公共財政視角下的基本公共服務(wù)均等化研究

官素霞

【摘 要】公共財政在推進基本公共服務(wù)均等化改革過程中發(fā)揮著基礎(chǔ)保障作用。從公共財政的視角研究我國基本公共服務(wù)均等化改革，對推動社會公平具有重要意義。當前，應(yīng)當深入分析我國基本公共服務(wù)均等化改革存在的公共財政問題，從而提出解決問題的相關(guān)財政對策。

【關(guān)鍵詞】基本公共服務(wù)；基本公共服務(wù)均等化；財政；公共財政

一、基本公共服務(wù)均等化與公共財政之間的內(nèi)在聯(lián)系

“取之于民、用之于民”是我國公共財政的基本特征之一，決定其在基本公共服務(wù)均等化中的重要作用?；竟卜?wù)均等化作為政府必須完成的責任，首先要考慮“錢從哪里來的問題”。按照布坎南的觀點，財政均等化（fiscal equity） 也即具有相似狀況的個人能夠獲得相等的財政剩余，是指政府通過財政為全體社會成員提供無差別的、一視同仁的公共物品或服務(wù)。由此可見，基本公共服務(wù)的供給應(yīng)由政府財政主導，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是公共財政的職能。實現(xiàn)基本公共服務(wù)大體均等化是市場經(jīng)濟條件下公共財政公平分配所要實現(xiàn)的政策目標之一。

二、我國基本公共服務(wù)均等化的財政分析

（一）公共財政對推進基本公共服務(wù)均等化改革的投入總量相對不足

基本公共服務(wù)的均等化必須以經(jīng)濟發(fā)展為基礎(chǔ)，不能超越現(xiàn)有的國情和財力[1]。改革開放以來，我國財政收入有了較大幅度的增長，國家財政一般公共服務(wù)支出也逐步增長。從表1可以看出，國家財政一般公共服務(wù)支出從2007年的8514.24億元增加到2015年的13547.79億元。特別是近十年來我國加快改革財政管理體制，不斷完善公共財政制度，逐步加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，調(diào)整稅收返還和財政補助政策，為基層基本公共服務(wù)均等化提供了相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

當前，社會預期的基本公共服務(wù)均等化任務(wù)越來越艱巨，對該領(lǐng)域的公共財政支撐要求越來越高。但我國仍然存在基本公共服務(wù)供給不足與群眾需求全面快速增長的矛盾，突出表現(xiàn)在政府對基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財政投入不足。對比近十年有關(guān)數(shù)據(jù)，一般公共服務(wù)支出占國家財政支出的比例不僅沒有提高，反而在逐年下降。從表1可以看出，2007年一般公共服務(wù)支出占國家財政支出的比重達到17.10%，但到2015年比重下降至7.70%。這基本與我國財政收入增速放緩相一致。2011年我國財政增速達到25%的高位，到2015年降至5.8%。因此，在剛性支出壓力不減的現(xiàn)實背景下，如何調(diào)整財政支出方向，提高公共服務(wù)財政支出效益，考驗著各級政府財政治理能力。

（二）區(qū)域間財政收入差異導致基本公共服務(wù)不均衡的問題比較突出

[2]財政收入能力又受制于區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平，所以區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平的差異是公共服務(wù)支出差異的重要原因。因此，我國經(jīng)濟發(fā)展的不同區(qū)域，其基本公共服務(wù)支出存在較大差異，導致區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)質(zhì)量和水平仍然存在較大差距。特別是近年來根據(jù)我國主體功能區(qū)規(guī)劃，禁止開發(fā)和限制開發(fā)的地區(qū)為保護國家生態(tài)，在推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的選擇空間縮小。這種以大局為重的經(jīng)濟犧牲直接造成地區(qū)財政收入來源不穩(wěn)定，必然會影響當?shù)鼗竟卜?wù)的支出，將進一步加劇我國區(qū)域之間基本公共服務(wù)不均衡的狀況。

