冷戰(zhàn)時期美蘇環(huán)境保護(hù)合作歷程探析
——以《美蘇環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》為中心的考察(1969—1979)

(西安交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院，陜西西安，710049)

“冷戰(zhàn)史新研究”興起已逾二十余年，國內(nèi)外學(xué)界對冷戰(zhàn)研究的維度已拓展至包括文化、醫(yī)療問題在內(nèi)的非傳統(tǒng)安全事務(wù)，環(huán)境問題也是其中之一。學(xué)界關(guān)于美蘇環(huán)境合作的研究成果多集中于20世紀(jì)90年代，較少從雙邊合作的歷程展開，并就實施過程進(jìn)行跟蹤①。隨著全球性環(huán)境問題的凸顯，以及美蘇雙邊相關(guān)檔案資料的解密，重新審視冷戰(zhàn)時期美蘇環(huán)境合作，不僅能夠推進(jìn)冷戰(zhàn)研究中對非傳統(tǒng)安全問題的關(guān)注，同時有助于對當(dāng)下雙邊、多邊環(huán)境合作范式的理解。本文考察美蘇推進(jìn)雙邊環(huán)境合作事項的進(jìn)程，著重對雙邊環(huán)境保護(hù)重要性的認(rèn)知、環(huán)境合作與對外戰(zhàn)略之間的互動博弈進(jìn)行述論，以期對當(dāng)今我國面臨的區(qū)域性和全球性環(huán)境問題的解決提供啟示與借鑒。

一

美蘇之間環(huán)境合作的基礎(chǔ)，是20世紀(jì)中期以來兩國在民間和政府層面對環(huán)境保護(hù)重要性的共同認(rèn)知。隨著六十年代中期美蘇關(guān)系逐步走向緩和，兩國間的非政府組織展開了一系列關(guān)于環(huán)境保護(hù)交流的活動，并探索通過區(qū)域性組織進(jìn)行環(huán)保合作的嘗試。這些活動雖然并未取得實質(zhì)性的成果，但為美蘇之間展開正式的環(huán)境問題磋商、達(dá)成雙邊環(huán)境協(xié)定奠定了基礎(chǔ)。

美國和蘇聯(lián)二戰(zhàn)后都飽受公害污染的困擾，因此環(huán)境治理是兩國面臨的共同問題。在美國，由蕾切爾·卡森的《寂靜的春天》引起的環(huán)保界與化工廠主之間的曠日持久的辯論，極大地提升了民眾和政府官員對環(huán)保議題的關(guān)注。環(huán)境問題在環(huán)保主義輿論力量的推動下，頻頻出現(xiàn)于國內(nèi)政策議程中，并上升為美國總統(tǒng)大選關(guān)注的議題之一?？梢哉f，20世紀(jì)60年代中期，美國民眾的環(huán)境危機感和環(huán)保意識空強增強[1]。與美國情況有所不同的是，蘇聯(lián)境內(nèi)公害污染不只限于空氣、水，更蔓延至威脅國計民生的農(nóng)業(yè)用地。數(shù)據(jù)顯示，20世紀(jì)60年代末期，近2/3的蘇聯(lián)耕地遭到不同程度的生態(tài)破壞[2]。盡管政府用于阻止生態(tài)退化的資金分配逐年上漲，但在高度集權(quán)的政治經(jīng)濟體制下，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和工業(yè)產(chǎn)值的行政命令削弱了政府為降低空氣和水污染所做的努力。因此，美蘇兩國面臨的嚴(yán)峻環(huán)境狀況及其治理的急迫性，成為這一時期美蘇環(huán)境合作的基礎(chǔ)。

然而，囿于美蘇雙邊在意識形態(tài)、地緣政治以及國家安全層面的分歧與沖突，直到20世紀(jì)60年代中期緩和態(tài)勢逐步明晰后，美蘇雙邊圍繞環(huán)境合作治理的探討才經(jīng)由非政府組織拉開帷幕。這一時期，雙邊討論的主要內(nèi)容是如何從技術(shù)層面應(yīng)對共同關(guān)注的環(huán)境問題。聯(lián)合國協(xié)會(United Nations Association)是美蘇之間發(fā)起環(huán)境問題磋商的平臺，其下設(shè)的各國分會是美蘇雙邊磋商的發(fā)起組織。美國聯(lián)合國協(xié)會(UNA-USA)和蘇聯(lián)聯(lián)合國協(xié)會(UNA-USSR)作為雙邊展開磋商的主要組織，在波特·麥基弗(Porter McKeever)和埃爾莫爾·杰克遜(Elmore Jackson)的領(lǐng)導(dǎo)下，兩個非政府組織合力創(chuàng)設(shè)平行研究項目，成為有關(guān)環(huán)境問題觀點和經(jīng)驗交流的雙邊平臺[3]。1970—1971年，在美國和蘇聯(lián)聯(lián)合國協(xié)會的主導(dǎo)下，美蘇雙邊開啟了由協(xié)會支持的、環(huán)境專家以個人身份進(jìn)行的非正式交流與磋商，美方專家開始對蘇聯(lián)環(huán)境科學(xué)發(fā)展和環(huán)境法律的現(xiàn)狀展開了解。

