巴西肉類安全管理體系分析

李建軍，方海萍，宋志剛

（中華人民共和國WTO/SPS國家通報(bào)咨詢中心，北京 100013）

巴西是世界上重要的肉類生產(chǎn)國和出口國。2015年，巴西牛肉產(chǎn)量942 萬t，居世界第二，出口量居世界第一，貿(mào)易伙伴達(dá)136 個(gè)[1-2]；雞肉產(chǎn)量1 310 萬t，居世界第二，出口量達(dá)410 萬t，貿(mào)易伙伴超過150 個(gè)[3]。巴西肉類產(chǎn)品能夠得到世界很多國家的認(rèn)可，得益于其科學(xué)的動物疫病控制體系及肉品安全管理體系。我國是肉類生產(chǎn)大國，2015年我國豬肉、牛肉、羊肉和禽肉產(chǎn)量分別為5 487、700、441、1 826 萬t[4]，但出口貿(mào)易增長緩慢，且主要以亞洲為主。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年我國雞肉出口量僅30 萬t（香港、澳門特別行政區(qū)除外，下同）、豬肉僅4.3 萬t、牛羊肉僅1.47 萬t。我國畜禽肉類安全問題嚴(yán)重、國際競爭力弱是導(dǎo)致出口量低下的重要原因之一[5]。要提高我國畜禽肉類在國際市場上的認(rèn)可度，關(guān)鍵是要提升肉類安全管理水平，而巴西的做法非常具有借鑒意義。同時(shí)，中國是巴西肉類的最大進(jìn)口國[6]，掌握巴西的肉類安全管理狀況也有助于對巴西輸華肉類產(chǎn)品進(jìn)行安全監(jiān)管。

1 巴西肉類安全管理機(jī)構(gòu)

1.1 中央機(jī)構(gòu)

巴西農(nóng)業(yè)、畜牧和食品供應(yīng)部是負(fù)責(zé)動物產(chǎn)品安全管理的中央主管機(jī)關(guān)，下設(shè)5 個(gè)秘書局[4]，其中農(nóng)牧業(yè)保護(hù)局主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)及農(nóng)畜產(chǎn)品安全衛(wèi)生防護(hù)，包括制定農(nóng)業(yè)防護(hù)政策，規(guī)劃、規(guī)范、協(xié)調(diào)和監(jiān)督有關(guān)動植物健康、動植物源產(chǎn)品農(nóng)獸藥殘留物及衍生物的檢查、農(nóng)業(yè)投入品管理、農(nóng)業(yè)防護(hù)相關(guān)實(shí)驗(yàn)室管理、動植物認(rèn)證等方面的工作，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管理農(nóng)畜產(chǎn)品進(jìn)出口安全。農(nóng)牧業(yè)保護(hù)局下設(shè)11 個(gè)司，其中與肉類衛(wèi)生相關(guān)的共5 個(gè)，分別為動物衛(wèi)生司、家畜投入品檢驗(yàn)司、動物源產(chǎn)品檢驗(yàn)司、殘留與污染控制司及實(shí)驗(yàn)室協(xié)調(diào)司。動物衛(wèi)生司負(fù)責(zé)動物飼料、獸藥及動物遺傳物質(zhì)的管理，動物源產(chǎn)品檢驗(yàn)司負(fù)責(zé)對畜禽肉類加工企業(yè)的注冊審批、管理和畜禽產(chǎn)品檢查，殘留與污染控制司負(fù)責(zé)年度殘留監(jiān)控計(jì)劃的制訂與實(shí)施，實(shí)驗(yàn)室協(xié)調(diào)司負(fù)責(zé)動植物檢驗(yàn)檢疫實(shí)驗(yàn)室認(rèn)可與管理[7]。農(nóng)業(yè)、畜牧和食品供應(yīng)部在各州設(shè)立聯(lián)邦農(nóng)業(yè)代表處，代表聯(lián)邦政府行使貫徹實(shí)施聯(lián)邦獸醫(yī)法規(guī)，農(nóng)業(yè)代表處的人員、經(jīng)費(fèi)和有關(guān)運(yùn)行受中央聯(lián)邦政府直接管理。農(nóng)業(yè)、畜牧和食品供應(yīng)部還在各地設(shè)立聯(lián)邦檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)跨州與跨境動物及其產(chǎn)品的檢驗(yàn)監(jiān)管工作。

