(bǔ)償和安置補(bǔ)償之間，選擇安置補(bǔ)償?shù)恼急?6%，只有14%的受訪者選擇貨幣補(bǔ)償。為更深入了解村民意愿，對村民就“希望以怎樣的補(bǔ)償方式退出宅基地使用權(quán)及其原因”這一問題進(jìn)行訪談，村民希望以不低于現(xiàn)有房屋面積的安置補(bǔ)償或權(quán)利置換的方式進(jìn)行補(bǔ)償，原因主要是目前房價(jià)過高，以實(shí)物置換比較踏實(shí)。村民除了受到傳統(tǒng)的“住有所居”的思想影響外，還與如今的高房價(jià)有關(guān)，房價(jià)上漲過快，一般的農(nóng)村家庭難以承受。商品房價(jià)格、裝修費(fèi)用具有不確定性，貨幣補(bǔ)償額難以保障這些全部費(fèi)用，村民覺得以實(shí)物作為交換比較踏實(shí)。選擇貨幣補(bǔ)償?shù)拇蠖鄶?shù)是城里有住房、收入較穩(wěn)定且很少回去居住的人群，作為理性經(jīng)濟(jì)人，村民會追求個(gè)人利益的最大化，補(bǔ)償意愿主要受到未來生活水平穩(wěn)定性的影響，生活穩(wěn)定性的不同會傾向于不同的補(bǔ)償方式。

(二) 宅基地使用權(quán)退出的難題

1.宅基地產(chǎn)權(quán)界定模糊

在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，被訪者中宅基地使用權(quán)證與房屋所有權(quán)證都沒有的占35.52%，僅有房屋所有權(quán)證的占10.53%，僅有宅基地使用權(quán)證的占38.16%，擁有兩證的只占15.79%。這反映出農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)界定不清晰，農(nóng)村宅基地及房屋的確權(quán)工作尚需加快完成，以保證集體、農(nóng)民個(gè)人的利益，為后續(xù)的宅基地流轉(zhuǎn)、退出工作奠定基礎(chǔ)。權(quán)屬管理是土地管理工作的核心內(nèi)容，權(quán)屬混亂、不明晰容易引發(fā)產(chǎn)權(quán)糾紛，阻礙宅基地管理工作的進(jìn)行。農(nóng)村地區(qū)宅基地及房屋的確權(quán)工作相對滯后，使得村集體及村民的權(quán)屬狀況缺乏明確界定，權(quán)利難以得到有效保障，更是阻礙了農(nóng)村土地制度的改革。

2.村民的認(rèn)識觀念偏差

問卷中問到“宅基地的所有權(quán)屬于誰”時(shí)，57.9%的受訪者認(rèn)為宅基地的所有權(quán)是屬于自己的，21.1%認(rèn)為是屬于國家的，10.50%認(rèn)為是屬于集體所有，另有10.5%的村民表示不清楚。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多村民混淆了國家和集體的概念，把集體等同于國家，村集體的概念意識不強(qiáng)。法律意識淡薄，對宅基地的權(quán)屬辨析不清，及宅基地長期以來的無償取得與無償使用制度，使大部分村民認(rèn)為宅基地的所有權(quán)屬于個(gè)人所有。村民自身的錯(cuò)誤觀念會影響對宅基地的利用，多數(shù)村民長期以來形成的宅基地私有的觀念容易導(dǎo)致非法占用宅基地、浪費(fèi)土地的行為，不利于農(nóng)村土地利用效率的提高及宅基地的有序退出。