在平行研究項目下的一系列雙邊討論中，美方專家開始了解蘇聯(lián)的環(huán)境科學(xué)和法律現(xiàn)狀?？的腋窨諝馕廴疚瘑T會成員迪安·科斯特爾(Dean Douglas Costle)提交了關(guān)于空氣污染建模和污染減少的報告；白宮環(huán)境質(zhì)量委員會的法律顧問、美國聯(lián)合國協(xié)會董事會成員尼古拉斯·羅賓遜(Nicholas Robinson)撰寫了關(guān)于環(huán)境立法的報告[4]。從內(nèi)容上來看，美蘇聯(lián)合國協(xié)會通過舉辦研討會，討論環(huán)境問題的范疇，并就各類環(huán)境問題可能的有效治理議程進(jìn)行研究?？傮w來看，這一時期美蘇關(guān)于環(huán)境的磋商有兩個方面的特點：其一是美蘇雙邊磋商的議題均非政治性議題，主要停留在法律、概念、科學(xué)研究等學(xué)術(shù)層面；其二是這些討論并不旨在產(chǎn)生任何結(jié)論性的報告或者行動，而更多是觀點和經(jīng)驗的交流。因此，民間和非政府色彩較為濃厚。

除聯(lián)合國協(xié)會搭建的平行研究項目外，美國還極力拓展與蘇聯(lián)環(huán)境合作的新平臺和機制，試圖在政治和軍事屬性并不濃厚的現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會(Committee on the Challenges of Modern Society,CCMS)和歐洲經(jīng)濟委員會(Economic Commission for Europe, ECE)框架下進(jìn)行環(huán)境合作[5]。現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會在1969年底開始運作之后，邀請?zhí)K東集團(tuán)加入以應(yīng)對面臨的共性社會問題。盡管蘇聯(lián)政府對北約的意圖充滿懷疑，北約各國部長們對推進(jìn)各試點項目和實驗、抵消蘇聯(lián)擴張的影響力持樂觀態(tài)度②。在美國國務(wù)院，國務(wù)卿羅杰斯領(lǐng)導(dǎo)下的官員們甚至尋求拋開現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會，利用聯(lián)合國其他組織來加強與蘇聯(lián)在環(huán)境事務(wù)領(lǐng)域的合作。美國國務(wù)院指示其駐北約、聯(lián)合國、現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會的代表，嘗試通過歐洲經(jīng)濟委員會與蘇聯(lián)之間達(dá)成共識性協(xié)議。1970年秋天，歐洲經(jīng)濟委員會主持召開了關(guān)于燃料中橡膠降解問題的會議，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會邀請?zhí)K聯(lián)參加會議設(shè)定的各個議程，作為對蘇聯(lián)提出的反污染倡議的回應(yīng)。此外，羅杰斯指派國務(wù)院環(huán)境事務(wù)副局長克里斯汀·赫脫(Christian A.Herter)尋求蘇聯(lián)對環(huán)境動議的支持，作為1972年人類環(huán)境大會籌備努力的一部分，將蘇聯(lián)集團(tuán)國家引入這一平臺機制中來。但這些倡議均未得到勃列日涅夫政府的響應(yīng)。

總體來看，美蘇首腦會晤的決定達(dá)成之前，美蘇兩國間的環(huán)境合作主要停留在非政府組織交流以及國務(wù)院事務(wù)性的外交動議中，這些交流多以專家之間非正式的交流為主，并未獲得決策核心成員的重視，更未上升到政策層面來討論環(huán)境合作議程。隨著美蘇之間緩和進(jìn)程的不斷推進(jìn)，這些環(huán)境交流的成果并未因為蘇聯(lián)政府拒絕參加斯德哥爾摩會議而前功盡棄，而是隨著美蘇首腦會晤逐步提上決策者的議程中來。在1972年聯(lián)合國人類環(huán)境大會籌備進(jìn)程中，聯(lián)合國協(xié)會的研究成果引起了美蘇雙邊官方工作組普遍的興趣，成為此后美蘇環(huán)境合作談判的基礎(chǔ)。

