社會組織法人治理結(jié)構(gòu)的基本框架及要求

◎方向文

廣東省社會組織總會執(zhí)行會長方向文

一、社會組織法人治理結(jié)構(gòu)的基本框架

健全社會組織的法人治理結(jié)構(gòu)，是加強(qiáng)社會組織自身建設(shè)的迫切需要，是社會組織自我約束、自我管理的基本要求，也是社會組織發(fā)展壯大、發(fā)揮作用的前提和保證。在社會組織等級評估指標(biāo)體系中，總分1000分，各類社會組織法人治理結(jié)構(gòu)方面的分?jǐn)?shù)占比很重，分別是：聯(lián)合性社團(tuán)為540分，行業(yè)性社團(tuán)為485分，專業(yè)性社團(tuán)為365分，學(xué)術(shù)性社團(tuán)為560分，基金會為372分，民非單位為370分，這些分?jǐn)?shù)還不包括社會評價(jià)70-110分。不少社會組織評估等級偏低，或年檢基本合格、不合格，甚至被撤銷，都與法人治理結(jié)構(gòu)不健全、內(nèi)部管理不規(guī)范直接相關(guān)。所以，當(dāng)好會長、秘書長，首要職責(zé)就是健全法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范內(nèi)部管理，加強(qiáng)自身建設(shè)。

根據(jù)中辦國辦、省委辦省府辦《意見》精神，健全社會組織法人治理結(jié)構(gòu)的核心是：建立權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人治理結(jié)構(gòu)?？傮w要求是：要依照法規(guī)政策和章程健全法人治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制以及黨組織參與社會組織重大問題決策等制度安排，完善會員大會（會員代表大會）、理事會、監(jiān)事會制度，落實(shí)民主選舉、民主決策和民主管理，健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，形成權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人主體，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。

我理解，這個(gè)總體要求主要包括六層意思：一是健全組織機(jī)構(gòu)；二是健全運(yùn)行機(jī)制；三是完善規(guī)章制度；四是黨組織參與重大決策；五是實(shí)行民主辦會；六是自我約束、自我管理，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。

根據(jù)這個(gè)總體要求，社會組織法人治理結(jié)構(gòu)的基本框架，主要有三個(gè)板塊。

（一）組織機(jī)構(gòu)

健全的社會團(tuán)體法人治理結(jié)構(gòu)，必須建立并完善五大組織機(jī)構(gòu)。

1.會員大會（會員代表大會）。這是社會團(tuán)體的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，也叫決策機(jī)構(gòu)。其主要職責(zé)主要有九條。

2.理事會。這是會員大會（會員代表大會）的常設(shè)機(jī)構(gòu)，也叫本會執(zhí)行機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)本會開展日常工作，對會員大會（會員代表大會）負(fù)責(zé)。理事人數(shù)在50人以上的，可設(shè)立常務(wù)理事會。理事會職責(zé)主要有十三條。

3.監(jiān)事會。這是社會團(tuán)體的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。規(guī)模較少的社團(tuán)，可設(shè)監(jiān)事1名。監(jiān)事會的主要職責(zé)共六條，包括列席理事會、常務(wù)理事會。

4.秘書處。這是社會團(tuán)體的日常辦事機(jī)構(gòu)。秘書處可下設(shè)內(nèi)設(shè)辦事機(jī)構(gòu)（如辦公室、會員服務(wù)部等）、分支機(jī)構(gòu)（如專業(yè)委員會、工作委員會等）、代表機(jī)構(gòu)（如辦事處、代表處、聯(lián)絡(luò)處等）。秘書長主持秘書處工作，對理事會負(fù)責(zé)。章程范本沒有具體規(guī)定秘書處的職責(zé)，我個(gè)人認(rèn)為，秘書處應(yīng)具備五大職責(zé)。

（1）執(zhí)行決議。落實(shí)會員大會（會員代表大會）、理事會、常務(wù)理事會的決議，執(zhí)行會長的指示。

（2）當(dāng)好參謀。提出本年度工作規(guī)劃、計(jì)劃等建議。

（3）管理下設(shè)機(jī)構(gòu)。如內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)等。

