論森林生態(tài)損害公益訴訟的主體

(中南林業(yè)科技大學政法學院，湖南長沙，410004)

一、問題之提出

森林生態(tài)損害屬于生態(tài)損害的典型情形。目前，森林生態(tài)環(huán)境狀況不容樂觀，突出的表現(xiàn)是土地整理毀壞林地面積大，區(qū)域生態(tài)破壞嚴重[1]。在司法實務中，森林生態(tài)損害案件日益增加。在“中國裁判文書網(wǎng)”以“《侵權(quán)責任法》第65條(環(huán)境污染侵權(quán)責任)”為法律依據(jù)的環(huán)境侵權(quán)案件共計602個，其中涉及鑒定評估問題的案件共164個，涉及林業(yè)問題的案件則有20個，裁判時間均在2011年后，且以近兩年的案件居多①。

涉及森林生態(tài)損害賠償?shù)纳贁?shù)案件中，林業(yè)主管部門都作為原告出現(xiàn)，主張相關(guān)當事人承擔生態(tài)損害賠償責任。例如，在“連城縣林業(yè)局、龍巖市水土保持學會與黃永華、滕繼能等11人環(huán)境污染侵權(quán)糾紛”案中，連城縣林業(yè)局與龍巖市水土保持學會作為原告提起訴訟，主張由黃永華、滕繼能等11人承擔環(huán)境污染侵權(quán)責任。另有多個案件的判決均支持林業(yè)主管部門作為原告。這一做法雖符合公共利益保護的基本原則，但是從實定法層面來看，林業(yè)主管部門作為森林生態(tài)損害賠償案件的原告并無法律依據(jù)。為參與訴訟，該案中的林業(yè)主管部門不得不“搭便車”，與其他適格主體共同提起訴訟，以掩飾林業(yè)主管部門尷尬的訴訟主體地位。在森林生態(tài)損害訴訟中，是否應當確立林業(yè)主管部門的訴訟主體地位，值得深思。

二、現(xiàn)有訴訟主體無法滿足森林生態(tài)損害訴訟的要求

生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟是指任何組織和個人根據(jù)法律的特別規(guī)定，在生態(tài)環(huán)境受到或可能受到破壞的情形下，為維護生態(tài)環(huán)境公益不受損害，針對有關(guān)民事主體或行政機關(guān)向法院提起訴訟，由法院依法追究行為人法律責任的訴訟[2]。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1條規(guī)定，“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織依據(jù)民事訴訟法第五十五條、環(huán)境保護法第五十八條等法律的規(guī)定，對已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟，符合民事訴訟法第一百一十九條第二項、第三項、第四項規(guī)定的，人民法院應予受理”。該規(guī)定中，具有原告訴訟資格的主體為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”。對此主體范圍，《民事訴訟法》第55條并未明確具體范圍，2017年新設的第2款僅增加規(guī)定了人民檢察院補充性的訴訟主體資格?！董h(huán)境保護法》第 58條第1款規(guī)定：“符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。”該款就前述“有關(guān)組織”的范圍予以限定，仍未言明法定機關(guān)的具體范圍?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第2條、第3條、第4條分別規(guī)定“依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等，可以認定為環(huán)境保護法第58條規(guī)定的社會組織”，“社會組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務范圍是維護社會公共利益，且從事環(huán)境保護公益活動的，可以認定為環(huán)境保護法第58條規(guī)定的‘專門從事環(huán)境保護公益活動’”，同樣未涉及法定機關(guān)的范圍。因此，目前森林生態(tài)損害案件可以確定的訴訟主體僅有社會公益組織和檢察院。然而，這樣的訴訟主體范圍仍嫌不足。