二

隨著美蘇緩和步伐的逐步推進(jìn)，環(huán)境問題低政治敏感度，以及美蘇雙邊在聯(lián)合國協(xié)會框架下的非正式交流打下的基礎(chǔ)，美蘇環(huán)境合作終于迎來了進(jìn)入到正式磋商議程中的契機。這一時期，尼克松與基辛格對環(huán)境合作的重視，是環(huán)境合作議程得以產(chǎn)生的重要推力；勃列日涅夫政府并未對此設(shè)置障礙，環(huán)境合作遂成為1972年美蘇首腦會晤達(dá)成的議項之一。

美蘇首腦會晤的提議早在1969年2月尼克松就任之初即由蘇聯(lián)駐美國大使多勃雷寧提出，但直到1971年 9月7日，基辛格與多勃雷寧才就首腦會晤事宜達(dá)成一致，決定于1972年5月下旬雙方首腦在莫斯科會晤。1個月之后，特雷恩領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境質(zhì)量委員會于10月 28日向基辛格建議將環(huán)境問題納入到美蘇磋商中③。這一建議很快被基辛格所認(rèn)可，并于30日建議尼克松將環(huán)境問題、醫(yī)療作為雙邊合作的議題之一，以向蘇聯(lián)傳遞尼克松政府推進(jìn)緩和的能力和意愿[6](34)。從現(xiàn)有資料來看，從環(huán)境等問題入手向蘇聯(lián)傳遞緩和意圖，是基辛格的主要考慮。11月30日，在國家安全事務(wù)助理索南菲爾特訪問蘇聯(lián)之時，他向蘇聯(lián)傳達(dá)了尼克松政府正在醞釀中的包括環(huán)境問題在內(nèi)的一攬子的合作建議。蘇聯(lián)方面表示有意促成一次富有成果的首腦會晤，表明美蘇之間的磋商內(nèi)容包括雙邊貿(mào)易、科技交流、空間合作、阻止海上事件協(xié)定，以及海洋協(xié)定、月球條約、環(huán)境協(xié)定和醫(yī)療合作等[6](86)。這樣，美蘇之間環(huán)境合作的動議從設(shè)想開始進(jìn)入到首腦會晤議程中，環(huán)境質(zhì)量委員會與國務(wù)院亦開始著手?jǐn)M定合作文本草案。

隨著首腦會談主要議程的達(dá)成，環(huán)境合作等事項被提上議程。1972年2月11日，基辛格主持召開部際會議，會議主要就美蘇雙邊在聯(lián)合空間站、環(huán)境協(xié)議以及科技層面可能的合作事宜進(jìn)行討論。特雷恩向基辛格匯報了與蘇聯(lián)環(huán)境合作草案的擬定情況，表示環(huán)境質(zhì)量委員會與環(huán)保署已經(jīng)擬定了環(huán)境合作的議題，其中包括水、固體廢棄物、土地問題、物種保護(hù)以及地震預(yù)測等事項。這份文件將由國務(wù)院環(huán)境事務(wù)局起草。同時，特雷恩建議簽署一份雙邊環(huán)境協(xié)議，以確立合作框架，推動相關(guān)研究的進(jìn)行。對此，基辛格授意特雷恩與蘇聯(lián)大使多勃雷寧進(jìn)行溝通，討論磋商程序[6](160)。17日，國家安全委員會第153號研究備忘錄中，尼克松總統(tǒng)要求在緩和合作層面與蘇聯(lián)展開先期討論，同時指示環(huán)境質(zhì)量委員會和國務(wù)院通過官方渠道與蘇聯(lián)討論雙邊環(huán)境合作的原則，以備在首腦峰會發(fā)表聯(lián)合聲明。對于在峰會上只宣布一份聯(lián)合聲明，還是達(dá)成具體的內(nèi)容，尼克松建議特雷恩在峰會之后赴莫斯科，對雙邊環(huán)境協(xié)定的具體內(nèi)容進(jìn)一步落實。備忘錄同時要求環(huán)境質(zhì)量委員會提交一份關(guān)于蘇聯(lián)官方立場的報告，并要求在4月7日之前將聯(lián)合聲明的文本內(nèi)容交給總統(tǒng)過目[7]。

