地方政府土地財(cái)政問題研究

赫英慧

摘 要：地方政府的土地財(cái)政不僅是關(guān)系到地方政府的經(jīng)濟(jì)問題，也是影響社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的重要因素。本文圍繞現(xiàn)階段土地財(cái)政問題，分析其內(nèi)容和特點(diǎn)，闡述地方土地財(cái)政對社會經(jīng)濟(jì)帶來積極影響和消極影響，探討相應(yīng)的解決建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；土地財(cái)政；出讓

前言：土地財(cái)政是我國一個(gè)獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，推動(dòng)了城市化的快速發(fā)展。地方政府通過出讓土地獲得高額的土地出讓金，也導(dǎo)致了一系列社會問題的發(fā)生，例如房價(jià)持續(xù)上漲，房地產(chǎn)投資過熱，農(nóng)民土地利益受到損害。近年來中央出臺了相應(yīng)的調(diào)控措施，但是房地產(chǎn)市場的高溫并沒有得到有效的抑制，各地頻頻出現(xiàn)“地王”，拆遷后農(nóng)民缺乏保障。因此土地財(cái)政問題已不是地方經(jīng)濟(jì)問題，也成為了影響社會的民生問題。

1地方政府土地財(cái)政的內(nèi)容和特點(diǎn)

1.1地方土地財(cái)政的內(nèi)容

地方政府土地財(cái)政在我國在二十世紀(jì)九十年代城市化不斷發(fā)展過程中出現(xiàn)的特殊經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。一般是指地方政府通過以本市土地為載體，使用土地的征收出讓、開發(fā)利用來獲得土地出讓金，以及相關(guān)的租金、稅費(fèi)等財(cái)政運(yùn)行模式。主要包括了土地出讓金、土地相關(guān)稅收和土地抵押融資等。近年來土地出讓作為地方政府主要的預(yù)算外收入，也受到了地方政府的高度依賴和過度追求，土地作為自然資源在市場化改革中發(fā)生了重大的使用改革。在現(xiàn)行的土地制度中，政府在征用農(nóng)用集體土地后，如作為公益性用地需無償?shù)慕唤o使用方，工業(yè)用地需要通過協(xié)議方式出讓，而商業(yè)、娛樂、旅游等經(jīng)營性的用地需要政府通過拍賣、招標(biāo)等方式出讓。

1.2地方土地財(cái)政的特點(diǎn)

首先，土地出讓金及土地稅收占據(jù)地方政府財(cái)政收入的主要位置，并且逐年上升。各地房地產(chǎn)市場快速發(fā)展，并且土地市場經(jīng)濟(jì)制度也逐步得到完善，在地方政府的財(cái)政收入中，土地出讓金占據(jù)著重要的組成部分。2012年土地出讓金在我國地方政府的財(cái)政收入中已達(dá)到41.43%的占比。同時(shí)，土地相關(guān)稅收占據(jù)了16.58%，并且逐年上升。而隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地出讓金及土地稅收將會發(fā)揮越來越大的作用。

其次，各地區(qū)之間的土地財(cái)政存在較大區(qū)別。我國在經(jīng)濟(jì)整體處在快速發(fā)展時(shí)期，但各區(qū)域城市間存在發(fā)展的不平衡情況。中國東部地區(qū)工業(yè)化和城市化的發(fā)展起步比較早，具有優(yōu)越的地理位置，因此土地利用率較大，市場相對比較成熟，土地的財(cái)政收入也就較高。而中西部地區(qū)起步晚，土地利用率較低，地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)市場都不完善，土地財(cái)政并不能發(fā)揮明顯的作用。例如在2010年到2013年，江蘇省的土地出讓金相當(dāng)于陜西省、河南省的收入總和的2倍多，可見我國東西部之間的土地財(cái)政收入差距之大。

2 地方土地財(cái)政對社會經(jīng)濟(jì)的影響

2.1 積極影響

2.1.1 擴(kuò)充財(cái)政收入，提高GDP增長

地方土地財(cái)政在短短幾年中出現(xiàn)了大幅度的增長，最直接的增加了地方政府的財(cái)政收入。地區(qū)GDP的增長主要依靠企業(yè)的發(fā)展，地區(qū)中的企業(yè)規(guī)模大、數(shù)量多、獲得效益高，則該地區(qū)的GDP必然發(fā)展迅猛。地方政府為了提高經(jīng)濟(jì)，一般會通過低價(jià)向企業(yè)提供工業(yè)用地，以此降低企業(yè)的用地成本，吸引更多的企業(yè)來當(dāng)?shù)剡M(jìn)行投資和建設(shè)。在國家出臺住房制度改革政策之后，地方政府除了保持過去的工業(yè)用地政策，也在城市經(jīng)營用地上采取的相應(yīng)的方法，對商業(yè)用地通過低價(jià)征收和高價(jià)出讓來獲得更高額的土地出讓金，以增加地方政府的財(cái)政收入。在獲得充足的資金后，政府加大了對城市的環(huán)境設(shè)施建設(shè)，從而能夠吸引到更好、更多的企業(yè)，形成投資的良性循環(huán)。