傳統(tǒng)意義上涉及森林的侵權(quán)糾紛，主要是盜伐濫伐林木、毀林、林木折斷傷人等侵權(quán)責任案件，遭受損害之人可以自己的名義提起侵權(quán)之訴，請求法院保護其民事權(quán)益。與之不同，森林生態(tài)損害中的生態(tài)損害行為是指已經(jīng)造成或可能造成森林生態(tài)損害的破壞生態(tài)行為，此種行為已經(jīng)危及或可能危及人類生存和發(fā)展所必須依賴的森林生態(tài)安全，將導致森林生態(tài)系統(tǒng)本身發(fā)生嚴重的功能退化[3]。森林生態(tài)損害侵權(quán)中，同一行為可能僅損害公益，也可能同時侵害私益和公益②。無論是僅損害私益的傳統(tǒng)森林侵權(quán)還是損害公益的森林生態(tài)損害，都屬于侵權(quán)責任糾紛范疇。對于兩類糾紛中的私益損害，受害人均可根據(jù)《民事訴訟法》第119條的規(guī)定提起訴訟③；對于公益損害，權(quán)利人應通過公益訴訟程序提起訴訟，具體適用《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。在同時侵害私益和公益的情形中，私益訴訟的受害人和公益訴訟的權(quán)利人可分別主張。由于遭受損害的利益不同，不同訴訟主體的訴求也不相同，兩類訴訟并行不悖。其中，問題較多、較為復雜的是森林生態(tài)損害的公益訴訟，權(quán)利主體就此類損害行為提起訴訟存在諸多障礙。

(一) 權(quán)利人提起訴訟的舉證障礙

與一般訴訟案件不同，森林生態(tài)損害訴訟有其特殊的復雜性和專業(yè)性，不具備專業(yè)背景知識的個人往往難以負擔舉證責任。傳統(tǒng)侵權(quán)行為的發(fā)生往往在短時間內(nèi)完成，損害后果也即時顯現(xiàn)。但生態(tài)損害行為造成的侵害結(jié)果常常有很長的潛伏期，甚至經(jīng)由多種因素的復合、累積之后才能變得明顯。而且，生態(tài)侵權(quán)通常是多種原因行為疊加的后果，有時候不僅是特定的人或特定的企業(yè)的違法行為或侵害行為造成的，而是由不特定的多數(shù)人的無可非難的日常行為累積造成，往往難以確定具體原因。再者，由于生態(tài)侵權(quán)案件具有長期性、潛伏性、復雜性、廣泛性和科技性等特征，加之加害原因的多樣性，加劇了生態(tài)侵權(quán)因果關(guān)系判斷的困難。很多情況下，生態(tài)損害行為與損害事實之間的因果關(guān)系只能在一定程度上推定成立，無法實證因果關(guān)系的必然性。因此，權(quán)利人提起訴訟存在極大的舉證困難。

(二) 社會公益組織作為訴訟主體之不足

社會組織雖然具備一定的專業(yè)知識，但是符合條件的公益組織數(shù)量有限，僅能發(fā)揮補充性的訴訟主體功能。有研究表明，自《環(huán)境保護法》賦予公益組織訴訟主體資格后，環(huán)境公益組織的作用并不彰顯，主要表現(xiàn)在訴訟地域分布不均衡、提起訴訟數(shù)量過少、公益訴訟組織過于單一、環(huán)境公益訴訟案件占比低下[4]。在普通的民事訴訟中，最有動力提起訴訟尋求救濟的非受害人莫屬。私主體遭受損害時，有受害人作為基本的訴訟主體和社會公益組織作為補充。但是，國家利益或公共利益遭受損害時，由于受害人不特定，在社會組織僅能發(fā)揮補充性訴訟主體功能的情形下，若無特定機構(gòu)作為訴訟主體代表國家直接提起民事公益訴訟，就會造成基本訴訟主體缺失的后果，必然無法確保國家利益或公共利益得到全面保障。而生態(tài)損害直接或潛在地影響廣大公眾和未來世代子孫的環(huán)境公共利益，其損害面更廣，影響更為深遠，更應強化對生態(tài)損害的救濟[5]。

(三) 檢察院作為森林生態(tài)損害訴訟主體的不足

2017年6月27日通過的《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》對《中華人民共和國民事訴訟法》作出修改，其第55條增加一款作為第2款：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！爆F(xiàn)行法未明確規(guī)定林業(yè)主管部門作為森林生態(tài)損害的訴訟主體，此類案件檢察院均有權(quán)直接提起訴訟。但是，由于此類案件的特殊性和復雜性，檢察院也并非最理想的訴訟主體。