根據(jù)國家安全委員會第 153號研究備忘錄的要求，特雷恩領(lǐng)銜的環(huán)境質(zhì)量委員會與國務(wù)院環(huán)境事務(wù)局副局長赫脫、美國環(huán)保署的負(fù)責(zé)人菲茨休·格林(Fitzhugh Green)進(jìn)行了緊密的合作，初步制定了美蘇環(huán)境合作的框架和內(nèi)容。為了摸清勃列日涅夫政府對環(huán)境協(xié)定的態(tài)度，3月3日，特雷恩邀請多勃雷寧在環(huán)境質(zhì)量委員會駐地會面，多勃雷寧希望美方提供詳細(xì)環(huán)境合作文本，才能轉(zhuǎn)交給莫斯科，同時表示這樣的一份草案在莫斯科會受歡迎[8]；3月23日，特雷恩將環(huán)境合作協(xié)定討論初步草案文本交給多勃雷寧。從已經(jīng)披露的檔案資料來看，蘇聯(lián)方面對于特雷恩等人提交的草案并未予以直接回應(yīng)。4月10日，希倫·布蘭德邀請多勃雷寧就特雷恩提交的草案發(fā)表意見，然而蘇聯(lián)方面基本未對特雷恩及其國務(wù)院同僚提供的草案發(fā)表意見[9](126)。

與特雷恩等人對環(huán)境草案的積極立場截然不同的是，蘇聯(lián)方面并未對草案做出迅速的回應(yīng)。4月21?23日基辛格訪蘇時表示，美國既可以接受只在峰會上宣布建立美蘇環(huán)境聯(lián)合委員會，亦同意雙邊先就協(xié)定的具體內(nèi)容達(dá)成協(xié)議，待磋商完畢再行宣布建立美蘇環(huán)境委員會。多勃雷寧表示，蘇聯(lián)政府尚未在政府層面推動相關(guān)議程[6](585)。這也就意味著美蘇首腦峰會只能達(dá)成環(huán)境合作的框架性協(xié)議，具體內(nèi)容只能待峰會結(jié)束之后展開磋商。由此可見，蘇聯(lián)政府并未如同特雷恩等人那樣積極推動環(huán)境協(xié)定。究其原因，這一時期蘇聯(lián)方面更多關(guān)注的是戰(zhàn)略武器談判和歐洲安全與合作會議。4月24日，基辛格返回華盛頓后，在向尼克松報告其莫斯科之行時表示，環(huán)境與科學(xué)、文化交流事務(wù)等，可以待到峰會結(jié)束后再行商榷并達(dá)成結(jié)果[6](644)。在基辛格返回華盛頓之后，勃列日涅夫政府加快了對美國草案的推進(jìn)日程。4月27日，索南菲爾特向基辛格匯報，蘇聯(lián)方面建議美國派3～4名技術(shù)人員赴蘇，以達(dá)成一份峰會批準(zhǔn)和推進(jìn)的預(yù)先草案，國務(wù)院和環(huán)境質(zhì)量委員會同意了蘇聯(lián)的請求，委員會成員戈登·麥克唐納德(Gordon MacDonald)帶領(lǐng)美國協(xié)商組赴蘇[6](651)。5月15日，環(huán)境合作的基本文本確定下來，環(huán)境協(xié)定與太空合作、健康、科學(xué)技術(shù)、海洋、海上事件以及聯(lián)合商業(yè)委員會協(xié)定成為尼克松莫斯科之行需要簽署的協(xié)定[6](874)。至此，美蘇之間關(guān)于環(huán)境協(xié)定的文本終于達(dá)成。

綜上，從環(huán)境協(xié)定達(dá)成的過程來看，協(xié)定文本主要是由特雷恩領(lǐng)銜的白宮環(huán)境質(zhì)量委員會在國務(wù)院環(huán)境事務(wù)局以及美國環(huán)保署的通力合作下擬定的。這主要是因為環(huán)境協(xié)定是由特雷恩等人首倡、尼克松和基辛格認(rèn)可的，同時也因為勃列日涅夫政府更為關(guān)注的是雙邊關(guān)系基本原則等政治、戰(zhàn)略層面的相關(guān)文本的磋商。兩國政府都意識到了環(huán)境保護(hù)的重要性，但在整個雙邊磋商中關(guān)注的重點卻是錯位的。這種錯位一方面利于協(xié)定文本的敲定達(dá)成，另一方面也給協(xié)定后續(xù)的執(zhí)行埋下了潛在的危機。

三

1972年5月23日，環(huán)境協(xié)定作為美蘇首腦會晤的 6個子協(xié)定之一，由尼克松總統(tǒng)與蘇聯(lián)總理尼古拉·波德戈爾內(nèi)(Nikolai Podgorny)簽署。協(xié)定全名為《美利堅合眾國與蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟關(guān)于環(huán)境保護(hù)合作的協(xié)議》(以下簡稱《美蘇環(huán)境保護(hù)合作協(xié)定》)[10]，該協(xié)議由序言及正文組成，其中第一章確立了兩國參與環(huán)境保護(hù)的一般性指導(dǎo)政策。第二章到第五章是整個協(xié)定的核心，第二章定義了交流項目的類別，第三章和第四章概述了交流的手段，第五章定義了美蘇在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域合作中聯(lián)合委員會的角色。

