論土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對鄉(xiāng)村治理的影響

謝向陽

【摘 要】農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也改變了鄉(xiāng)村治理的政治生態(tài)。其對鄉(xiāng)村治理主體的影響有三個(gè)方面：一是推動政府治理向法治轉(zhuǎn)型，依法行政成為常態(tài)；二是推動村級治理向民主轉(zhuǎn)型，協(xié)商共治逐漸形成；三是提高了農(nóng)民政治參與的積極性。其對鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的影響有兩個(gè)方面：一是推動農(nóng)村基層治理由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型；二是提升了農(nóng)村司法的公信力，法治化治理權(quán)威逐步樹立。

【關(guān)鍵詞】土地承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)；鄉(xiāng)村治理；轉(zhuǎn)型

土地承包經(jīng)營權(quán)屬用益物權(quán)，是農(nóng)村土地承包人對其依法承包的集體土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利。改革開放之初，在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分設(shè)，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶，極大地調(diào)動了億萬農(nóng)民積極性。隨著農(nóng)村土地制度改革不斷深化，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置，成為繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。黨的十九大指出，要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度?！叭龣?quán)”分置對于加速土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化都有重要意義。本文試從鄉(xiāng)村治理的視角探討土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對鄉(xiāng)村治理主體和治理機(jī)制的影響。

一、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對鄉(xiāng)村治理主體的影響

從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展視角考察，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，解除了土地對農(nóng)民的束縛，加速了剩余勞動力轉(zhuǎn)移，卻也加劇了農(nóng)村的“空殼化”，抽空了農(nóng)村法治發(fā)展的人力資源，同時(shí)，還使部分農(nóng)村基層隱性矛盾開始顯化，對鄉(xiāng)村治理提出了新挑戰(zhàn)。但是，從歷史的維度考察，土地由分散到集中，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)、農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型的必由之路，其不僅改變了農(nóng)村治理環(huán)境，也培育了新型農(nóng)村治理主體。

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)推動政府治理向法治轉(zhuǎn)型

依法行政是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定取得、行使行政權(quán)力，并對行政行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在筆者的走訪中，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都認(rèn)為當(dāng)前基層依法行政面臨的最大難題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和各站所承擔(dān)了太多的責(zé)任與義務(wù)，而法律授權(quán)明顯不足，職權(quán)與職責(zé)不對稱，不可能真正實(shí)現(xiàn)完整意義上的依“法”行政，很多行為都只能依上級的決定或命令而為，甚至有些決定根本就沒有法律依據(jù)。在我國龐大的法律法規(guī)體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力的合法性來源主要源于《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條之規(guī)定，其兜底條款規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)“辦理上級人民政府交辦的其他事項(xiàng)”，這正是多年以來人們形容的“下面一根針，上面千根線”的法理基礎(chǔ)，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政最難克服的障礙。

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)初期，為遏止土地拋荒，縣級政府或農(nóng)村部門往往對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)流轉(zhuǎn)指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則以行政指令的方式將指標(biāo)分解到各村，要求村委會推進(jìn)流轉(zhuǎn)，當(dāng)一度有效的行政指令觸及農(nóng)民安身立命的土地時(shí)，村組干部站到了風(fēng)口浪尖，農(nóng)村各種矛盾被激化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不反思自身行為的合法性，重新調(diào)整思路，走合法流轉(zhuǎn)的途徑。不僅如此，村民自治組織也開始反思自己與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，思索如何配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，如何協(xié)調(diào)農(nóng)民與政府的矛盾。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)推動村級治理向民主轉(zhuǎn)型

