耕作層土壤剝離再利用的必要性及建議

李卓琳

摘要 從耕地政策、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展及生態(tài)環(huán)境保護(hù)3個方面闡述了耕作層土壤剝離再利用的必要性，分析耕作層土壤剝離再利用存在的問題，并提出相應(yīng)的建議，以期促進(jìn)耕地耕作層土壤資源的有效利用。

關(guān)鍵詞 耕作層土壤剝離；必要性；問題；建議

中圖分類號 S151.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）22-0190-02

伴隨我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，新增建設(shè)用地占用耕地的數(shù)量逐年增加。在建設(shè)占用耕地“占補平衡”的新要求下，優(yōu)質(zhì)耕作層土壤資源的巨大浪費與補充耕地的數(shù)量和質(zhì)量難以達(dá)到被占耕地的標(biāo)準(zhǔn)之間的矛盾日趨明顯。建設(shè)占用優(yōu)質(zhì)耕地的耕作層土壤剝離再利用作為實現(xiàn)建設(shè)占用耕地“占優(yōu)補優(yōu)、質(zhì)量平衡”的新方法，是當(dāng)前土地利用學(xué)術(shù)界研究的熱點[1-3]。本文通過梳理耕作層土壤剝離再利用工作中存在的問題，并提出相關(guān)建議。

1 耕作層土壤剝離再利用的必要性

1.1 實施耕地“占優(yōu)補優(yōu)”政策的需要

耕作層土壤是指在土壤剖面中最靠近地表、有機(jī)質(zhì)和微生物含量最多、對地力快速恢復(fù)和植物生長最有利的表層土壤，它是一種稀缺的、具有重要生態(tài)價值的基礎(chǔ)性資源。由于大量優(yōu)質(zhì)的耕作層土壤未經(jīng)剝離再利用而被直接占用，導(dǎo)致耕作層資源浪費嚴(yán)重。此外，我國優(yōu)質(zhì)耕地后備資源貧乏，通過后備資源開發(fā)補充耕地而實現(xiàn)“占優(yōu)補優(yōu)”面臨空前壓力。充分利用可剝離耕作層土壤，將其用于中低產(chǎn)田提質(zhì)改造，是遏制耕作層資源浪費、保障補充耕地質(zhì)量的有效途徑[4-5]。

1.2 保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要

利用可剝離優(yōu)質(zhì)耕作層土壤對中低產(chǎn)田進(jìn)行提質(zhì)改造，符合我國對農(nóng)業(yè)實行宏觀調(diào)控的方向，是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要措施。早在1999年，國家就提出農(nóng)業(yè)發(fā)展要適應(yīng)新形勢需求，由過去改造中低產(chǎn)田與開墾宜農(nóng)荒地的改增結(jié)合，轉(zhuǎn)移到以中低產(chǎn)田改造為主，把農(nóng)業(yè)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境結(jié)合起來。耕作層土壤剝離再利用是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高糧食產(chǎn)能、增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措，是改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和提升農(nóng)田防災(zāi)能力的重要手段，對提高農(nóng)民收入、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有重要的意義[6]。

1.3 保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需要

通過利用可剝離優(yōu)質(zhì)耕作層土壤進(jìn)行中低產(chǎn)田提質(zhì)改造，是集約節(jié)約用地及充分挖潛土地潛力的必然需求[7]。耕作層土壤資源作為耕地生產(chǎn)及生態(tài)系統(tǒng)的寶貴核心，具有生態(tài)功能及對應(yīng)的生態(tài)價值，對于我國生態(tài)保護(hù)及環(huán)境質(zhì)量具有不可替代的重要性。

2 耕作層土壤剝離再利用存在的問題

2.1 資金來源難以保障

目前，國家針對優(yōu)質(zhì)耕作層土壤資源剝離再利用工作尚處于“鼓勵”層次，不要求新增建設(shè)占用耕地必須剝離優(yōu)質(zhì)耕作層土壤資源，用地單位占用耕地只要繳納耕地開墾費即履行了補充耕地的法定義務(wù)；而開展優(yōu)質(zhì)耕作層土壤剝離再利用工作需要經(jīng)過剝離、運輸、臨時儲存與管理、覆土等環(huán)節(jié)，經(jīng)費投入量大，建設(shè)投資成本高，兩者之間的反差導(dǎo)致建設(shè)用地單位無主動開展耕作層土壤剝離工作的意愿。若由政府單獨出資，則政府工作積極性低，資金落實困難，實施阻力大。