這其中，第二章概述了合作推進(jìn)的11個領(lǐng)域的科學(xué)交流和項目研究，旨在解決重要的環(huán)境問題，并致力于研究阻止污染的辦法，研究污染對環(huán)境的影響，調(diào)查人類活動對自然環(huán)境影響的措施。這11個方面包括如下內(nèi)容：

① 空氣污染(圣特路易斯和列寧格勒)；

② 水污染(塔霍湖和貝加爾湖)；

③ 與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的環(huán)境污染；

④ 城市環(huán)境改善(城市規(guī)劃，雷斯頓、弗吉尼亞和諾里爾斯克和西伯利亞)；

⑤ 自然保護(hù)及保護(hù)區(qū)組織建立；

⑥ 海洋污染；

⑦ 環(huán)境污染的生物及遺傳結(jié)果；

⑧ 環(huán)境改變對氣候的影響；

⑨ 地震預(yù)測；

⑩ 北極及附近地區(qū)的生態(tài)體系；

環(huán)境質(zhì)量保護(hù)的法律和行政措施。

除以上11點之外，協(xié)定還呼吁美蘇雙邊未來就原油污染、殺蟲劑、野生動植物保護(hù)等進(jìn)行調(diào)研。為了監(jiān)督這些協(xié)議的落實，協(xié)定要求建立美蘇環(huán)境保護(hù)聯(lián)合委員會，討論兩國每年在環(huán)保領(lǐng)域所取得的進(jìn)展。為了最大程度地宣傳美蘇在環(huán)境保護(hù)層面所取得的成果，在返回華盛頓之前，尼克松安排了與特雷恩的拍照時間，并稱贊協(xié)定是美蘇緩和進(jìn)程的起點[9](129?132)?！睹捞K環(huán)境保護(hù)合作協(xié)定》開啟了美蘇雙邊在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)合作的大門，其意義并不限于美國和蘇聯(lián)雙方同意通過雙邊合作解決環(huán)境問題，更重要的是在環(huán)境問題解決進(jìn)程中取得的實質(zhì)性成果[11](413)。美蘇首腦會晤之后，《環(huán)境雙邊協(xié)定》在聯(lián)合委員會的推進(jìn)下展開，相關(guān)合作項目的實施得到了雙方科學(xué)家的極大支持，并且獲得了最低限度的官方預(yù)算支持。這也為后續(xù)的合作創(chuàng)造了條件。

《美蘇環(huán)境保護(hù)合作協(xié)定》達(dá)成后，根據(jù)雙邊協(xié)議，特雷恩在1972年9月份率領(lǐng)美國代表團(tuán)赴蘇，與蘇聯(lián)商討并簽署了實施協(xié)定。此后依據(jù)協(xié)定所達(dá)成的雙邊合作范疇和合作方式，美蘇之間在11個領(lǐng)域展開合作以落實協(xié)定的具體內(nèi)容。從1972年9月到1974年6月，在特雷恩的領(lǐng)導(dǎo)下，美蘇雙邊在一系列環(huán)境問題上展開深入合作。這成為緩和時期美蘇非政治、軍事層面交流的重要一環(huán)。

從合作機制來看，《美蘇環(huán)境保護(hù)合作協(xié)定》第五條對雙邊合作的組織的架構(gòu)和運作方式進(jìn)行了規(guī)定。該條要求美蘇之間建立環(huán)境聯(lián)合委員會，以協(xié)調(diào)、組織和安排雙邊環(huán)境合作事宜。聯(lián)合委員會有權(quán)批準(zhǔn)具體的合作項目及措施，決定每個項目的負(fù)責(zé)組織與機構(gòu)。各方必須任命一個協(xié)調(diào)人，協(xié)調(diào)人主要負(fù)責(zé)委員會閉會期間的雙邊聯(lián)系，同時關(guān)注合作項目進(jìn)程，了解相關(guān)項目的組成部分，協(xié)調(diào)合作項目中各個組織的相關(guān)活動。關(guān)于會期問題，聯(lián)合委員會每年必須召開年度會議，以評估過去一年的工作進(jìn)展，并就下一年的計劃進(jìn)行磋商[11](416)。會議則是在莫斯科和華盛頓輪流召開。在美國一方，特雷恩全權(quán)負(fù)責(zé)環(huán)境合作事宜，同時兼任美方協(xié)調(diào)人的職務(wù)[12]。蘇聯(lián)一方則先由葉夫根尼·費奧多羅夫(E.K.Fedorov)院士、尤里·伊茲拉埃爾(Yuriy A.Izrae)院士出任主席，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)的是蘇聯(lián)水文氣象和環(huán)境控制的國家委員會的尤里·卡扎科夫(Yuri Ye.Kazakov)。從協(xié)定內(nèi)容來看，協(xié)議第三章規(guī)定的環(huán)境合作方式主要包括科學(xué)家、專家和研究者交流，組織雙邊會議、座談會和專家會議，科學(xué)、技術(shù)信息和環(huán)境研究結(jié)果的交流，應(yīng)用科學(xué)等基礎(chǔ)領(lǐng)域項目的聯(lián)合推進(jìn)，以及協(xié)定內(nèi)的其他形式的合作。