從森林生態(tài)損害侵權(quán)責任的構(gòu)成要件來看，主要包括三個方面：其一為損害森林生態(tài)環(huán)境的行為。森林生態(tài)損害行為是指人類活動直接、間接改變森林生態(tài)系統(tǒng)的自然條件或者向森林排入污染物質(zhì)，造成的對森林生態(tài)系統(tǒng)及其生物因子和非生物因子有害影響的行為。森林生態(tài)損害行為往往危及森林生態(tài)安全，導致森林生態(tài)系統(tǒng)功能嚴重退化。具體而言，森林生態(tài)損害行為主要表現(xiàn)為毀壞森林與林木、損害承包林地、破壞植被、造成土地嚴重沙化、侵占與破壞種質(zhì)資源、違法采種、破壞野生動物繁衍場所、破壞水土保持、毀草、引起動植物疫情、危害野生植物等行為。其二是已經(jīng)造成或可能造成生態(tài)損害。比較 2014年10月環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院發(fā)布的《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法》(第II 版)和2016年6月環(huán)保部制定的《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 總綱》的規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，生態(tài)損害認定標準在諸多條件上大同小異。相同之處主要在于考察要素高度重合，都包括區(qū)域空氣、地表水、沉積物、土壤、地下水等環(huán)境介質(zhì)中特征污染物濃度、物種種群數(shù)量或密度、物種種群結(jié)構(gòu)、區(qū)域植物群落組成和結(jié)構(gòu)、生物體身體變化等方面。不同之處則主要在于環(huán)保部《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 總綱》的規(guī)定更為細致，對動物與植物物種種群分別作出細化規(guī)定，更具有可操作性。其三是損害生態(tài)環(huán)境的行為與生態(tài)損害之間存在因果關(guān)系。侵權(quán)責任法上認定因果關(guān)系的一般理論包括原因與結(jié)果在時間上的順序性、事實上的客觀真實性、原因條件的必要性、實質(zhì)要素補充檢驗等，此類理論同樣適用于生態(tài)損害責任中因果關(guān)系的認定。由于生態(tài)損害行為的多樣性和復雜性，損害的潛伏性和長期性，導致其因果關(guān)系之認定難度更大。破壞森林生態(tài)行為與森林生態(tài)損害間的因果關(guān)系判定可從三個方面著手：一是破壞生態(tài)行為與森林生態(tài)損害的時間先后順序，即污染發(fā)生在前，生態(tài)損害發(fā)生在后；二是破壞生態(tài)行為與生態(tài)損害間的關(guān)聯(lián)具有合理性，即須有醫(yī)學、生物學、毒理學等理論的合理解釋；三是破壞生態(tài)行為與生態(tài)損害間的關(guān)聯(lián)具有科學性，即此種關(guān)聯(lián)在不同時間、地點和研究對象中得到重復性驗證[6]。由此可見，森林生態(tài)損害責任各構(gòu)成要件的認定，均有賴于森林生態(tài)專業(yè)知識背景，而這正是林業(yè)主管部門之所長，檢察院之所缺。因此，以檢察院作為基本訴訟主體，并非上佳之選。

(四) 行政公益訴訟中的邏輯缺失

在前述全國人大常委會對《中華人民共和國行政訴訟法》的修改決定中，于第25條增加一款作為第4款：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！痹摏Q定明確賦予檢察院作為行政公益訴訟的主體資格，但在森林生態(tài)損害公益訴訟中，檢察院履行該職責的前提為林業(yè)主管部門的行政行為違法或不作為。然而，在林業(yè)主管部門無權(quán)提起森林生態(tài)損害侵權(quán)之訴的情形下，對于某些必須通過民事訴訟方可履行保護森林生態(tài)職權(quán)的案件，檢察院勢必無法就林業(yè)主管部門不提起訴訟的“不作為”提起訴訟。因此，新增的第4款規(guī)定將在一定程度上流于形式。