傳統(tǒng)中國農(nóng)村，以血緣為紐帶的宗族、以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的業(yè)緣和以熟人為基礎(chǔ)的地緣派系普遍存在，農(nóng)民聯(lián)家為族、聯(lián)族為宗、聯(lián)宗為村，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要謀生手段，職業(yè)結(jié)構(gòu)相對簡單，同質(zhì)性較強(qiáng)。村落社會畫地為牢，極少與外界發(fā)生物質(zhì)、文化、信息交流，默默無聞地進(jìn)行著自我循環(huán)、自我持續(xù)和低度發(fā)展。在某種程度上說，今天的農(nóng)村，仍然是熟人社會，遠(yuǎn)近親疏關(guān)系左右著農(nóng)民的行為選擇，鄉(xiāng)村社會秩序主要依靠倫理道德、傳統(tǒng)習(xí)俗、宗法族規(guī)等得以維系，情感因素沖淡了理性判斷，親情、友情代替了法律規(guī)則，極少涉足現(xiàn)代民主法治。

“人民公社”時(shí)期的準(zhǔn)軍事化管理中，國家政權(quán)直接深入農(nóng)村最基層，農(nóng)民的意志、訴求和個(gè)性遭到嚴(yán)重壓抑，公社干部、大隊(duì)干部習(xí)慣于在自己的“領(lǐng)地”內(nèi)我行我素和命令他人，甚至生產(chǎn)隊(duì)長的權(quán)力都不可小覷，普通農(nóng)民也習(xí)慣于服從干部意志，聽從干部指令。直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治格局形成三十多年后的今天，不少農(nóng)村干部仍然按照人民公社體制下的行政命令方式管理農(nóng)村，“村官”的家長制作風(fēng)仍然明顯，“一言堂”被視作村干部權(quán)威的體現(xiàn)，不少農(nóng)民也仍然默認(rèn)其工作方式。

由于國家法律和政策對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)設(shè)置了較多的條件，村委會不得不先行征求承包人意見，由此，農(nóng)民有機(jī)會坐到會議室與村組干部平等協(xié)商，村組干部也不得不放下“架子”耐心地做群眾工作，加強(qiáng)與村民的溝通和交流，以村域發(fā)展和共同致富之大義，說服農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。一旦村組干部啟用家長制權(quán)威，搞“一言堂”，不征得承包人同意擅自做主流轉(zhuǎn)土地，當(dāng)承租人進(jìn)入村域后，很可能由于村民的阻擾而無法耕種土地，作為流轉(zhuǎn)中介人的村組干部或集體將可能承擔(dān)違約責(zé)任。在一次次與村民的協(xié)商中，村組干部的家長制作風(fēng)一點(diǎn)點(diǎn)消散，村民的民主觀念一點(diǎn)點(diǎn)積累，加上逐漸規(guī)范化的村級民主選舉，逐步落實(shí)的村民議事權(quán)，日益嚴(yán)格的村務(wù)監(jiān)督制度，村組干部的民主觀念慢慢形成，家長制作風(fēng)漸漸消退。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提高農(nóng)民政治參與的積極性