1.2 地方獸醫(yī)機(jī)構(gòu)

一是州級獸醫(yī)機(jī)構(gòu)，由各州政府設(shè)立，主要職責(zé)為制訂州農(nóng)牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃、執(zhí)行聯(lián)邦政府的農(nóng)牧業(yè)政策、協(xié)調(diào)州和地區(qū)管轄市級獸醫(yī)機(jī)構(gòu)，并負(fù)責(zé)非聯(lián)邦注冊肉類生產(chǎn)企業(yè)的日常監(jiān)管。二是地區(qū)級獸醫(yī)官方機(jī)構(gòu)，一般管轄數(shù)個(gè)或數(shù)十個(gè)市的動物衛(wèi)生工作。三是市級獸醫(yī)官方機(jī)構(gòu)，為基層官方獸醫(yī)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理本市的動物衛(wèi)生工作，主要任務(wù)是農(nóng)場動物免疫和疫病監(jiān)測。

1.3 官方實(shí)驗(yàn)室

巴西建立了國家農(nóng)業(yè)實(shí)驗(yàn)室（Lanagros）體系，共包括6 個(gè)區(qū)域?qū)嶒?yàn)室，分布于北部（PA）、東北部（PE）、中西部（GO）、東南部（MG和SP）和南部（RS）地區(qū)。這些官方實(shí)驗(yàn)室承擔(dān)國家基準(zhǔn)建立、認(rèn)證實(shí)驗(yàn)室審核、官方分析、分析方法研究、分析技術(shù)與知識培訓(xùn)等職責(zé)，需定期參與能力驗(yàn)證。在動物疫病檢測方面，MG官方實(shí)驗(yàn)室可檢測29 種豬、牛、羊、禽相關(guān)疫??；PE實(shí)驗(yàn)室可檢測13 種豬、牛、羊??；SP實(shí)驗(yàn)室主要檢測禽??；PA實(shí)驗(yàn)室檢測布魯氏病、口蹄疫、馬鼻疽、水皰性口炎；RS實(shí)驗(yàn)室可檢測馬傳染性貧血、口蹄疫、禽流感及新城疫等[8]。官方實(shí)驗(yàn)室使用的分析方法均在網(wǎng)站公布，以供相關(guān)方參考使用[9]。

2 巴西肉類安全管理相關(guān)法規(guī)

2.1 動物衛(wèi)生防疫條例

該條例是巴西畜禽動物疫病防控的基礎(chǔ)性法規(guī)，于1934年頒布，后經(jīng)多次修訂。目前的版本共87 條，由口岸和邊境檢疫、國內(nèi)動物的運(yùn)輸、動物源產(chǎn)品的進(jìn)出口、活畜市場的檢查、傳染性疾病的預(yù)防、獸醫(yī)服務(wù)、國家動物衛(wèi)生防治委員會、一般性規(guī)定等9 章組成，對巴西動物疫病管理機(jī)制、動物運(yùn)輸和交易過程中的疫病防控要求、動物及動物產(chǎn)品的進(jìn)出口檢疫要求、關(guān)注的動物疫病名錄及疫病發(fā)生時(shí)的處置措施等做了原則要求[10]。

2.2 建立統(tǒng)一農(nóng)牧業(yè)檢疫體系的法規(guī)

該法規(guī)于2006年頒布，規(guī)定了巴西農(nóng)牧業(yè)檢疫體系的統(tǒng)一運(yùn)行規(guī)則和程序，主要包括巴西農(nóng)牧業(yè)檢疫體系的層級架構(gòu)、農(nóng)牧業(yè)衛(wèi)生檢疫體系的運(yùn)行程序、風(fēng)險(xiǎn)分析及危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)管理的方法和特別程序、農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品和投入的檢查監(jiān)測等[11]。