概言之，從現(xiàn)行法規(guī)定的森林生態(tài)損害民事訴訟主體的全面性來看，僅規(guī)定公益組織和檢察院的主體資格，而不將林業(yè)主管部門納入其中，必將從根本上影響森林生態(tài)損害的責任追究和公共利益的保護。在前述“連城縣林業(yè)局、龍巖市水土保持學會與黃永華、滕繼能等11人環(huán)境污染侵權(quán)糾紛”案中，雖然一審法院認為，“連城縣林業(yè)局、龍巖市水土保持學會出于修復已遭受損害的森林生態(tài)環(huán)境公共利益目的，基于法律授權(quán)而提起訴訟，其原告主體資格應予支持”④，但事實上，連城縣林業(yè)局的訴訟主體資格并無明確的法律依據(jù)。通過此種掛靠式訴訟虛化林業(yè)主管部門的訴訟主體資格問題⑤，只是一種無奈之舉，無法從根本上解決問題。

三、林業(yè)主管部門作為森林生態(tài)損害訴訟主體的法解釋路徑

在現(xiàn)行法律和政策背景下，司法實務將林業(yè)主管部門作為森林生態(tài)損害訴訟主體并非毫無依據(jù)。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017年12月發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》工作內(nèi)容第3項規(guī)定，“國務院授權(quán)省級、市地級政府作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人?！〖?、市地級政府可指定相關(guān)部門或機構(gòu)負責生態(tài)損害賠償具體工作。省級、市地級政府及其指定的部門或機構(gòu)均有權(quán)提起訴訟”。第4項進一步明確規(guī)定：“磋商未達成一致的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)應當及時提起生態(tài)損害賠償民事訴訟?！睋?jù)此，省級、市地級林業(yè)主管部門可經(jīng)省級政府指定負責森林生態(tài)損害賠償具體工作，甚至可以作為原告提起森林生態(tài)損害賠償之訴。值得注意的是，改革方案本身的性質(zhì)僅為規(guī)范性法律文件，雖然具有指引生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方向的作用，但能否直接作為立案或訴訟依據(jù)，不無疑問。但是，我們或可從法解釋學路徑尋求突破。

(一) 途徑之一：“法律規(guī)定的機關(guān)”的解釋

從目的解釋角度來看，《民事訴訟法》第55條第1款和《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1條均規(guī)定，“法律規(guī)定的機關(guān)”有權(quán)對已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟。兩處規(guī)定的意圖在于明確生態(tài)環(huán)境公益訴訟的主體，但由于不同領域的生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)不同，無法一一羅列，故以“法律規(guī)定的機關(guān)”統(tǒng)稱，其實質(zhì)應指負有生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理職責的行政主管部門分別就其職責范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件有權(quán)提起訴訟。

從體系解釋的角度來看，《行政訴訟法》第25條第4款新增規(guī)定人民檢察院應督促生態(tài)環(huán)境和資源保護等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)依法履行職責，若行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院應依法向人民法院提起訴訟。對于生態(tài)環(huán)境和資源保護領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)，例如海洋環(huán)境監(jiān)管部門、森林生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門等，負有保護國家利益和社會公共利益不受侵害的職責。依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)定，屬于林業(yè)主管部門監(jiān)管職權(quán)范圍內(nèi)的森林生態(tài)環(huán)境損害主要包括：毀壞森林、林木(《森林法》第 44條，《森林法實施條例》第41條、第46條，《森林病蟲害防治條例》第22條、第25條)；破壞植被、造成土地嚴重沙化(《防沙治沙法》第39條)；破壞野生動物繁衍場所(《野生動物保護法》第20條，《陸生野生動物保護實施條例》第8條)等。一方面，林業(yè)主管部門通過各種行政處罰方式行使職權(quán)，另一方面，對于行政處罰方式無法實現(xiàn)的救濟，仍需通過民事訴訟途徑實現(xiàn)。如若林業(yè)主管部門怠于就損害國家利益或社會公共利益的侵害行為提起訴訟，則檢察院有權(quán)針對不作為的林業(yè)主管部門提起行政公益訴訟。為了滿足邏輯上的自洽性，應將這一規(guī)定解釋為負有生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)有權(quán)就損害生態(tài)環(huán)境的行為提起訴訟。