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)培育了農(nóng)民的主體意識。義務(wù)本位的傳統(tǒng)文化與多年延續(xù)的“皇糧國稅”使農(nóng)民一味地被動服從，缺少主動要求與積極作為。土地信托流轉(zhuǎn)強(qiáng)調(diào)兩大前提：在權(quán)利屬性上，強(qiáng)調(diào)土地所有權(quán)屬集體、承包經(jīng)營權(quán)屬農(nóng)民；在流轉(zhuǎn)過程中，強(qiáng)調(diào)以農(nóng)民自愿為前提的依法流轉(zhuǎn)。如果說當(dāng)年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制第一次讓農(nóng)民有了土地主人感受的話，今天的土地流轉(zhuǎn)則再次讓農(nóng)民重溫了農(nóng)村主體的權(quán)利。中央反復(fù)重申，土地流轉(zhuǎn)必須自愿。在農(nóng)民樸素的觀念中，承包地就是集體分發(fā)給村民的，屬于自己所有，誰都不能剝奪，是“命根子”。在流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、村民小組發(fā)起的整體流轉(zhuǎn)，還是農(nóng)民相互之間的互換都必須征得承包人的同意。當(dāng)然，有很多農(nóng)民仍然有隨大流的思想，當(dāng)聽說某片土地可能整體流轉(zhuǎn)時(shí)，即使想自己耕種，可能也會放棄。但是，在另外一種人看來，他們應(yīng)該強(qiáng)調(diào)自己的權(quán)利和“主見”，一旦認(rèn)為流轉(zhuǎn)不劃算，他們就可能充當(dāng)“釘子戶”的角色，最終的結(jié)果可能是由于一個(gè)或幾個(gè)人的不同意，成片流轉(zhuǎn)被迫流產(chǎn)，或者流轉(zhuǎn)人不得已私下給他們更多的“實(shí)惠”?！搬斪討簟钡某霈F(xiàn)，可能阻礙土地的加速流轉(zhuǎn)，妨礙他人利益獲得，但在農(nóng)村社會舞臺上，它又客觀地彰顯了村民主體地位、捍衛(wèi)了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也激發(fā)了那部分“隨大流”村民的主體意識。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)培育了農(nóng)民的民主意識。隨著農(nóng)村土地土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不斷創(chuàng)新，村民相互之間自發(fā)流轉(zhuǎn)的比率越來越小，大面積、大范圍的流轉(zhuǎn)越來越多。大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)需要征得一定地域范圍內(nèi)所有村民的同意，在村域管理實(shí)踐中多年不曾參加村組會議的村民被組織到一起開會，征求土地流轉(zhuǎn)相關(guān)問題的意見。從切身利益出發(fā)，農(nóng)民暢所欲言，從流轉(zhuǎn)大戶的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定、流轉(zhuǎn)成本的計(jì)算、流轉(zhuǎn)土地的使用限制、代表人的推選等方面進(jìn)行廣泛討論，最終形成是否流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)的相關(guān)結(jié)論，會議討論的過程就是一個(gè)實(shí)實(shí)在在發(fā)揚(yáng)民主的過程。也許質(zhì)樸的農(nóng)民不知道民主政治為何物，但當(dāng)他們親歷過民主的過程后，民主將成為他們意識中揮之不去的光影。一個(gè)每個(gè)人都必須表態(tài)發(fā)言、每個(gè)人都有“一票否決”權(quán)的會議，一個(gè)充分尊重農(nóng)民自我意愿的決定，足以讓農(nóng)民重新認(rèn)識現(xiàn)代民主的精髓和內(nèi)涵，重新審視民主的精神和價(jià)值。

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)培育了農(nóng)民的法治意識。在農(nóng)民的視野中，廣義的農(nóng)村法律應(yīng)該包括三大快：國家制定的法律、黨和政府的政策、村級決定和村規(guī)民約。絕大多數(shù)農(nóng)民分不清政策和法律之間的區(qū)別，他們對法律知識的了解有極其有限，即使有所了解也只是停留在很膚淺的層面上，他們還沒有完成對法律的基本認(rèn)知。其實(shí)，農(nóng)村普法的重點(diǎn)根本不是哪部單行法，也不可能讓農(nóng)民全面了解中國多如牛毛的法律規(guī)范，而是要培育農(nóng)民的法律意識，讓他們懂得法律的價(jià)值、法律的規(guī)則、法律的程序，至于某個(gè)事務(wù)在法律上有什么樣的詳細(xì)規(guī)定，官司具體如何打，那是專職法律工作者的任務(wù)。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民在法律事務(wù)中的意思自治和契約自由，也培育了農(nóng)民的法律程序意識。過去，不少農(nóng)民以“口頭約定”形式進(jìn)行自發(fā)流轉(zhuǎn)，既不遵循法律規(guī)則，也不履行必要的程序，糾紛不斷；有的行政村或村民小組直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)主體，搞“反租倒包”，違背農(nóng)民的意愿，損害農(nóng)民利益；有的遵循一定程序簽定了合同，但內(nèi)容不完整，標(biāo)的不明確，約定不清晰，甚至與現(xiàn)行的法律法規(guī)相沖突。目前的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，在自愿的基礎(chǔ)上簽訂合同、嚴(yán)格履行合同已成為常態(tài)。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對鄉(xiāng)村治理機(jī)制的影響