2.3 動物源食品生產(chǎn)和衛(wèi)生檢驗(yàn)法規(guī)

該法規(guī)是巴西有關(guān)動物源產(chǎn)品檢驗(yàn)監(jiān)管的基礎(chǔ)性法規(guī)，于2017年3月頒布并生效，取代了已制定實(shí)施60多年的“動物源食品工業(yè)和衛(wèi)生檢測規(guī)范”以及11 項(xiàng)相關(guān)領(lǐng)域措施。法規(guī)共542 條，對跨州或國際貿(mào)易的動物源產(chǎn)品設(shè)施要求、動物源產(chǎn)品生產(chǎn)和衛(wèi)生檢驗(yàn)要求（動物屠宰、宰前檢驗(yàn)、宰后檢驗(yàn)；蛋品、乳品生產(chǎn)檢驗(yàn)等）、產(chǎn)品質(zhì)量鑒定標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品登記、包裝、標(biāo)簽和檢驗(yàn)印章、實(shí)驗(yàn)室檢測與復(fù)檢、運(yùn)輸和衛(wèi)生證書等各方面做了詳細(xì)規(guī)定[12]。

2.4 動物源產(chǎn)品企業(yè)自我檢查與驗(yàn)證程序

該程序以農(nóng)業(yè)部175/2005/CGPE/動物源產(chǎn)品檢驗(yàn)司公告形式頒布，要求肉類企業(yè)進(jìn)行原材料、設(shè)施設(shè)備、人員與加工方式4 個(gè)方面的自我驗(yàn)證，以及設(shè)備設(shè)施的維護(hù)、標(biāo)準(zhǔn)衛(wèi)生操作程序、標(biāo)準(zhǔn)操作程序、原材料與包裝材料的控制、計(jì)量器具的計(jì)量與校正、危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)、微生物檢驗(yàn)、出口產(chǎn)品證明等16 個(gè)方面的自我檢查[13]。

2.5 其他相關(guān)法規(guī)

除上述法規(guī)外，還針對動物產(chǎn)品檢驗(yàn)檢測實(shí)驗(yàn)室和豬、家禽、牛等特定動物及動物產(chǎn)品制定了專門措施。以家禽為例，巴西先后頒布了“繁育及商品家禽場所的登記、監(jiān)察及控制規(guī)程”、“進(jìn)口孵化蛋和幼禽動物衛(wèi)生要求”、“禽肉加工和衛(wèi)生檢驗(yàn)技術(shù)條例”、“肉雞和火雞胴體沙門氏菌屬微生物監(jiān)測和控制方案”等，對家禽繁育、禽肉加工、疫病監(jiān)測等作出了具體規(guī)定。

3 巴西肉類安全管理的主要措施

3.1 養(yǎng)殖場的管理

農(nóng)業(yè)、畜牧和食品供應(yīng)部對畜禽養(yǎng)殖場實(shí)施登記管理。申請登記的養(yǎng)殖場需建立疫病防控管理制度，包括人員、設(shè)備進(jìn)出養(yǎng)殖場的管理、疾病監(jiān)控與防疫消毒、獸醫(yī)用藥、預(yù)防接種管理措施。官方機(jī)構(gòu)獸醫(yī)負(fù)責(zé)對衛(wèi)生監(jiān)控的活動進(jìn)行檢查及監(jiān)督，在出現(xiàn)非正常情況時(shí)，養(yǎng)殖場所有者必須及時(shí)向動物衛(wèi)生保護(hù)機(jī)構(gòu)報(bào)告。農(nóng)場每批動物出欄前需向當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧部門提出申請，并提供該批動物的防疫及用藥記錄。農(nóng)牧部門審核并出具運(yùn)輸許可證，記錄內(nèi)容主要包括飼養(yǎng)場的名稱、注冊號、地址、動物的品種、數(shù)量、用藥與免疫記錄等。