（三）基本公共服務(wù)財政資金使用效率不高

雖然我國對基本公共服務(wù)的財政投入不斷加大，但以往主要依靠粗放式的投入。上級政府將統(tǒng)一化的基本公共服務(wù)清單推廣到各管轄范圍，層層下達基本公共服務(wù)均等化考核指標。下一級政府迫于監(jiān)督、檢查、考核的壓力，首先對清單內(nèi)的項目給予財政資金的重點關(guān)注和全力保障。但不同區(qū)域由于經(jīng)濟社會發(fā)展情況的不均衡，對于基本公共服務(wù)的最迫切要求不同。在公共財政資金有限的情況下，統(tǒng)一的服務(wù)清單、統(tǒng)一的支出模式必然難以滿足我國廣大地區(qū)多樣化的公共需要，也必然與基層群眾的實際需求有較大出入。

三、財政視角下實現(xiàn)我國基本公共服務(wù)均等化的對策

（一）加大公共財政資金投入，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)

建立與經(jīng)濟發(fā)展和政府財力增長相適應(yīng)的基本公共服務(wù)財政支出增長機制，進一步優(yōu)化公共財政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先安排基本公共服務(wù)支出。突出公共財政支持重點，立足縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域差距，完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度和省以下轉(zhuǎn)移支付制度，重點扶持農(nóng)村及邊遠、貧困地區(qū)，推動區(qū)域之間基本公共服務(wù)均衡發(fā)展。特別是要充分考慮區(qū)域功能定位，針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展限制地區(qū)，建立健全主體功能區(qū)利益補償機制，重點加大生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)保護區(qū)公共財政轉(zhuǎn)移支付力度，增強該類區(qū)域基本公共服務(wù)均等化保障能力。

（二）健全財政收入分配機制，培育多元化的供給主體建立與事權(quán)相匹配的財權(quán)

一方面，科學劃分各級政府的基本公共服務(wù)支出責任，進一步下放部分財權(quán)，重點提高縣級政府財政保障能力。同時，健全完善財政獎勵激勵機制，鼓勵市縣自主加大基本公共服務(wù)均等化項目投入。另一方面，在強調(diào)政府主導作用的同時，提倡基本公共服務(wù)的多元參與，加快完善以政府供給為主、民間資本廣泛參與的供給機制。重點是科學利用各種政策安排，鼓勵和帶動社會資本參與提供公共服務(wù)，補充政府供給的不足。

（三）拓寬民主決策渠道，提高基本公共服務(wù)財政支出靶向性

一方面，要建立財政資金分類投入機制，對基層政府供給基本公共服務(wù)的種類、數(shù)量，上級政府應(yīng)尊重基層的自主選擇權(quán)，更多地給予指導、監(jiān)督，改變以往“一刀切”攤派項目的做法，讓財政資金真正地用在當?shù)鼗竟卜?wù)短板上。另一方面，對基本公共服務(wù)的范圍和標準要適應(yīng)社會的迅速發(fā)展和變化，有關(guān)政策制定和項目實施要引入征詢社會公眾意見機制，并建立一套科學的基本公共服務(wù)支出績效評價指標體系，促使基本公共服務(wù)財政資金的投入更有靶向性。

四、結(jié)語

近年來，我國不斷加大基本公共服務(wù)投入，但供給總量不足、發(fā)展情況不均衡、質(zhì)量水平偏低等問題依然比較突出。解決基本公共服務(wù)均等化的問題，除了依靠經(jīng)濟實力以外，還需要合理的基本公共服務(wù)制度安排。其中，財政支持基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的政策機制顯得尤為重要。這是當前我國各級政府需要關(guān)注的重大民生問題。

【參考文獻】

[1]孫建軍，何濤.基本公共服務(wù)均等化研究評述——基于政策分析的視角[J].云南社會科學，2010（5）：31-35.

[2]李桂華.公共財政視角的基本公共服務(wù)均等化對策探析——基于江蘇區(qū)域發(fā)展[J].中共南京市委黨校學報，2012（6）：25-30.