重慶先行先試推進(jìn)信訪法治化改革的對(duì)策建議

劉濤

近年來(lái)，重慶經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展有目共睹，但由于不斷深化改革，社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局發(fā)生深刻變化，信訪穩(wěn)定形勢(shì)雖然總體可控，然而安保維穩(wěn)工作壓力巨大。由于多種因素疊加影響，圍繞敏感節(jié)點(diǎn)和重要時(shí)段，各類信訪問(wèn)題乃至引發(fā)的矛盾沖突居高不下，形勢(shì)嚴(yán)峻，長(zhǎng)期處于內(nèi)緊外松的狀態(tài)?？梢哉f(shuō)，全天候接訪，24小時(shí)防控，終年忙于化解的信訪維穩(wěn)困境，正在成為依法治國(guó)、依法治市的一個(gè)死結(jié)，因而迫切需要通過(guò)法治導(dǎo)向和創(chuàng)新實(shí)踐來(lái)化解信訪積案。

經(jīng)過(guò)深入走訪、調(diào)研，觀點(diǎn)對(duì)接、碰撞，深化座談，受現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題導(dǎo)向和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的結(jié)果導(dǎo)向所驅(qū)動(dòng)，聯(lián)合打開(kāi)信訪死結(jié)，重慶依法治市比任何時(shí)候都顯得更具現(xiàn)實(shí)緊迫性和長(zhǎng)遠(yuǎn)導(dǎo)向性。

一、重慶市信訪現(xiàn)狀與困境

1、信訪總體呈現(xiàn)“六化”

目前，全市信訪特征可以歸納為“六化”，即信訪主體多元化、內(nèi)容復(fù)雜化、數(shù)量上升化、形式多樣化、主要目標(biāo)利益化、化解手段單一化。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展進(jìn)程中，城鄉(xiāng)建設(shè)、征收拆遷、人事勞工占據(jù)上訪量前三位，分別為33.57%、25.43%、12.34%。值得注意的是涉法涉訴占比太低，僅有1.22%，其他類別占到23.48%，比重不小，涵蓋較寬，幾乎遍布每一個(gè)領(lǐng)域，每一行業(yè)。

2、信訪發(fā)展趨勢(shì)分析

一是信訪的化解能力和節(jié)奏跟不上信訪人數(shù)和案件的增加，導(dǎo)致絕對(duì)數(shù)上升，恐由量變引起質(zhì)變。二是正常信訪的化解效能衰減，期望值高，達(dá)成率低，容易出現(xiàn)個(gè)訪期望優(yōu)先解決不行，則向非訪、集訪造勢(shì)轉(zhuǎn)化，甚至纏訪、鬧訪等不斷沖擊和挑戰(zhàn)現(xiàn)行信訪制度。三是信訪成為弱勢(shì)群體的情感依賴和博弈手段。其中不乏上訪成癮、長(zhǎng)期依靠非訪得利者。上訪人群及形態(tài)呈現(xiàn)出固化、擴(kuò)大并升級(jí)的傾向。四是受弱勢(shì)群體思維感染，社會(huì)輿情信息中不時(shí)呈現(xiàn)利益直接相關(guān)群體上訪向不相關(guān)、弱相關(guān)群體蔓延的征兆。比如，軍轉(zhuǎn)干上訪、從兩參（對(duì)越對(duì)?。⒖姑涝由斓街驹副?、退伍兵，甚至卷入不少對(duì)現(xiàn)實(shí)生活不滿的軍人。

問(wèn)題是時(shí)代的聲音。信訪的困境帶來(lái)顯而易見(jiàn)的危害。信訪問(wèn)題因時(shí)間節(jié)點(diǎn)、參與人員結(jié)構(gòu)數(shù)量、場(chǎng)所手段、利益目標(biāo)訴求等，帶來(lái)了巨大的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)及政治、經(jīng)濟(jì)成本和漠視法治的文化成本等，以及信訪工作的顯性成本和難以估算的隱性成本，并存在被無(wú)限放大的趨勢(shì)和可能。