3.2 動物在國內(nèi)運(yùn)輸?shù)墓芾?/h3>

在巴西，活動物的運(yùn)輸，不論通過水路還是陸路，都必須在動物衛(wèi)生防疫部門指定的站點(diǎn)接受檢查。如果沒發(fā)現(xiàn)傳染病，則發(fā)給自由通行證明。對于運(yùn)往其他州供宰殺、飼養(yǎng)或催肥的動物，動物衛(wèi)生防疫部門需在牲畜棚和貨籠對其執(zhí)行檢查。對于運(yùn)輸工具，只有在清洗和消毒并通過動物衛(wèi)生防疫部門工作人員的驗(yàn)收后，才能重新使用。

3.3 畜禽屠宰加工企業(yè)的監(jiān)管

3.3.1 企業(yè)申請與注冊

企業(yè)在建廠前，首先需向農(nóng)業(yè)代表處的聯(lián)邦檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)提出申請，由聯(lián)邦檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行產(chǎn)品流程和相關(guān)注冊預(yù)評估；預(yù)評估報(bào)告和意見將報(bào)送動物源產(chǎn)品檢驗(yàn)司，審查合格并批準(zhǔn)設(shè)計(jì)后，方可建廠。企業(yè)建成后，申請人需向聯(lián)邦檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行申請注冊，確認(rèn)符合要求后由動物源產(chǎn)品檢驗(yàn)司批準(zhǔn)，并由聯(lián)邦檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)公布。如果工廠超過1 年未進(jìn)行運(yùn)營活動，則其注冊號將被注銷。

3.3.2 企業(yè)監(jiān)管

企業(yè)獲得批準(zhǔn)注冊，農(nóng)業(yè)代表處將派出官方獸醫(yī)和獸醫(yī)助理駐廠，對企業(yè)的獸醫(yī)衛(wèi)生管理情況進(jìn)行日常監(jiān)管，實(shí)施巡回檢查。屠宰動物必須接受聯(lián)邦檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)人員的宰前檢驗(yàn)。在接受聯(lián)邦檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的檢驗(yàn)之前，應(yīng)按照各種動物的特有規(guī)定，將動物卸載、存放在合適的場所內(nèi)，經(jīng)消毒密封的車輛送達(dá)的動物只有在聯(lián)邦檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)人員在場的情況下才可被開封卸載；接收動物時(shí)，應(yīng)核實(shí)是否附有官方獸醫(yī)出具的動物運(yùn)輸許可證，以保證動物來源的合規(guī)性，禁止屠宰無任何過境證件的動物；屠宰之前，應(yīng)先向聯(lián)邦檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)上報(bào)屠宰方案、批次識別、處理和原產(chǎn)地文件以及相關(guān)法律中要求的其他信息，以便聯(lián)邦檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)了解被宰殺動物的身體和衛(wèi)生狀況。屠宰時(shí)，聯(lián)邦檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)會實(shí)施同步檢驗(yàn)，如在檢驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)問題，聯(lián)邦檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)可以要求中斷屠宰或減慢屠宰速度。宰后檢驗(yàn)同樣由聯(lián)邦檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)執(zhí)行。在聯(lián)邦檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)實(shí)施宰后檢驗(yàn)前，企業(yè)不得通過移除、刮擦或其他方法掩蓋屠體或器官的病癥部位。經(jīng)聯(lián)邦檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)可以食用的屠體會印上相應(yīng)標(biāo)志。