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)推動農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型

法治是治國理政的基本方式，廣袤的農(nóng)村始終是全面推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)和難點(diǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，原有的農(nóng)村土地資源被盤活，農(nóng)民基于土地的利益訴求增多，各種歷史原因遺留的矛盾開始顯化，新的矛盾不斷出現(xiàn)，傳統(tǒng)治理機(jī)制亟需轉(zhuǎn)型。2012年，益陽市委著手探索農(nóng)村基層治理機(jī)制的改革。同年5月，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《關(guān)于村級組織管理模式改革工作的指導(dǎo)意見》，印發(fā)了關(guān)于村民議事會、村務(wù)監(jiān)督委員會的組織、運(yùn)行規(guī)則的四個(gè)文件，明確提出要構(gòu)建以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、村民議事會為常設(shè)議事決策機(jī)構(gòu)、村民委員會為執(zhí)行機(jī)構(gòu)、村務(wù)監(jiān)督委員會為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的“四位一體”新型村級民主治理格局。這一改革，在很大程度上是源于當(dāng)時(shí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中一系列矛盾糾紛而提出的?！八奈灰惑w”新型村級治理模式并沒有改變傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)政村治”格局，但是，對村民自治的運(yùn)行機(jī)制有重大創(chuàng)新?！八奈灰惑w”村級治理機(jī)制最大的特色在于創(chuàng)新性地整合了原有的村民會議、村民代表會議、村務(wù)公開監(jiān)督小組、村民主理財(cái)小組、黨風(fēng)督查員等資源和力量，新建立村民議事會和村務(wù)監(jiān)督委員會，為村民參與村級民主決策和民主監(jiān)督搭建了平臺，暢通了民意表達(dá)渠道，有效化解了農(nóng)村基層矛盾。從形式上看，村級治理機(jī)構(gòu)由原來的村支“兩委”增加到“四位”，架構(gòu)起“核心領(lǐng)導(dǎo)+議事決策+貫徹執(zhí)行+監(jiān)督管理”的運(yùn)行機(jī)制，是對原有村支兩委運(yùn)行機(jī)制的大膽創(chuàng)新，使村民議事和監(jiān)督常態(tài)化，村級自治體系更加完善，職責(zé)更為明晰，村級管理更為民主、規(guī)范。將有更多的農(nóng)村精英參與到村級治理中來，民意代表范圍更廣，村民對村級治理的信任度將有較大提升。從實(shí)質(zhì)來看，“四位一體”新型村級治理模式有利于從根本上改變原有“村治”機(jī)構(gòu)的行政化管理傾向，實(shí)現(xiàn)了“還權(quán)于民”的夢想，村民與自治機(jī)構(gòu)之間將通過更多代表的參與形成協(xié)商民主，代表著農(nóng)村基層治理機(jī)制改革的基本方向。就實(shí)踐效果來看，一方面，由于村民議事會的設(shè)立，使得長期無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)的村級決策機(jī)構(gòu)重新活起來，較好地實(shí)現(xiàn)了還權(quán)賦能、民權(quán)民定；另一方面，由于村務(wù)監(jiān)督委員會的設(shè)立，改變了民主監(jiān)督的形式主義傾向，促進(jìn)了村干部權(quán)力運(yùn)行的陽光、透明，減少了群眾的質(zhì)疑，增強(qiáng)了村支兩委的公信力和凝聚力。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提升了農(nóng)村司法的公信力