（4）處理日常事務(wù)。

（5）協(xié)調(diào)各種關(guān)系。如本會內(nèi)部以及與黨政部門、會員、兄弟單位和社會各界的關(guān)系。

5.黨組織（黨委、總支、支部）。這是社會團(tuán)體的政治保障機(jī)構(gòu)。在社會組織設(shè)立黨組織，是中國特色，依據(jù)是黨章、憲法和中辦國辦、中組部、省委辦省府辦有關(guān)文件精神。在社會組織等級評估指標(biāo)體系中，黨組織建設(shè)占30分。根據(jù)中央和省委相關(guān)文件，社會組織黨組織的主要職責(zé)有六條：一是保證政治方向；二是團(tuán)結(jié)凝聚群眾；三是推動事業(yè)發(fā)展；四是建設(shè)先進(jìn)文化；五是服務(wù)人才成長；六是加強(qiáng)自身建設(shè)。特別要求，不是社會組織負(fù)責(zé)人的黨組織書記，列席理事會、常務(wù)理事會、會長辦公會等管理層會議。

五大機(jī)構(gòu)各自履行職責(zé)，發(fā)揮作用，才能形成權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的治理格局。

基金會、民非單位的組織機(jī)構(gòu)與社會團(tuán)體大致相同，不同的是，基金會、民非單位沒有會員，不設(shè)會員大會（會員代表大會）；部分民非單位如民辦學(xué)校，設(shè)立董事會，不設(shè)理事會。

（二）運(yùn)行機(jī)制

社會組織法人治理的運(yùn)行機(jī)制是指體制、機(jī)制、制度等，主要包括六大內(nèi)容。

1.自覺接受政府相關(guān)部門的管理監(jiān)督和指導(dǎo)。國際上，學(xué)術(shù)界通常把社會組織與政府的關(guān)系，看作合作伙伴關(guān)系，這是片面的，不準(zhǔn)確的。根據(jù)我國相關(guān)條例、章程范本，登記管理機(jī)關(guān)即民政部門對社會組織具有管理監(jiān)督的職能；行業(yè)主管部門對社會組織具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)和相關(guān)管理職能。所以，政府與社會組織之間，至少有三層關(guān)系：一是管理關(guān)系；二是指導(dǎo)關(guān)系；三是合作關(guān)系。社會組織要規(guī)范運(yùn)作，健康發(fā)展，首先要自覺接受政府相關(guān)部門的管理監(jiān)督和指導(dǎo)，堅(jiān)持重大問題請示報(bào)告制度。

2.實(shí)行自我約束、自我管理。這是社會組織的本質(zhì)要求。社會組織是獨(dú)立的法人主體，必須自我約束、自我管理，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。

3.依照《章程》開展活動?！墩鲁獭肥巧鐣M織的行動綱領(lǐng)，必須按照《章程》規(guī)定的宗旨、業(yè)務(wù)范圍和相關(guān)規(guī)定運(yùn)行。

4.確保組織機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。前面所述五大組織的設(shè)置、職責(zé)、履職要求、會議合法性、決議有效性等，要依照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主決策和民主管理，權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的要求。

5.依靠制度管人管事。社會組織不是行政機(jī)關(guān)，沒有行政權(quán)力，民間化、松散型特點(diǎn)突出，人員流動性大，必須建立、完善各種制度，堅(jiān)持用制度管人管事，形成良好的運(yùn)作方式和管理辦法。

6.堅(jiān)持非營利性原則。社會組織不能開展以營利為目的的活動，其合法收入不能用于會員分配，只能用于章程規(guī)定的業(yè)務(wù)活動、行政成本和工作人員的工資福利。

運(yùn)行機(jī)制中，還有一點(diǎn)要處理好的，就是會長與法定代表人的職責(zé)定位。在章程范本中，行業(yè)協(xié)會會長、基金會理事長，必須為本會法定代表人，會長、法定代表人的職能都由同一個(gè)人承擔(dān)，很明確。其他社團(tuán)也要求會長是本會法定代表人，但有所寬松，規(guī)定如因特殊情況需由副會長或秘書長擔(dān)任法定代表人的，應(yīng)在章程中載明，并經(jīng)登記管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；民非單位的法定代表人由負(fù)責(zé)人擔(dān)任，未明確由哪個(gè)職位擔(dān)任。如果會長、法定代表人不是同一個(gè)人擔(dān)任，章程中應(yīng)分別明確會長、法定代表人職責(zé)。會長主持理事會工作等職責(zé)不變，但“代表本會簽署重要文件”的職責(zé)，應(yīng)歸到法定代表人職責(zé)，離任審計(jì)、承擔(dān)相關(guān)責(zé)任等，也應(yīng)明確為法定代表人職責(zé)。

（三）內(nèi)部管理

培育發(fā)展和監(jiān)督管理并重，是社會組織工作的基本方針。中辦國辦和省委辦省府辦《意見》既提出了許多培育發(fā)展扶持社會組織的政策，也提出了許多管理社會組織的具體規(guī)定。根據(jù)法規(guī)政策和社會組織實(shí)際，社會組織內(nèi)部管理的基本內(nèi)容主要有以下七個(gè)方面。