對于出口肉類生產(chǎn)企業(yè)，則實(shí)施三級監(jiān)管。第一級由動物源產(chǎn)品檢驗(yàn)司實(shí)施，每年挑選40%出口注冊企業(yè)進(jìn)行檢查，檢查內(nèi)容包括企業(yè)狀況、聯(lián)邦檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的工作情況及各州農(nóng)業(yè)代表處相關(guān)部門對該廠的檢查情況；第二級為各州農(nóng)業(yè)代表處對轄區(qū)出口企業(yè)的實(shí)地檢查，每個(gè)出口企業(yè)每年至少檢查2 次，檢查內(nèi)容包括法規(guī)執(zhí)行情況、企業(yè)的自我質(zhì)量管理情況、聯(lián)邦檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)對企業(yè)的檢查工作情況、企業(yè)執(zhí)行進(jìn)口國衛(wèi)生規(guī)定情況、原來發(fā)現(xiàn)問題的整改情況等；第三級為設(shè)在每個(gè)出口企業(yè)的專職官方獸醫(yī)開展的日常監(jiān)管，包括宰前檢驗(yàn)、宰后檢驗(yàn)、出具檢驗(yàn)證書、實(shí)施殘留監(jiān)控計(jì)劃和沙門氏菌減少計(jì)劃，以及檢查企業(yè)衛(wèi)生控制執(zhí)行情況等，每月至少對企業(yè)全面檢查1 次。

3.3.3 產(chǎn)品登記、包裝、標(biāo)簽和檢驗(yàn)

所有巴西生產(chǎn)或從國外進(jìn)口的動物源產(chǎn)品均必須在動物源產(chǎn)品檢驗(yàn)司登記。動物源產(chǎn)品應(yīng)被保存在能對產(chǎn)品給予保護(hù)、與產(chǎn)品的特性兼容、滿足貯藏和運(yùn)輸條件的容器或包裝品中，產(chǎn)品直接接觸的包裝材料必須事先得到衛(wèi)生監(jiān)管部門的使用批準(zhǔn)。產(chǎn)品標(biāo)簽應(yīng)有聯(lián)邦檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的印章。在產(chǎn)品檢驗(yàn)方面，動物源性原料、產(chǎn)品和其他有關(guān)成分均需進(jìn)行物理、微生物、理化、分子生物學(xué)、組織學(xué)和其他檢測分析。分析方法應(yīng)符合標(biāo)準(zhǔn)，并經(jīng)農(nóng)牧業(yè)和食品供應(yīng)部主管部門許可。當(dāng)聯(lián)邦檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可采集樣本進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室分析。

3.3.4 產(chǎn)品運(yùn)輸監(jiān)管

需運(yùn)輸?shù)膭游镌葱栽匣虍a(chǎn)品必須有動物源產(chǎn)品檢驗(yàn)司簽發(fā)的衛(wèi)生證書。運(yùn)輸應(yīng)該使用合適的交通工具，以確保產(chǎn)品的完整性和良好保存。用于運(yùn)輸動物源性原料和產(chǎn)品的車輛、集裝箱或隔間必須隔熱，如有必要，還應(yīng)配備溫度控制設(shè)施。運(yùn)輸前后，應(yīng)對車輛、集裝箱或隔間進(jìn)行清洗和消毒。當(dāng)來自國內(nèi)生產(chǎn)企業(yè)的動物源性原料和產(chǎn)品在港口、機(jī)場、邊境口岸、特殊海關(guān)或出口中轉(zhuǎn)的特殊場所運(yùn)輸時(shí)，需要經(jīng)過官方監(jiān)督。

3.3.5 進(jìn)口監(jiān)管

符合以下條件的肉類允許進(jìn)口：出口國的肉類衛(wèi)生檢驗(yàn)系統(tǒng)經(jīng)動物源產(chǎn)品檢驗(yàn)司認(rèn)可，生產(chǎn)進(jìn)出口企業(yè)已在動物源產(chǎn)品檢驗(yàn)司注冊，產(chǎn)品標(biāo)簽合格，并附有來源國主管部門簽發(fā)的衛(wèi)生證書。只有經(jīng)動物源產(chǎn)品檢驗(yàn)司檢查合格的產(chǎn)品才允許在巴西國內(nèi)銷售。