在尼克松任內(nèi)，美蘇聯(lián)合委員會一共進(jìn)行了4次會議。以筆者所掌握的資料來看，這4次會議旨在推動協(xié)議所確定的11個領(lǐng)域內(nèi)的項目的落實，同時建立工作組以加強雙邊在信息和技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)的交流。這一方面是由于在此前的籌備會議中并沒有達(dá)成具體的合作議題，另一方面也是由于美蘇雙邊對彼此感興趣的環(huán)保議題并不了解。1972年9月18?21日，聯(lián)合委員會在莫斯科召開了第一次年度會議，特雷恩向蘇聯(lián)代表團(tuán)詳細(xì)地闡述了環(huán)境聯(lián)合項目開展的可行性。在這次會議上，特雷恩闡明了國家協(xié)力保護(hù)全球環(huán)境的重要意義，并列舉了空氣污染、水污染、人口增長問題，以及提升災(zāi)害應(yīng)對和災(zāi)害救濟等一系列影響東西方環(huán)境的問題④。會議制定了美蘇環(huán)境合作協(xié)議的實施和程序備忘錄并獲得雙邊首腦的批準(zhǔn)。這一備忘錄主要是確立11個領(lǐng)域內(nèi)30個彼此感興趣的環(huán)保議題，同時建立9個工作組，以特別會議和專家會議制定合作計劃的形式推進(jìn)具體議題實施。與此同時，美蘇雙邊還同意未來十年每年分享項目研究結(jié)果，互訪彼此環(huán)境災(zāi)害點，并依據(jù)備忘錄推進(jìn)環(huán)境問題的解決[13]。

那么，美蘇環(huán)境合作委員會主要合作的內(nèi)容有哪些呢？經(jīng)過筆者梳理，這些會議中的信息交流關(guān)注的是經(jīng)過梳理過的數(shù)據(jù)、形成中的環(huán)境監(jiān)測程序、已出版的科技數(shù)據(jù)以及工作組成員的個人成果報告，如1974年在空氣和建模、地震預(yù)測層面的合作。以空氣污染和水污染為例，空氣污染項目致力于通過建模技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)制定和儀器儀表測量的方法，研究污染空氣的構(gòu)成物、傳輸以及散播方式。美國環(huán)保署和蘇聯(lián)水文氣象局共同致力于該問題的研究。美國環(huán)保署與化學(xué)和石油工業(yè)部在降低排放物中的氮氧化物和二氧化硫中分享共同的技術(shù)，同時顆粒排放物的研究在美國環(huán)保署和蘇聯(lián)工業(yè)和環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究所之間進(jìn)行，最終，環(huán)保署與汽車工業(yè)部再一起致力于引擎設(shè)計、燃料供應(yīng)和引擎研發(fā)等技術(shù)的合作⑤。事實上，11個領(lǐng)域合作的方式和成果包括：討論分享先進(jìn)科技、聯(lián)合攻關(guān)、召開專業(yè)研討會、開展比較研究、鼓勵數(shù)據(jù)交換、出版相關(guān)研究成果等。及至1979年美蘇環(huán)境保護(hù)聯(lián)合委員會項目終止之時，美蘇之間的環(huán)境合作取得了令雙方滿意的成果⑥。

1974年6月，水門事件的爆發(fā)促使尼克松辭去總統(tǒng)職務(wù)，新接任的福特總統(tǒng)延續(xù)了尼克松任內(nèi)所達(dá)成的美蘇環(huán)境協(xié)定。盡管在此后的數(shù)年中，美蘇之間摩擦不斷，但環(huán)境合作一直持續(xù)到1979年蘇聯(lián)入侵阿富汗[14]。1976年在特雷恩離開蘇聯(lián)之前，在特雷恩與尼古拉·波德戈爾內(nèi)的一次會晤中，他表示美蘇雙邊在軍事和政治上的分歧，不應(yīng)該打斷雙邊在人類環(huán)境層面事務(wù)上的合作⑦。由此可見，雖然特雷恩極力推動美蘇之間的環(huán)境項目合作，但受制于雙邊政治關(guān)系的起伏，美蘇之間的環(huán)境合作進(jìn)程困難重重。