2.1.2 推進(jìn)地區(qū)城市化

地方政府通過土地財(cái)政獲得了大量的財(cái)政收入，一般會投入到城市的基礎(chǔ)建設(shè)中，這就提高了城市中土地的利用效益和利用率，促進(jìn)了地區(qū)城市化的品質(zhì)發(fā)展。同時(shí)，地方政府會大量的出讓建設(shè)用地來實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政，也在一定程度上擴(kuò)大了城市的區(qū)域面積，促進(jìn)了地區(qū)城市化的數(shù)量發(fā)展。

2.2 消極影響

2.2.1 引發(fā)政府財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)

土地財(cái)政具有不可持續(xù)性。土地出讓金是土地財(cái)政收入的主要來源，而房地產(chǎn)市場并不是一個(gè)無限需求的市場，供需在市場供應(yīng)發(fā)展的過程中會達(dá)到一定的平衡，這種不可持續(xù)性也就帶來了政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

土地資源面臨過度開發(fā)。土地資源的數(shù)量畢竟有限，同時(shí)也受到地域位置的限制，不合理的利用和過度開發(fā)都會帶來無地可用的情況，土地財(cái)政也就失去了收入的主要源泉，帶來的一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

受土地市場經(jīng)濟(jì)波動(dòng)影響較大。地方政府主要依靠土地出讓金來償還銀行的抵押貸款，如果市場經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)較大的波動(dòng)，土地出讓金收益便會減少，地方政府會面臨巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)銀行也具有較高的信用違約風(fēng)險(xiǎn)，影響的范圍較廣。隨著債務(wù)的積累，風(fēng)險(xiǎn)也在不斷加大，土地抵押也面臨日益嚴(yán)重的信用危機(jī)。

2.2.2 推高房價(jià)，出現(xiàn)投機(jī)現(xiàn)象

土地財(cái)政變相的支持了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一定程度上推高了房價(jià)。地方政府是土地的管理者，對房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有非常大的影響力。房地產(chǎn)收益漲高推動(dòng)了土地市場的熱度，地方政府獲得了高額的土地出讓金和土地稅收，增加了財(cái)政收入。自2004年起，我國商品房的平均售價(jià)一路飆升。以江蘇省江浦區(qū)為例，2015年平均售價(jià)為14722元每平米，相比2008年是1521元每平米上漲867.9%。房地產(chǎn)價(jià)格的上漲導(dǎo)致居民購房困難，也形成了資產(chǎn)泡沫，使我國經(jīng)濟(jì)過于依賴房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)。

3 土地財(cái)政的建議

3.1 完善財(cái)政體制

完善、深化現(xiàn)有財(cái)政體制需要優(yōu)化中央財(cái)政與地方財(cái)政的關(guān)系。我國中央政府具有稅法立法權(quán)和稅收制度的確定權(quán)，地方政府具有固定稅種征管權(quán)。這種稅制并不利于地方財(cái)政實(shí)現(xiàn)收支平衡，不能發(fā)揮出財(cái)政的分權(quán)有事，壓抑了地方政府培植稅種的積極性。因此應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大地方政府的權(quán)利，使地方政府能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)鼐哂杏绊懥Φ亩惙N進(jìn)行立法征收。同時(shí)完善地方的稅收體系，規(guī)范土地出讓金的征收管理和使用，有效的進(jìn)行土地財(cái)政管理。

3.2 完善收益分配體制

地方政府在土地財(cái)政上具有經(jīng)營權(quán)、壟斷權(quán)，需打破這種格局，完善收益分配體制，才能盡快的形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。應(yīng)逐步的讓農(nóng)民直接參與到土地流轉(zhuǎn)過程中，而不是由政府壟斷經(jīng)營，政府可以通過稅收形式來分配其中的土地增值部分。土地增值部分的收益應(yīng)當(dāng)首要考慮失去土地農(nóng)民的需求，保證其生活水平。

3.3 完善地方考核制度

地方政府應(yīng)合理的定位各級工作人員的行政角色，提升設(shè)施環(huán)境等考核指標(biāo)的占比，降低招商引資等地方政績考核，合理構(gòu)建多指標(biāo)的考核體系。將城市的發(fā)展偏重于生態(tài)環(huán)境、科教文化等方面，使城市的發(fā)展既有“質(zhì)”又有“量”，從而緩解地區(qū)間的不平衡發(fā)展。例如江蘇省在2014年將環(huán)保列入政績考核，2015年將法治建設(shè)列入政績考核，有效的化解了土地財(cái)政在考核制度中的占比。

結(jié)語：我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來了經(jīng)濟(jì)的增長，全面提高了居民的生活水平，同時(shí)也給政府的財(cái)政帶來了大量的收支缺口，因此政府通過出售土地來獲取財(cái)政收入，也推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我們應(yīng)看到地方土地財(cái)政帶來的積極收益和將面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)，完善征地不正常標(biāo)準(zhǔn)，減少因土地財(cái)政帶來的社會問題，科學(xué)合理的發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，建設(shè)規(guī)范的土地出讓及利益分配制度。

參考文獻(xiàn)：

[1]呂曉燕.地方政府土地財(cái)政問題研究[J].知識經(jīng)濟(jì)，2018，（15）：27-28.

[2]張彩萍.地方政府土地財(cái)政問題研究——以江蘇省為例[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2017，（27）：208-211.

[3]李瀅.快速城市化背景下的地方政府土地財(cái)政問題研究——以河南省焦作市為例[D].河南理工大學(xué)，2015.