(二) 途徑之二：類推適用《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款規(guī)定

2013年修正的《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款規(guī)定，“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”⑥。其中明確規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門作為海洋生態(tài)損害賠償案件的原告提起訴訟，主張損害賠償。從法理上來看，“相類似之案件，應為相同之處理”[8]。即使現(xiàn)行法未將林業(yè)主管部門明定為森林生態(tài)損害賠償?shù)脑V訟主體，也可以類推適用《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款的規(guī)定，推定林業(yè)主管部門具有森林生態(tài)損害案件的原告資格。

其一，現(xiàn)行法未直接規(guī)定林業(yè)主管部門為森林生態(tài)損害賠償?shù)脑V訟主體，非為立法者有意的沉默，而是無意之疏忽。由《民事訴訟法》第55條第1款將有權(quán)提起生態(tài)損害公益訴訟的主體確定為“法律規(guī)定的機關(guān)”可見，立法者有意將具體訴訟主體的確定交由其他法律規(guī)定。因此，自2012年《民事訴訟法》新增這一規(guī)定后，2013年《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款據(jù)此規(guī)定“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”作為海洋生態(tài)損害公益訴訟的主體。但是規(guī)定森林生態(tài)損害公益訴訟的法律主要是《森林法》，該法自2009年后再未修正，自然無法將《民事訴訟法》第55條第1款的立法思想及時融入其中，由此導致《民事訴訟法》與相關(guān)法律的脫節(jié)。這一體系漏洞顯然已經(jīng)出乎立法者之本意。

其二，海洋生態(tài)損害與森林生態(tài)損害實質(zhì)上并無不同。就損害客體而言，兩者均損害特定生態(tài)系統(tǒng)，其范圍具有廣泛性，涉及不特定多數(shù)人的利益。從損害后果來看，兩者均在較長時期內(nèi)造成較為嚴重的損害后果。在賠償范圍方面，《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》規(guī)定的賠償范圍包括5個方面，即為控制、減輕、清除生態(tài)損害及次生污染損害而產(chǎn)生的處置措施費用，海洋生物資源和海洋環(huán)境容量(海域納污能力)等恢復到原有狀態(tài)期間的損失費用，相關(guān)監(jiān)測、評估以及專業(yè)咨詢的合理費用，相關(guān)調(diào)查研究、制訂修復技術(shù)方案等合理費用和其他必要的合理費用⑦；森林損害賠償同樣主要涵蓋5個方面，即清除污染的費用、生態(tài)環(huán)境修復費用、生態(tài)環(huán)境修復期間服務功能的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及生態(tài)損害賠償調(diào)查、鑒定評估等合理費用⑧，兩者的賠償范圍大致相同。

其三，行使森林生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的林業(yè)主管部門與行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門的行政職能具有相似性。具體而言，兩者僅有監(jiān)管領域的分工，而無職責內(nèi)容的差別。如果說海洋行政主管機關(guān)代表國家提起海洋生態(tài)損害賠償?shù)恼斝栽从凇碍h(huán)境保護目標”[9]，那么林業(yè)行政主管機關(guān)作為訴訟主體具有相同的正當性。例如，《野生動物保護法》第1條規(guī)定：“為了保護野生動物，拯救珍貴、瀕危野生動物，維護生物多樣性和生態(tài)平衡，推進生態(tài)文明建設，制定本法?！甭男袆游锉Ｗo管理職責的林業(yè)主管部門提起森林生態(tài)損害之訴，自屬當然之理。

類推適用在法理上并無障礙，但是在實際操作中，由于現(xiàn)行立案機制中的問題，由立案部門進行類推適用，也存在現(xiàn)實障礙。因為案多人少等各種因素，對于法律未明文規(guī)定起訴人訴權(quán)者所提起的訴訟，立案部門立案并不積極。雖有立案登記制的存在，但起訴本身必須符合民事訴訟法規(guī)定的要件，并無疑問，對于不符合法定要件之起訴，法院當然可以不予受理或駁回起訴。期望立案部門在此大環(huán)境下通過類推適用方法順利立案，往往不具有可行性。此時，通常需要林業(yè)主管部門的相關(guān)負責人與法院溝通立案，由于法律欠缺明文規(guī)定，無端增加了訴訟成本。