3.農(nóng)民的鄉(xiāng)土情結(jié)較重

根據(jù)問卷調(diào)查中“喜歡在農(nóng)村居住” 這一高頻選項(xiàng)，向村民訪談其原因，了解到首先是農(nóng)村自然環(huán)境方面的原因，對比城市，農(nóng)村的空氣、水等質(zhì)量好；然后是農(nóng)村社會關(guān)系方面的原因，村民之間互相認(rèn)識，鄰里之間關(guān)系熟絡(luò)，已經(jīng)形成熟人社會，而城市鄰里之間的關(guān)系則要冷淡些，因此村民喜歡在農(nóng)村居住，無論是對農(nóng)村的自然環(huán)境，還是鄰里關(guān)系，都產(chǎn)生了濃厚的情感。另外，在訪談中問到“是否愿意到中心村統(tǒng)一居住”時(shí)，大部分村民的回答也是不愿意。在一個(gè)地方生活久了，自然會對這個(gè)地方有一種歸屬感，從而對這片土地難以割舍，并且這種情感隨著年齡的增加表現(xiàn)得越明顯，這一現(xiàn)象可以用稟賦效應(yīng)(3)稟賦效應(yīng)指個(gè)體對所擁有物品的情感依賴，擁有時(shí)間與投入的感情、依賴程度呈正相關(guān)，擁有物品的時(shí)間越久越不愿意將之進(jìn)行交易。來解釋。村民長期以來習(xí)慣了農(nóng)村的生活環(huán)境，對所生活的環(huán)境中的事物、人有深厚的感情，一旦脫離原本熟悉的社會環(huán)境便很難再融入一個(gè)新的環(huán)境，重新去適應(yīng)另外一種生活環(huán)境的難度很大。

4.農(nóng)村社會保障體系不完善

被訪者參加新農(nóng)合醫(yī)療保險(xiǎn)的有100%，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的有41.95%，參加子女教育保險(xiǎn)和勞動(dòng)保險(xiǎn)的均為0%。這一結(jié)果顯示，盡管新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)基本全面覆蓋，但是養(yǎng)老保險(xiǎn)、子女教育保險(xiǎn)、勞動(dòng)保險(xiǎn)等相對滯后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)居民的社會保障體系。社會保障體系的完善程度影響著農(nóng)民對預(yù)期潛在風(fēng)險(xiǎn)的承受能力，而宅基地具有社會保障功能，目前農(nóng)村社會保障體系的不完善，導(dǎo)致農(nóng)民更加依賴于宅基地，不敢輕易退出宅基地。城鄉(xiāng)共同發(fā)展亟須改革當(dāng)前城鄉(xiāng)二元社會保障體系，因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)社會保障體系的不完善嚴(yán)重影響著農(nóng)村宅基地使用權(quán)的退出，不利于消除村民退出宅基地的后顧之憂。

四、城東鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的對策

(一)加快進(jìn)行宅基地及農(nóng)民房屋的確權(quán)工作

有效率的產(chǎn)權(quán)應(yīng)是競爭性、排他性的，對產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確的界定有助于降低未來的不確定性要素從而減少機(jī)會主義行為[14]。長期以來許多農(nóng)民認(rèn)為宅基地私有，并以此為未來生活的保障阻礙著宅基地使用權(quán)的退出。因此，嚴(yán)格依照宅基地申請程序?qū)徟?，做好宅基地及農(nóng)民房屋的登記發(fā)證等工作已刻不容緩。加快宅基地確權(quán)登記，明確界定宅基地及農(nóng)民房屋的權(quán)屬，有利于減少權(quán)屬糾紛，保障村集體及村民各自的權(quán)利。堅(jiān)持落實(shí)宅基地的集體所有權(quán)，保證農(nóng)民的宅基地資格權(quán)，可以為宅基地使用權(quán)的退出提供權(quán)屬依據(jù)。明晰的宅基地產(chǎn)權(quán)是宅基地使用權(quán)退出的前提，宅基地產(chǎn)權(quán)證明的缺乏有礙于宅基地使用權(quán)的有償退出，由此而引發(fā)的一系列產(chǎn)權(quán)糾紛會挫傷農(nóng)戶的退出意愿。因此，要推動(dòng)宅基地使用權(quán)的退出，加快宅基地及農(nóng)民房屋的產(chǎn)權(quán)界定是前提。