1.人員管理。建立健全專職工作人員進(jìn)出、升降、考勤、獎懲、崗位職責(zé)、工資福利、思想教育等制度。落實(shí)社會組織負(fù)責(zé)人（指會長、副會長、秘書長）任職資格、任前公示、過錯(cuò)追究等制度，以及法定代表人述職制度、離任審計(jì)制度等。

2.財(cái)務(wù)管理。落實(shí)《非營利組織會計(jì)法》，制訂財(cái)務(wù)管理制度，確保資金收入合法、依法納稅、使用合理、單據(jù)規(guī)范、審批手續(xù)完善。同時(shí)，建立固定資產(chǎn)管理辦法，保證公共資產(chǎn)不流失。

3.活動管理。嚴(yán)格按章程開展活動，落實(shí)重大活動、涉外活動、重要會議、評選表彰、發(fā)布重要新聞信息等重大事項(xiàng)事前報(bào)告制度，確保各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動依法依規(guī)。

4.分支（代表）機(jī)構(gòu)管理。依法依規(guī)建立分支（代表）機(jī)構(gòu)管理辦法，確保分支（代表）機(jī)構(gòu)不發(fā)生違法違規(guī)行為。

5.會議管理。特別要建立五大組織機(jī)構(gòu)會議制度，保證會議按時(shí)召開，決議合法有效，并形成會議紀(jì)要，保存會議資料。

6.文件檔案管理。建立檔案管理制度，指定專人，分門別類，妥善保管。建議有條件的社會組織，建立檔案室。

7.會員管理。社會組織首先要認(rèn)真履行章程規(guī)定的會員權(quán)利，全心全意為會員服務(wù)，不斷增強(qiáng)凝聚力、號召力。在此基礎(chǔ)上，可制訂會員管理辦法，提出會員履行章程規(guī)定的義務(wù)、遵守行規(guī)行約、開展誠信自律活動、履行社會責(zé)任等規(guī)定，促進(jìn)會員隊(duì)伍建設(shè)。

加強(qiáng)內(nèi)部管理，秘書長要負(fù)責(zé)抓制度落實(shí)，會長負(fù)責(zé)督促檢查，監(jiān)事會負(fù)責(zé)監(jiān)督，黨組織負(fù)責(zé)把關(guān)，理事會負(fù)責(zé)審議、決策。

二、社會組織法人治理存在的主要問題

根據(jù)登記管理機(jī)關(guān)年檢和等級評估情況，當(dāng)前社會組織法人治理還存在以下問題，也叫風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

（一）社會組織決策風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

近年來，社會組織因決策引起內(nèi)部糾紛，大部分是因?yàn)樯鐣M織內(nèi)部未形成矛盾糾紛解決機(jī)制，未能依照其章程的規(guī)定進(jìn)行決策和開展法人治理，社會組織相關(guān)人員法律意識欠缺，很少通過法律途徑依法解決問題。主要表現(xiàn)為六個(gè)方面。

1.入會退會手續(xù)不齊全，會員底數(shù)不清。

2.會員大會（會員代表大會）、理事會會議出席比例不夠，會前也沒有簽到和清點(diǎn)人數(shù)，導(dǎo)致會議無效。今年已經(jīng)發(fā)生多起因開會人數(shù)不清導(dǎo)致向業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機(jī)關(guān)投訴會議無效的事件。

3.理事人數(shù)過少或過多。有的因會員人數(shù)眾多，但理事人數(shù)較少，不具代表性；有的幾乎所有會員都是理事，也不合法。如某會會員人數(shù)達(dá)230人，但理事只有7人，秘書長以上負(fù)責(zé)人只有3人，因不符合法人治理規(guī)則被判年檢基本合格。

4.未設(shè)立監(jiān)事或監(jiān)事會，或者未盡到監(jiān)事監(jiān)督職責(zé)。

5.按照章程規(guī)定應(yīng)由會員大會或理事會表決事項(xiàng)，由常務(wù)理事會或會長辦公會議代替表決。

6.重大資助、投資項(xiàng)目支出，未提交理事會會議審議通過，未形成決議。

（二）活動管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

1.重大活動、涉外活動未報(bào)備。

2.違反規(guī)定開展評比達(dá)標(biāo)表彰并收取費(fèi)用。

3.違反規(guī)定舉辦慶典、論壇等活動。

4.基金會開展重大公益項(xiàng)目，未簽訂資助協(xié)議，以約定資助方式、資助數(shù)額以及資金用途和使用方式等。

5.以報(bào)刊雜志、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)媒體及傳單、手機(jī)短信、微信等方式發(fā)布涉嫌非法集資廣告資訊。