3.3.6 出口監(jiān)管

只有受聯(lián)邦檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)監(jiān)督的動物源產(chǎn)品企業(yè)才能從事國際貿(mào)易，用于國際貿(mào)易的動物源性產(chǎn)品衛(wèi)生證書必須經(jīng)具有獸醫(yī)文憑的簽字獸醫(yī)官簽署。用于國際貿(mào)易產(chǎn)品的設(shè)施除登記外，還必須符合進(jìn)口國的特定衛(wèi)生要求。只有當(dāng)產(chǎn)品滿足進(jìn)口國家的法律和雙邊或多邊衛(wèi)生要求時(shí)，有關(guān)產(chǎn)品才能出口至相應(yīng)國家。出口產(chǎn)品包裝可以不同于國內(nèi)包裝，只要生產(chǎn)商能證明其符合進(jìn)口國的法律規(guī)定。用于出口的產(chǎn)品標(biāo)簽必須符合進(jìn)口國家的法律規(guī)定，可使用1 種或多種外國文字，但必須有聯(lián)邦檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的印章、動物源產(chǎn)品檢驗(yàn)局登記號，并注明其為原產(chǎn)巴西的產(chǎn)品。

3.4 動物疫病及殘留監(jiān)控

3.4.1 動物疫病監(jiān)控體系

巴西政府對動物疫病控制非常重視。全國目前共有8 個(gè)動物疫病控制計(jì)劃，即口蹄疫根除和防控計(jì)劃、布魯氏桿菌病和牛結(jié)核桿菌的根除計(jì)劃、草食動物狂犬病和其他腦病防控計(jì)劃、豬病控制計(jì)劃、禽病防控計(jì)劃、馬病監(jiān)控計(jì)劃、水生動物防控計(jì)劃、羊和山羊防控計(jì)劃[14]。對于每類防控計(jì)劃，均會制定若干配套管理措施和操作規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，并保障其實(shí)施。以口蹄疫為例，巴西先后制定了“口蹄疫防制管理規(guī)定”、“口蹄疫病毒操作生物安全標(biāo)準(zhǔn)”、“生產(chǎn)、控制和使用口蹄疫疫苗規(guī)定”及“口蹄疫風(fēng)險(xiǎn)水平分類標(biāo)準(zhǔn)”等。

3.4.2 殘留監(jiān)控體系

巴西從1995年開始實(shí)施國家動物源性食品殘留監(jiān)控計(jì)劃。農(nóng)牧業(yè)保護(hù)局每年發(fā)布年度殘留監(jiān)控計(jì)劃，農(nóng)業(yè)、畜牧和食品供應(yīng)部設(shè)在各州的農(nóng)業(yè)代表處及其派出的獸醫(yī)代表按相關(guān)殘留監(jiān)控計(jì)劃具體負(fù)責(zé)殘留監(jiān)控計(jì)劃的實(shí)施。監(jiān)控產(chǎn)品主要包括肉（牛、禽、豬、馬）、乳、魚和蜂蜜、蛋等，主要檢測對象有抗生素類、鎮(zhèn)靜劑、驅(qū)蟲劑、激素類、β-受體激動劑、重金屬、有機(jī)磷、有機(jī)氯、二噁英、硝基呋喃類、氯霉素、磺胺類和其他藥物。殘留監(jiān)控檢出陽性后，針對檢出陽性的養(yǎng)殖場實(shí)施批批檢測，連續(xù)5 個(gè)批次檢測結(jié)果為陰性才能取消監(jiān)控。