二、關(guān)于信訪困境成因的簡(jiǎn)要分析

信訪歷史源自上世紀(jì)五十年代，演化至今，造成困境的原因各種各樣，通過(guò)分析全市信訪困境，成因主要為以下四方面。

（一）社會(huì)轉(zhuǎn)型期各類利益沖突相互交織。社會(huì)轉(zhuǎn)型期各類利益沖突相互交織是造成我市信訪困境的社會(huì)原因。當(dāng)前我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制和利益格局的重大調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性拉大了人們的期望與現(xiàn)實(shí)之間、不同群體之間利益分配的差距，促使社會(huì)矛盾大量涌現(xiàn)。

（二）當(dāng)事人的法治觀念和維權(quán)能力薄弱。當(dāng)事人的維權(quán)意識(shí)和利益訴求增強(qiáng)，法治觀念和維權(quán)能力薄弱是造成我市信訪困境的直接原因。中國(guó)百姓解決糾紛的依據(jù)和傳統(tǒng)是先講情，再講理，最后講法。講法不達(dá)目的，仍然習(xí)慣于唯官唯上，甚至出現(xiàn)攔路下跪告洋狀、鬧訪群訪上媒體等，習(xí)慣于鬧訪得利并群起效仿。

（三）管理考核機(jī)制滯后，手段措施不力。管理考核機(jī)制滯后，手段措施不力是造成我市信訪困境的間接原因。目前大信訪、全功能的工作格局，提高了信訪者的期望值，更因?qū)俚毓芾淼目己耸侄?，信訪月通報(bào)制、“零上訪”追求的誤區(qū)等，導(dǎo)致無(wú)理纏訪者摸準(zhǔn)了政府怕上訪、鬧訪的心理，肆意妄為，不時(shí)嚴(yán)重影響正常的社會(huì)秩序和黨政機(jī)關(guān)的工作秩序，甚至傷害執(zhí)政之基，也造成信訪工作的要求與實(shí)效評(píng)價(jià)時(shí)有錯(cuò)位，基層面對(duì)信訪權(quán)輕責(zé)重，不免時(shí)常嚴(yán)防死守，圍追堵截。

（四）依法行政的欠賬和司法不公造成公信力下降。依法行政的欠賬和司法不公造成公信力下降是造成我市信訪困境的重要原因。幾乎所有部門都會(huì)涉及到信訪工作的化解和穩(wěn)控，當(dāng)然政出多門，依靠人治或政策化解。而執(zhí)法不公，監(jiān)督制約不力，甚至亂作為、慢作為、懶作為、不作為等，加劇了信訪的現(xiàn)實(shí)數(shù)量增加和行政與司法信任的危機(jī)，導(dǎo)致信訪不信法。

三、重慶先行先試，推進(jìn)信訪法治化改革的具體對(duì)策建議

大政方針是我們行動(dòng)的指針。十八屆三中全會(huì)精神指出，以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，避免“合意則取，不合意則舍”的傾向，破除妨礙改革發(fā)展的一些思維定勢(shì)。四中全會(huì)提出按信訪法治化的要求，全面提高信訪事項(xiàng)及時(shí)辦結(jié)率，運(yùn)用法治化思維化解信訪積案，著力推進(jìn)法定途徑優(yōu)先解決信訪問(wèn)題。

（一）摒棄大信訪的工作格局和思維方式，區(qū)分設(shè)立信訪和維穩(wěn)工作的職能職責(zé)。建議政府信訪辦設(shè)在司法局，建立全市聯(lián)網(wǎng)的信訪案件網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，開(kāi)門開(kāi)網(wǎng)收集民情個(gè)案，所有信訪案件按統(tǒng)一格式進(jìn)行網(wǎng)上登記，凡網(wǎng)上無(wú)登記不予接訪；同時(shí)宣傳信訪法律、條例政策，引導(dǎo)其進(jìn)入法治化解信訪；除開(kāi)涉法涉訴走法律通道外，可通過(guò)人民調(diào)解委員會(huì)協(xié)商化解部分信訪，全面弱化乃至取消現(xiàn)行信訪辦非程序化靈活調(diào)處信訪問(wèn)題的職能。維穩(wěn)辦職能則設(shè)在政法委或者公安局，限制或打擊非訪，解決由信訪導(dǎo)致的安全穩(wěn)定事項(xiàng)和風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)用其機(jī)構(gòu)的職能、人員及資源力量的配置，及時(shí)到位地防控。