實踐中，法院不僅在主體資格認定上，而且在損失計算方法上，均類推適用海洋生態(tài)損害訴訟的相關(guān)規(guī)定。例如，《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》第3條第 4項規(guī)定，“如受損海洋生態(tài)無法恢復至原有狀態(tài)，則計算為重建有關(guān)替代生態(tài)系統(tǒng)的合理費用”。永久性損害的損失計算，應當以重建替代生態(tài)系統(tǒng)的費用為基礎。司法實踐中，森林生態(tài)損害賠償中的永久性損害同樣采用此種計算方法。例如，在“中華環(huán)保聯(lián)合會與無錫市蠡湖惠山景區(qū)管理委員會生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案”[10]中，建設單位景區(qū)管委會在建設工程中未經(jīng)批準占用并改變林地用途對生態(tài)環(huán)境造成損害，理應承擔恢復生態(tài)環(huán)境的民事責任。但是本案的特殊之處在于，涉案工程所占用土地已經(jīng)納入立項規(guī)劃范圍，且工程對于整個項目具有重要作用，涉及公共利益，直接恢復原狀不具可行性。在此情況下，一審法院經(jīng)咨詢專業(yè)機構(gòu)意見，采納了異地補植的方案進行生態(tài)恢復，其理與海洋生態(tài)損害中重建有關(guān)替代生態(tài)系統(tǒng)相同。

由于森林生態(tài)損害與海洋生態(tài)損害的相似性，在現(xiàn)行法無明確規(guī)定的情形，類推適用《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款規(guī)定，以林業(yè)主管部門作為森林生態(tài)損害訴訟的法定訴訟主體，符合類推適用的基本規(guī)則，即對破壞森林生態(tài)、森林資源、自然保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由行使森林生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。

四、明文規(guī)定林業(yè)主管部門作為森林生態(tài)損害訴訟主體

通過法解釋途徑將林業(yè)主管部門作為森林生態(tài)損害訴訟主體，有賴于行政機關(guān)與司法機關(guān)達成共識，故僅可作為權(quán)宜之計，實非終極解決方案。

首先，雖然《野生動物保護法》第1條原則性地規(guī)定其立法目的包括“維護生物多樣性和生態(tài)平衡”，《森林法》《森林法實施條例》《森林病蟲害防治條例》《防沙治沙法》《野生動物保護法》《陸生野生動物保護實施條例》均涉及特定的森林生態(tài)環(huán)境損害行為，也暗含林業(yè)主管部門的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職能，但均未明確規(guī)定，需要通過各種解釋方法方可得出這一結(jié)論。加之司法實踐中各種解釋方法的運用具有不確定性，因此，體系解釋僅僅揭示林業(yè)主管部門具有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職權(quán)，并作為森林生態(tài)損害訴訟主體的邏輯可能，而不意味著所有法官必然遵循這一推理路徑。

其次，類推適用方法的運用意味著法律漏洞的存在。在法律無明文規(guī)定時，類推適用可作為臨時性的解決方案。但相較于法律明文規(guī)定，類推適用往往備受質(zhì)疑。在理論上，類推適用的前提和基礎并非毫無爭議。在實踐中，類推適用的考量因素及其權(quán)重衡量各有差異。對于相同案件，不同法官意見相左也不足為奇。因此，將海洋環(huán)境監(jiān)管部門的訴訟主體資格類推適用于林業(yè)主管部門，并非圭臬。