6.從事涉外資助政治活動，接受境外資金從事非法活動或者資助宗教活動。

（三）資金管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

1.財(cái)務(wù)會計(jì)管理制度不完善，未按資金管理制度進(jìn)行收支，單據(jù)管理使用、資金使用相關(guān)手續(xù)不符合制度、章程規(guī)定。

2.社會組織成員對資金進(jìn)行分配。

3.官辦社團(tuán)充當(dāng)業(yè)務(wù)主管單位“小金庫”角色，業(yè)務(wù)主管單位大吃大喝都由社團(tuán)開支。

4.捐贈未簽訂捐贈協(xié)議，資金未按照捐贈人意愿進(jìn)行開支，也未做好信息公開。

5.基金會資助以營利為目的的活動，或向單位或個(gè)人直接提供與公益活動無關(guān)的借款，社團(tuán)向會員提供借款。

6.基金會公益事業(yè)支出比例不達(dá)標(biāo)，工作人員工資福利和行政辦公支出超標(biāo)。

7.未取得公開募捐資格的慈善組織、基金會開展公開募捐活動，或未將公開募捐方案在登記管理部門備案。

（四）負(fù)責(zé)人管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

1.負(fù)責(zé)人未由主要發(fā)起人擔(dān)任。

2.行業(yè)協(xié)會商會負(fù)責(zé)人有應(yīng)脫鉤人員。

3.現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部、退休領(lǐng)導(dǎo)干部、國企領(lǐng)導(dǎo)干部兼任社團(tuán)負(fù)責(zé)人未經(jīng)有關(guān)部門批復(fù)。

4.現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部、退休領(lǐng)導(dǎo)干部、國企領(lǐng)導(dǎo)干部兼任社團(tuán)負(fù)責(zé)人領(lǐng)取報(bào)酬。

三、社會組織法人治理的新特點(diǎn)新要求

隨著形勢的發(fā)展，國務(wù)院正在抓緊制訂三個(gè)條例，醞釀出臺《社會組織法》，進(jìn)一步規(guī)范社會組織的管理，促進(jìn)社會組織的發(fā)展。今后社會組織法人治理方面，有幾個(gè)新特點(diǎn)、新要求。

（一）政府部門的管理監(jiān)督更加細(xì)化

中辦國辦、省委辦省府辦《意見》都明確要求建立社會組織的綜合監(jiān)管體系，我省政府部門有監(jiān)管職能的共14個(gè)（類）。

（二）社會監(jiān)督更加廣泛

政府鼓勵(lì)支持新聞媒體、社會公眾對社會組織進(jìn)行監(jiān)督，制定實(shí)施各類社會組織信息公開辦法，建立第三方監(jiān)督機(jī)制和評估機(jī)制，建立對社會組織違法違規(guī)行為及非法社會組織投訴舉報(bào)受理和獎勵(lì)機(jī)制，依法向社會公告行政處罰和取締情況。

（三）黨建工作更加重視

黨建工作將寫進(jìn)章程，等級評估中黨組織建設(shè)的分?jǐn)?shù)，可能由30分增加到50分。

（四）對社會組織負(fù)責(zé)人的管理更加嚴(yán)格

對任職條件、任前公示、在職培訓(xùn)、述職報(bào)告、誡勉談話、離任審計(jì)、過錯(cuò)追究等都有具體規(guī)定。黨政機(jī)關(guān)離退休干部在社會組織兼職，限制性要求也很嚴(yán)。

（五）自我約束、自我管理的要求更加明確

要求行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤，其他社會組織實(shí)行政社分離，社會組織獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。

（六）誠信自律建設(shè)更加全面深入

要求社會組織建立誠信承諾制度、行業(yè)性誠信激勵(lì)和懲戒機(jī)制、社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)體系等。

（七）等級評估工作力度更大

要求各類社會組織積極參與評估，其中法人治理的分?jǐn)?shù)占比很重，加上社會評價(jià)的分?jǐn)?shù)，幾乎超過總分?jǐn)?shù)50%以上。

（八）優(yōu)勝劣汰機(jī)制更加完善

對違法違規(guī)或長期不開展活動的社會組織，將給以撤銷或勸其注銷。近兩年，民政部、省民政廳依法撤銷一大批社會組織，并向社會公告。