四

從1969年尼克松入主白宮到1979年蘇聯(lián)入侵阿富汗的這10年，既是世界范圍內(nèi)環(huán)保主義運動發(fā)展、環(huán)保主義理念初步凝聚共識的10年，同時也是冷戰(zhàn)時期美國政府對外緩和戰(zhàn)略從興起走向衰落的10年。環(huán)保主義和緩和戰(zhàn)略共同推進(jìn)了美蘇在環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的全方位合作，然而在20世紀(jì)70年代末，美蘇環(huán)境合作的空間被不斷壓縮。筆者認(rèn)為主要是由以下三個方面的原因造成的。

首先，美蘇兩國對環(huán)境保護(hù)重要性的認(rèn)知趨異。從進(jìn)步主義運動發(fā)起到20世紀(jì)50年代的半個世紀(jì)里，追求經(jīng)濟增長及其效率是美國國家經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)理念，而在環(huán)境領(lǐng)域與之相對應(yīng)的是資源保護(hù)思想。民眾對環(huán)境問題關(guān)注的焦點從注重物質(zhì)生產(chǎn)、經(jīng)濟效益轉(zhuǎn)向公眾健康、生態(tài)平衡。在這一歷史背景下，聯(lián)邦政府也逐步加強對環(huán)境事務(wù)的介入，推動了“污染控制國家化”趨勢向前發(fā)展。新的環(huán)境保護(hù)機構(gòu)相繼建立，包括特雷恩、莫伊尼漢、戈登·麥克唐納德等在內(nèi)的一批關(guān)注環(huán)境保護(hù)、熟稔環(huán)境問題的外交官員極力推動跨國性的環(huán)境合作。可見，美方對環(huán)境保護(hù)重要性的認(rèn)知，聚焦于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)平衡和民眾訴求層面。相形之下，蘇聯(lián)政府對于環(huán)境保護(hù)重要性的認(rèn)知與美國同僚相去甚遠(yuǎn)。在1973年特雷恩在莫斯科參加的最高蘇維埃關(guān)于環(huán)境問題的一次會議上，會議主講人、蘇聯(lián)國家科學(xué)技術(shù)委員會主席科里林(V.A.Kirllin)甚至以“社會主義不會有污染”來開場[9](132)。此外，在美蘇環(huán)境委員會的合作中，蘇聯(lián)專家每次訪美最想了解的并非污染排放控制技術(shù)，而是對新科技如計算機、汽車工廠等更有興趣。這充分說明了蘇聯(lián)政府官員更關(guān)注的是工業(yè)產(chǎn)值，尤其是新的科學(xué)技術(shù)等問題。由此可見，美蘇雙邊在環(huán)境保護(hù)重要性認(rèn)知上的差異，是制約美蘇之間環(huán)境合作推進(jìn)的重要阻礙[9](127)。

其次，美蘇環(huán)境合作受困于尼克松對環(huán)境外交的定位。根據(jù)美蘇環(huán)境合作動議提出的檔案材料來看，尼克松政府將環(huán)境問題納入到對蘇首腦會晤議程當(dāng)中，最先考慮的是環(huán)境協(xié)定作為首腦會晤的成果之一，促動對蘇聯(lián)在不同領(lǐng)域內(nèi)實現(xiàn)緩和與接觸；接著，塑造環(huán)境總統(tǒng)的形象、提升其在國內(nèi)和國外事務(wù)中的影響力、實現(xiàn)對蘇戰(zhàn)略的調(diào)整是尼克松關(guān)注的焦點所在。這從 1972年尼克松總統(tǒng)對環(huán)境合作的兩次表態(tài)中可以看出：5月18日即將赴蘇簽署協(xié)議前夕，尼克松與基辛格在戴維營進(jìn)行了一次對話，尼克松明確表示其并不在意環(huán)境協(xié)定[6]；9月份特雷恩赴蘇參加第一次聯(lián)合委員會會議前，尼克松特意要求特雷恩在與蘇聯(lián)的會談中提及其對環(huán)境合作事宜的重視⑧。尼克松在不同場合下的矛盾表述表明：環(huán)境合作的意義更多存在于對外宣傳層面而非實質(zhì)內(nèi)容。環(huán)境問題的“低級政治”屬性使其被納入到緩和議程當(dāng)中具有天然的優(yōu)勢，同時，其在整個外交議程中的地位容易受到雙邊關(guān)系發(fā)展、對外戰(zhàn)略調(diào)整的影響，成為一個脆弱性的議題。