（二）加強(qiáng)信訪工作及現(xiàn)狀問(wèn)題的收集、調(diào)研，由市人大深入研究探索信訪法規(guī)規(guī)章的立法，為盡快出臺(tái)《信訪法》提供重要參考。“保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”應(yīng)成為信訪工作法治化建設(shè)的總方針。通過(guò)立法明確信訪工作流程、信訪人權(quán)利和義務(wù)及違法信訪的法律責(zé)任。逐步廢止缺乏剛性罰則的《國(guó)務(wù)院信訪工作條例》，解決其位階不高、執(zhí)行不到位、信訪事項(xiàng)程序性辦理規(guī)定執(zhí)行不嚴(yán)格、對(duì)上訪人的行為缺乏具體罰則，對(duì)信訪責(zé)任不落實(shí)、失職瀆職、侵害群眾合法權(quán)益等行為如何處理、由誰(shuí)來(lái)進(jìn)行責(zé)任追究以及法律依據(jù)均無(wú)明確規(guī)定的問(wèn)題。

（三）明確信訪者司法訴求渠道，建立終審終結(jié)信訪的權(quán)威規(guī)則。消除司法機(jī)關(guān)受理信訪案件的禁區(qū)，特別強(qiáng)調(diào)涉法涉訴的信訪典型案例進(jìn)行司法公開(kāi)審理、公開(kāi)結(jié)果，讓司法真正起到作為社會(huì)糾紛的處理機(jī)制和實(shí)現(xiàn)正義的最后防線。建議政府特定階段對(duì)信訪者提供法律援助，采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式，引入律師作為第三方參與信訪評(píng)查認(rèn)定工作，引導(dǎo)信訪者通過(guò)司法程序，依靠法院的公正司法保障其權(quán)利。實(shí)行訴訟與信訪分離制度。把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來(lái)，由政法機(jī)關(guān)依法處理。

（四）探索在市區(qū)人大設(shè)立專門的信訪委員會(huì)，從強(qiáng)化法治的層面建立信訪監(jiān)察制度，對(duì)其進(jìn)行分類開(kāi)展監(jiān)察督促辦理。由市區(qū)級(jí)人大常委會(huì)選舉任命專職信訪專員及配備相應(yīng)的助理工作者，代表人大受理信訪案件，信訪專員有權(quán)啟動(dòng)對(duì)案件的調(diào)查、質(zhì)詢、處理程序，督促案件公正、及時(shí)的處理。也可考慮在未來(lái)的監(jiān)察委員會(huì)中設(shè)立信訪專委會(huì)。

（五）強(qiáng)化法治程序，依法有效打擊非訪、纏訪，非法信訪組織者和信訪掮客。重點(diǎn)從正反兩面宣傳信訪的依法解決和打擊非訪的案例；對(duì)法律已經(jīng)終結(jié)、或應(yīng)走法律渠道而非法上訪者，強(qiáng)調(diào)利用政法力量根據(jù)其非訪情節(jié)開(kāi)展法制教育、治安處罰乃至刑事訴訟，大力加強(qiáng)對(duì)非訪的源頭和過(guò)程管控，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和政治權(quán)威。

（六）做好信訪體制改革的預(yù)案及評(píng)估，調(diào)整改變以建立科學(xué)的考核機(jī)制。做好社會(huì)穩(wěn)定預(yù)案，注意信訪體制改革的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和輿情研判。建議逐步減少非訪問(wèn)題與基層屬地管理、官帽政績(jī)直接掛鉤的考核，取消信訪月通報(bào)制度，以免被非訪者利用。理性看待越級(jí)、非訪問(wèn)題，要正面接受現(xiàn)實(shí)，自信、有序、有法、有節(jié)的處理非法信訪問(wèn)題，不是一考了之；重點(diǎn)考核消減信訪存量，控制增量；考核民生領(lǐng)域的公平正義問(wèn)題以及不依法行政增加的信訪問(wèn)題及成本。

作 者：中共重慶市沙坪壩區(qū)雙碑街道黨工委書(shū)記

責(zé)任編輯：粟 超endprint