(二)加快完善農(nóng)民的社會保障機(jī)制

宅基地不僅是村民的安身立足之所，更是國家對村民生存的最基本的保障，國家為了保障農(nóng)民基本居住權(quán)，允許本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員依法向村集體申請宅基地。宅基地具有主體特定性、無償獲得性、使用限制性等特點(diǎn)，無償取得與無償占有宅基地，使其兼具福利與社會保障雙重功能。農(nóng)民退出宅基地使用權(quán)的意愿在很大程度上受到對預(yù)期潛在風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)能力的影響。只有加快探索建立就業(yè)保障、醫(yī)療保障、教育保障、住房保障等一系列的社會保障機(jī)制，解決農(nóng)民退出宅基地的后顧之憂，消除城鄉(xiāng)二元保障體系，使農(nóng)村村民也能享受到與城市居民同等程度的社會保障，才能真正促進(jìn)社會公平，使村民獲得可靠的生活及社會保障，促進(jìn)符合條件的村民加快宅基地使用權(quán)的退出。

(三)鼓勵(lì)以村為單位對村民進(jìn)行集中安置

根據(jù)馬斯洛需求層次理論，人的需求分為生理、安全、愛和歸屬感、尊重和自我實(shí)現(xiàn)等五個(gè)層次。在農(nóng)村的熟人社會中，愛和歸屬的需求能得到很好的實(shí)現(xiàn)，這能為村民實(shí)現(xiàn)自我、發(fā)展自我提供很好的精神支撐。因此可以采用以村為單位、在熟人之間進(jìn)行集中安置，盡量保持農(nóng)戶原有的社交關(guān)系，爭取維持好農(nóng)戶的熟人社會關(guān)系，進(jìn)而維持農(nóng)村社會的穩(wěn)定。可以根據(jù)宅基地區(qū)位狀況以及家庭經(jīng)濟(jì)狀況的不同采用不同的安置補(bǔ)償方法。對于宅基地分布零散的農(nóng)戶，可以采用集中到中心村的方法；對于家庭經(jīng)濟(jì)條件較好且城里有住房的村民，可以采用貨幣補(bǔ)償?shù)姆椒?。根?jù)不同的情況制定不同安置補(bǔ)償方法，達(dá)到政策效率的最優(yōu)化。

(四)積極引導(dǎo)農(nóng)民自身觀念的轉(zhuǎn)變

1982 年我國《憲法》第十條規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外屬于集體所有，宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。要順利推進(jìn)宅基地使用權(quán)的退出就要積極引導(dǎo)村民轉(zhuǎn)變自身觀念，而村民長期以來形成的宅基地私有觀念則與村民的法律意識淡薄有關(guān)。為此要加強(qiáng)村民的法律宣傳培訓(xùn)與教育工作，積極引導(dǎo)村民自身觀念的轉(zhuǎn)變，幫助村民樹立正確的權(quán)屬觀、法律意識觀，促進(jìn)宅基地使用權(quán)的退出。另外，要加強(qiáng)宅基地使用權(quán)退出政策的宣傳力度，讓村民了解退出宅基地的目的與意義，特別是對其自身的益處，使政策得到村民的肯定與擁護(hù)，讓村民積極響應(yīng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的政策的號召，從而讓村民自覺、自愿退出閑置宅基地，共同促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

當(dāng)前城東鎮(zhèn)宅基地的使用存在較多的問題，這些問題的根源和當(dāng)?shù)氐纳鐣Y(jié)構(gòu)以及社會觀念有關(guān)。由于宅基地是農(nóng)村社會保障的重要部分，要推動(dòng)當(dāng)?shù)卣厥褂脵?quán)的退出，最重要的是要做好社會的保障工作，完善社會保障體系，解決村民的后顧之憂。只有當(dāng)宅基地不再是村民的唯一社會保障時(shí)，村民才有可能自愿、主動(dòng)退出它的使用權(quán)，這就要求相關(guān)的社會保障工作要到位，同時(shí)要在觀念上對村民進(jìn)行引導(dǎo)，慢慢糾正以往的偏差觀念，讓村民對農(nóng)村宅基地的使用權(quán)有一個(gè)正確的認(rèn)識，自覺遵守相關(guān)的使用規(guī)則。另外要滿足村民的情感需求，熟人社會的重塑對于村民的心理有較大的撫慰，能在一定程度上減輕村民對鄉(xiāng)土的思念之情，減少宅基地使用權(quán)退出的心理阻力?？偠灾?，推動(dòng)宅基地使用權(quán)的退出，要從村民觀念及社會結(jié)構(gòu)考慮，從村民的切身利益出發(fā)，不可操之過急，更不可一刀切。