可見，問題的最終解決，仍需法律明確賦予林業(yè)主管部門在森林生態(tài)損害賠償案件中的訴訟主體資格。

以林業(yè)主管部門作為森林生態(tài)損害案件的訴訟主體具有正當性，有利于最大程度地保護國家利益和公共利益。生態(tài)損害直接破壞生態(tài)資源，侵害國有財產(chǎn)，國家作為受害人主體無論從理論上還是法律依據(jù)上都有權(quán)提起訴訟。但是，從法律技術(shù)的角度，國家在國內(nèi)法上不能以自己的名義參加訴訟，因此，國家必須選定訴訟代表人參加訴訟?，F(xiàn)行法僅將社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會、公益組織作為提起環(huán)境民事公益訴訟的主體，不利于生態(tài)損害賠償?shù)闹鲝?。與傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)形態(tài)不同，生態(tài)損害的預防和修復涉及諸多專業(yè)性和專門性問題，無論是社會組織還是其他單位，均難以勝任生態(tài)損害賠償范圍的確定、損害修復的方式和費用等重要問題的舉證，依法履行生態(tài)保護職責的國家機關(guān)天然地具備這一專業(yè)知識，可以更好地基于其法定行政監(jiān)管職責所掌握和積累的公共資源，來實現(xiàn)生態(tài)損害的預防、修復和求償工作[11]。比較法上，眾多國家立法往往將國家機構(gòu)作為生態(tài)損害賠償?shù)恼埱髾?quán)主體。例如，歐洲議會于2004年4月21日頒布的第 2004/35/EC號關(guān)于預防和救濟環(huán)境損害的環(huán)境責任指令第VI-1:101條規(guī)定，只有公共機構(gòu)才能對生態(tài)損害賠償進行索賠，此種公共機構(gòu)包括政府及其指定的主管機構(gòu)[12]。

我國自2018年1月1日開始實施的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》已經(jīng)明確指出生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的發(fā)展方向，即由經(jīng)授權(quán)的地方省級、市地級政府指定相關(guān)部門或機構(gòu)作為生態(tài)損害賠償權(quán)利人。改革方案的先導性指引了未來的立法、修法方向。因此，未來《森林法》等涉及生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的相關(guān)法律應明確規(guī)定森林生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)的生態(tài)損害訴訟主體資格，方可消除司法實務中林業(yè)主管部門師出無名的尷尬和司法機關(guān)受理案件時進退維谷的困局，從而促使林業(yè)主管部門積極履行監(jiān)督管理職權(quán)，保護森林生態(tài)環(huán)境。

注釋：

① “中國裁判文書網(wǎng)”相關(guān)案例檢索時間：2016年9月15日。

② 從生態(tài)損害的實踐來看，通常不會發(fā)生沒有公益損害僅有私益損害的情況。參見竇海陽：環(huán)境侵權(quán)類型的重構(gòu)，載《中國法學》2017年第4期。

③《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第288條規(guī)定：“人民法院受理公益訴訟案件，不影響同一侵權(quán)行為的受害人根據(jù)民事訴訟法第 119條規(guī)定提起訴訟。”《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第29條則進一步具體規(guī)定：“法律規(guī)定的機關(guān)和社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的，不影響因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為受到人身、財產(chǎn)損害的公民、法人和其他組織依據(jù)民事訴訟法第119條的規(guī)定提起訴訟。”

④ 福建省連城縣人民法院(2014)連民初字第1806號民事判決書。

⑤《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第10條第2款第1句規(guī)定：“有權(quán)提起訴訟的其他機關(guān)和社會組織在公告之日起三十日內(nèi)申請參加訴訟，經(jīng)審查符合法定條件的，人民法院應當將其列為共同原告；”另，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第287條規(guī)定：“人民法院受理公益訴訟案件后，依法可以提起訴訟的其他機關(guān)和有關(guān)組織，可以在開庭前向人民法院申請參加訴訟。人民法院準許參加訴訟的，列為共同原告?！睋?jù)此，兩個訴訟主體作為共同原告提起民事公益訴訟并無障礙，問題在于，兩個主體均應為適格主體。因此，連城縣林業(yè)局與龍巖市水土保持學會共同起訴的前提為，連城縣林業(yè)局具有訴訟主體資格。

⑥ 2017年修正的《海洋環(huán)境保護法》中該款序號變更為第89條第2款。

⑦ 參見《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》第3條。

⑧ 參見中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017年12月印發(fā)并于2018年1月1日實施的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》。

[1]國家林業(yè)局通報違法占用林地情況[N].光明日報,2015?1?12, (08).

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[10]竺效.生態(tài)損害公益索賠主體機制的構(gòu)建[J].法學, 2016(3):3?12.

[11]歐洲民法典研究組,歐盟現(xiàn)行私法研究組.歐洲私法的原則、定義與示范規(guī)則(第5、6、7卷)[M].王文勝, 等譯.北京: 法律出版社, 2014: 411?413.