4 巴西肉類安全管理體系的借鑒與思考

通過分析可以發(fā)現(xiàn)，巴西的動物疫病控制及肉品衛(wèi)生管理體系具有四大顯著特點(diǎn)，非常值得我國借鑒。

4.1 建立覆蓋肉類產(chǎn)業(yè)鏈、一體化的法規(guī)體系

巴西建立了以《動物衛(wèi)生防疫條例》和《動物源食品生產(chǎn)和衛(wèi)生檢驗(yàn)法規(guī)》為核心、貫穿畜禽養(yǎng)殖、運(yùn)輸、屠宰、肉品加工、銷售及進(jìn)出口全過程的動物疫病控制及肉品衛(wèi)生控制法規(guī)體系。特別是《動物源食品生產(chǎn)和衛(wèi)生檢驗(yàn)法規(guī)》，將各種肉用動物從屠宰、加工到運(yùn)輸上市的所有管理要求和具體操作要求進(jìn)行一體化規(guī)定，非常便于政府監(jiān)管和企業(yè)實(shí)施。與巴西相比，我國肉類安全管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系存在幾方面不足：一是整體性不足。我國肉類安全衛(wèi)生管理要求分散在眾多法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)中，在國家層面有《食品安全法》及其實(shí)施條例、《動物防疫法》、《畜牧法》、《生豬屠宰管理?xiàng)l例》、《進(jìn)出口動植物檢疫法》及其實(shí)施條例等法律法規(guī)[15]以及若干強(qiáng)制性和推薦性國家標(biāo)準(zhǔn)[16]，此外還有部門規(guī)章、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等，缺乏國家層面統(tǒng)一、系統(tǒng)的肉類安全衛(wèi)生管理法規(guī)；二是法規(guī)覆蓋面不全。以屠宰管理為例，巴西的《動物源食品生產(chǎn)和衛(wèi)生檢驗(yàn)法規(guī)》覆蓋牛、馬、豬、羊、兔、家禽及圈養(yǎng)野生動物等所有肉用動物，而我國目前除生豬有專門的《生豬屠宰管理?xiàng)l例》外，對于其他肉用動物的屠宰管理，僅寧夏、內(nèi)蒙古和新疆制定有地方性法規(guī)，其他省市基本都缺乏相應(yīng)檢疫制度規(guī)范[17-18]；三是法規(guī)規(guī)定不夠具體。多數(shù)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)原則性、程序性規(guī)定多[19]，具體技術(shù)性指標(biāo)要求少，不便于操作。如宰后檢查，我國《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 畜禽屠宰加工衛(wèi)生規(guī)范》僅規(guī)定“宰后對畜禽頭部、蹄（爪）、胴體和內(nèi)臟（體腔）的檢查應(yīng)按照國家相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程執(zhí)行”、“應(yīng)利用宰前和宰后檢查信息，綜合判定檢疫檢驗(yàn)結(jié)果”[20]；而巴西《動物源食品生產(chǎn)和衛(wèi)生檢驗(yàn)法規(guī)》不但對宰后檢驗(yàn)的人員資質(zhì)要求、檢查類型、檢查方式以及可判斷為不合格的數(shù)十種情形做了詳細(xì)規(guī)定，同時(shí)還制定了禽、牛、馬、羊、豬的特殊宰后檢驗(yàn)要求。為此，建議參照巴西及美國[21-22]等其他肉類主要生產(chǎn)國的做法，制定肉類安全管理綜合性法規(guī)，以統(tǒng)一和強(qiáng)化畜禽肉類安全管理，并細(xì)化從養(yǎng)殖、屠宰、加工、上市流通等肉類產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的安全管理和技術(shù)要求。

4.2 建立強(qiáng)有力的監(jiān)管執(zhí)行體系

強(qiáng)有力的監(jiān)管力量是保證法規(guī)得以有效實(shí)施的關(guān)鍵。巴西通過立法形式建立全國一體化的三級農(nóng)牧業(yè)衛(wèi)生控制體系，并在法規(guī)中明確中央、地區(qū)和地方各級的職能職責(zé)，各級機(jī)構(gòu)內(nèi)部的職責(zé)分工也通過部門規(guī)章形式進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行使監(jiān)管權(quán)時(shí)有法可依，避免職能交叉，提高運(yùn)行效率。與此同時(shí)，巴西中央層面的管理資源非常充足，僅農(nóng)業(yè)、畜牧和食品供應(yīng)部下屬的農(nóng)牧業(yè)保護(hù)局就有5 個(gè)司局與畜禽產(chǎn)品安全管理直接相關(guān)，其中動物源產(chǎn)品檢驗(yàn)司就設(shè)有10余個(gè)處室，分工非常細(xì)致。中央監(jiān)管層充足的資源一方面可以提高宏觀決策的科學(xué)性，同時(shí)有足夠能力對各地方機(jī)構(gòu)的政策實(shí)施情況形成有效監(jiān)督，保證政策的貫通實(shí)施。鑒于我國肉類安全分段監(jiān)管的體制設(shè)計(jì)，建議加強(qiáng)統(tǒng)一協(xié)作，以法律形式明確各級各類監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)，避免職能交叉，避免監(jiān)管空白[23]。