最后，美蘇之間環(huán)境合作缺乏戰(zhàn)略互信的基礎(chǔ)。雖然尼克松與基辛格采取了一系列措施旨在緩和美蘇之間的關(guān)系，并嘗試建立戰(zhàn)略互信關(guān)系。然而，在意識形態(tài)因素濃厚的兩極對峙格局中，美蘇關(guān)系的緩和并未帶來雙邊信任的增加。根據(jù)特雷恩的回憶，在其6次蘇聯(lián)之行中，每次訪問都有蘇聯(lián)安全部門人員監(jiān)視。兩國官僚機構(gòu)組成人員在內(nèi)心深處的敵意，對任何非傳統(tǒng)領(lǐng)域內(nèi)的合作依然保有深深的芥蒂。因此，無論緩和是否以消除兩國緊張態(tài)勢為目的，還是提升兩國在非傳統(tǒng)領(lǐng)域內(nèi)的合作，在缺乏戰(zhàn)略互信的背景下，這二者都很難取得深入的進(jìn)展。特雷恩曾回憶，蘇聯(lián)官方認(rèn)為處理環(huán)境保護(hù)與工業(yè)產(chǎn)值增加之間的關(guān)系是一個棘手的問題，1972—1976年間蘇聯(lián)并沒有在形成有效的環(huán)境管理體制上取得進(jìn)展[9](127)。美蘇雙邊在意識形態(tài)領(lǐng)域的分歧，無時無刻都在影響著環(huán)境合作的深度和廣度，這也決定了雙方很難在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)問題上展開進(jìn)一步的合作。

注釋：

① 對這一問題的關(guān)注，國外的主要成果有Nicholas A.Robinson,Gary R.Waxmonsky.The U.S.-U.S.S.R.Agreement to Protect the Environment: 15 Years of Cooperation.Environmental Law,1988,18(3): 403?447.國內(nèi)的研究成果中，主要散見于美蘇在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作中，如張旭《冷戰(zhàn)期間美蘇在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作——以醫(yī)療合作、環(huán)境合作為例》，錦州：渤海大學(xué)，2016。本文擬在已有研究基礎(chǔ)上，從環(huán)保重要性認(rèn)知以及對外戰(zhàn)略層面，就兩國圍繞環(huán)境保護(hù)展開的博弈進(jìn)行梳理并探究其成效。

② Daniel P.Moynihan.Statement by Secretary Dahrendorf at the first meeting of NATO CCMS, 8 December, 1969.Moynihan Papers, Box I292.Manuscript Division, Library of Congress.Washington, D.C.

③ Russell Errol Train.Letter to Henry Kissinger, October 28,1971.Train Papers, Box 23.Manuscript Division, Library of Congress.Washington, D.C, 2014.

④ Russell Errol Train.Russell Train’s Remarks in the first Meeting of the US-USSR Joint Committee for Cooperation in the Field of Environmental Protection, September 18, 1972.Train Papers,Box 23.Manuscript Division, Library of Congress.Washington,D.C, 2014.

⑤ Environment Protect Agency.U.S.Environmental Protection Agency.Report on the Implementation of the US-USSR Agreement on Cooperation in the Field of Environmental Protection during the Period of 1985 to 1986, Supra note 41, at 1?2, Working Group 02.01-10, Projects 02.01?11.12,Washington D.C,

⑥ U.S.Environment Protect Agency.Report on the Implementation of the US-USSR Agreement on Cooperation in the Field of Environmental Protection during the Period February 1979 to December 1979, Washington D.C.

⑦ Russell Errol Train.Memorandum of Meeting between Train and Podgorny, 19 November 1976.Train Papers, Box 18.Manuscript Division, Library of Congress.Washington, D.C.2014.

⑧ Russell Errol Train, Remarks on The Opening of the First Meeting of the US-USSR Joint Committee on Cooperation in the Field of Environmental Protection, Moscow, September 18,1972.Train Papers, Box 18.Manuscript Division, Library of Congress.Washington, D.C.2014.

[1]滕海建.戰(zhàn)后美國環(huán)境政策史[M].長春: 吉林文史出版社,2007: 58.

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[3]Nicholas A.Robinson, Gary R.Waxmonsky.The U.S.-U.S.S.R.Agreement to Protect the Environment: 15 years of cooperations[J].Environmental Law, 1988,18(3): 403?447.

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