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。一旦法律不能良性運(yùn)行，即便法律本身良好，也無法維護(hù)法律的權(quán)威。農(nóng)民的法律信仰源于對法律實(shí)施效果的認(rèn)可，而農(nóng)村司法中的不公平、不公正容也易使農(nóng)民喪失對法律的信心?？鬃诱f過言“聽訟，吾猶人也。必也使無訟乎！”將目標(biāo)定位于“無訟”。鄉(xiāng)土社會的農(nóng)民受“厭訟”、“畏訟”、“恥訟”觀念的影響，即使合法權(quán)益受損，往往也堅(jiān)持“私了”，尋求非法律手段來解決。對于通過司法途徑解決利益訴求，農(nóng)民只有在“萬不得已”的情況下才選擇。在沒有參與過訴訟的農(nóng)民看來，他們通過道聽途說或相互議論，對國家司法給出的評價(jià)是：司法腐敗導(dǎo)致判決不公；自己不懂法需要請律師，訴訟成本太高；訴訟過程繁瑣、訴訟時(shí)間拖得太久；沒有“后臺”打不贏官司等。

隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，越來越多的農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去，基于土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到多方威脅，農(nóng)村社會長期隱匿的矛盾開始顯化，農(nóng)村糾紛不再只是農(nóng)民相互之間的矛盾，農(nóng)民與村組集體甚至與基層政府的矛盾同時(shí)涌現(xiàn)，農(nóng)民還要面對陌生的承包大戶或企業(yè)，與之進(jìn)行利益博弈。村域之內(nèi)的農(nóng)民間矛盾，農(nóng)民可以按照傳統(tǒng)的做法選擇調(diào)解，或者由宗族長老、或者由村組干部調(diào)解，也可能找鎮(zhèn)司法所調(diào)解。而當(dāng)農(nóng)民與村組集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)生糾紛，特別是與承租大戶或企業(yè)發(fā)生糾紛時(shí)，他們一時(shí)找不到利益相對超脫的個(gè)人或組織進(jìn)行調(diào)解，只能以武力抗?fàn)?，或訴諸法律，司法成為農(nóng)民維護(hù)權(quán)益的最后一根“救命稻草”。當(dāng)司法成為“救命稻草”的同時(shí)，恰恰也讓司法回歸了其價(jià)值本位——權(quán)力保障的最后一道防線。

目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛主要包括無書面土地流轉(zhuǎn)合同的糾紛、土地流轉(zhuǎn)未報(bào)備案的糾紛、土地互換期限約定不明的糾紛、因經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動而毀約的糾紛等類型。農(nóng)民無論是充當(dāng)原告還是被告，在親歷一次訴訟后，對司法權(quán)威性的認(rèn)識都有明顯改變，而司法的公信力正是經(jīng)過一次次公正的判決逐步形成的。由于農(nóng)村地域的特殊性，判決結(jié)果輻射范圍廣、影響大，基層法院設(shè)在農(nóng)村的法庭在審理此類案件時(shí)都慎之又慎，不會偏私。打贏官司的農(nóng)民，通過訴訟保障了權(quán)利，獲取了利益，自然改變了對司法的片面認(rèn)識。相反，沒打贏官司的農(nóng)民，他們也會有自己的收獲，在法官的解釋下，他們了解了法律的規(guī)則、清楚了訴訟的程序、知曉了判決的依據(jù)和理由。在筆者的走訪中，有過敗訴經(jīng)歷的農(nóng)民并未否認(rèn)司法的公信力，他們認(rèn)為，敗訴無非是三個(gè)理由：一是沒有簽訂合同，口頭約定的又找不到證人，拿不出有效證據(jù)，以后流轉(zhuǎn)土地要注意簽合同、找證人和保存證據(jù)；二是簽訂合同的時(shí)候?qū)懙貌幻靼?，打起官司來說不清；三是合同寫明白了，但自己沒有按照合同做，法院只會按合同判決，不會考慮其他因素。在參與過訴訟的農(nóng)民心中，司法強(qiáng)調(diào)的是事實(shí)和證據(jù)，判決是公正的，司法的權(quán)威不容置疑?？梢哉f，不管勝訴還是敗訴，當(dāng)農(nóng)民因基于土地的利益而卷入糾紛裁處的法治化機(jī)制后，在未來的生產(chǎn)生活中，以法律的視角看待問題將會逐漸成為一種習(xí)慣。

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