4.3 依托科學(xué)的技術(shù)支撐體系

巴西的畜禽及產(chǎn)品檢測官方實(shí)驗(yàn)室不是按行政區(qū)劃建設(shè)，而是在國家層面整體布局，根據(jù)需要建立若干區(qū)域?qū)嶒?yàn)室，這既有利于集中資源建設(shè)高水平實(shí)驗(yàn)室、保證實(shí)驗(yàn)室的利用效率，也避免了低水平重復(fù)投入和資源浪費(fèi)。同時(shí)，巴西有官方實(shí)驗(yàn)室管理的專門立法，明確實(shí)驗(yàn)室的法律地位，保證實(shí)驗(yàn)室的規(guī)范管理和持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行。這種統(tǒng)一規(guī)劃、整體布局、立法保障的技術(shù)支撐體系建設(shè)路徑非常值得我國借鑒。建議加強(qiáng)對我國肉類食品安全檢測資源的整合，完善檢測的設(shè)備、技術(shù)、手段等，提高檢測的質(zhì)量和效果[24-25]。

4.4 注重監(jiān)管政策與安全信息的透明

巴西的肉類產(chǎn)品能得到全世界廣泛認(rèn)可并順利銷往100多個(gè)國家/地區(qū)，與其政策法規(guī)及疫病疫情信息的透明密切相關(guān)。在巴西肉類安全主管部門的網(wǎng)站上，可以非常方便地查閱各種管理政策文件、實(shí)驗(yàn)室布局、官方檢驗(yàn)檢測方法等信息。同時(shí)，巴西也非常注重利用世界動物衛(wèi)生組織官方網(wǎng)站，向世界各國通報(bào)國內(nèi)動物數(shù)量、官方獸醫(yī)、實(shí)驗(yàn)室能力、疫苗生產(chǎn)及免疫情況、動物疫病狀況、疾病控制措施、控制效果等相關(guān)貿(mào)易國家關(guān)注的疫病疫情信息，以贏得其他國家的信任[26]。盡管我國相關(guān)政府網(wǎng)站有肉類安全政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)及其他信息發(fā)布，但信息渠道分散，查詢非常不便，食品安全信息公開還有巨大空間[27]。在向世界動物衛(wèi)生組織通報(bào)信息方面，我國與巴西也存在一定差距，如在該組織發(fā)布的7 種重點(diǎn)動物疫病官方狀況信息中，我國有3 種疫病被其列為“官方疫病狀況缺失”[28-30]。透明度不足影響了出口肉類競爭力[31]，我國畜禽肉類產(chǎn)品要獲得更多國際認(rèn)可，進(jìn)一步提高肉類安全信息的透明度非常必要。

5 結(jié) 語

巴西的肉類安全管理體系為其肉類產(chǎn)業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展、拓展國際市場提供了強(qiáng)有力保障。我國是肉類生產(chǎn)和消費(fèi)大國，肉類食品行業(yè)已逐步成為關(guān)系到國計(jì)民生的重要產(chǎn)業(yè)，對促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、保障消費(fèi)者身體健康和擴(kuò)大外貿(mào)出口增長發(fā)揮著日益重要的作用[32]。充實(shí)監(jiān)管資源、完善法規(guī)體系、優(yōu)化技術(shù)支撐體系，對于提高肉類安全監(jiān)管能力、保障肉類安全非常必要。此外，我國肉類產(chǎn)品要贏得國際市場信任，除產(chǎn)品本身質(zhì)量安全水平外，監(jiān)管政策制度及相關(guān)安全信息的“透明”也不可或缺。