2.2 資金投入標(biāo)準(zhǔn)不明確

關(guān)于耕作層土壤剝離所需要的資金規(guī)模和使用管理，我國現(xiàn)行法規(guī)中無明確的標(biāo)準(zhǔn)和原則，資金的使用范圍也缺乏清晰的制度規(guī)定。剝離耕作層土壤再利用總成本測算主要參照土地整治項目設(shè)計工程量進(jìn)行，資金投入沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。剝離利用各環(huán)節(jié)成本可變因素多，且耕地開墾費、新增建設(shè)用地土地有償使用費等相關(guān)規(guī)定中均缺乏用于耕作層土壤剝離和運輸?shù)南嚓P(guān)依據(jù)[8]。

2.3 行政責(zé)任主體不明確

在優(yōu)質(zhì)耕作層土壤剝離再利用工作的實施過程中，由于包括調(diào)查規(guī)劃、剝離、運輸和利用等環(huán)節(jié)，需要土地管理部門、環(huán)境保護(hù)部門及相關(guān)建設(shè)部門等多個部門的共同參與，故存在行政管理分工不明確、職責(zé)不明晰、剝離工作銜接不協(xié)調(diào)等問題。在政策、資金等方面，一方面配套政策不夠完善，制度保障體系不夠健全，缺乏保障政策、制度有效運行的機(jī)制；二是缺乏成本、利益監(jiān)督機(jī)制，資金來源和使用管理、相關(guān)扶持政策和獎懲措施等都缺乏明確的制度規(guī)定，導(dǎo)致基層政府部門的工作職責(zé)混亂、積極性不高。

2.4 農(nóng)民主體積極性低

城市及小城鎮(zhèn)周邊地區(qū)的村民由于一、二產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益相差巨大，對于農(nóng)業(yè)種植積極性較低，大多青壯年農(nóng)民選擇外出務(wù)工或?qū)⑼恋卮蟛糠至鬓D(zhuǎn)，交給農(nóng)業(yè)合作社種植經(jīng)濟(jì)作物。村民對剝離耕作層土壤再利用于中低產(chǎn)田提質(zhì)改造積極性不高。

3 耕作層土壤剝離再利用的建議

3.1 對耕作層進(jìn)行土壤污染風(fēng)險評定

在開展耕作層土壤剝離工作之前，應(yīng)對其進(jìn)行污染風(fēng)險評價，進(jìn)一步研究取土區(qū)的土壤污染問題，在充分考慮耕地質(zhì)量和污染風(fēng)險的前提下對非農(nóng)建設(shè)占用的耕地進(jìn)行耕作層土壤資源剝離土方量測算。與此同時，在耕作層土壤存儲及二次轉(zhuǎn)運階段應(yīng)深入研究，防止土壤結(jié)構(gòu)惡化、土壤肥力流失等問題出現(xiàn)。

3.2 引導(dǎo)成立耕作層土壤資源交易公司

對于剝離出來的優(yōu)質(zhì)耕作層土壤資源無處堆放或剝離與利用時序不對等的建設(shè)項目，為避免資源流失，可發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，建議地方政府引導(dǎo)成立優(yōu)質(zhì)耕作層土壤資源交易公司，實行企業(yè)化運作。對不能及時利用的土壤進(jìn)行集中存儲管理，利用市場手段來解決耕作層土壤剝離的存放和利用問題，并對耕作層土壤實行有償使用。地方政府可以把剝離的耕作層土壤按照一定價格標(biāo)準(zhǔn)出售給耕作層土壤流轉(zhuǎn)公司，由流轉(zhuǎn)公司負(fù)責(zé)耕作層土壤的存儲與調(diào)配。在需要耕作層土壤的地區(qū)，由社會投資主體向流轉(zhuǎn)公司購買。這樣既可以盤活資金，有效降低相關(guān)成本，使耕作層土壤剝離工作達(dá)到經(jīng)濟(jì)最大化，又能解決建設(shè)項目用地單位自行剝離與利用無法同步對接的難題，確保剝離利用工作規(guī)范有序?qū)嵤?，實現(xiàn)“自由交易、即剝即存、即需即有”，最大程度地保護(hù)耕作層土壤資源，減少寶貴的耕作層土壤資源浪費。

3.3 完善相關(guān)法律體系

基于《土地管理法》，針對土地改良、耕地整理、土壤污染防治、剝離耕作層土壤運輸及表層土壤保護(hù)等，從不同方面對耕作層土壤剝離和再利用制訂專門的政策法規(guī)，并明文規(guī)定將耕作層土壤剝離與再利用列為用地單位實施耕作層土壤剝離復(fù)墾工作的重中之重。通過制訂具體而明確的法律條文和完善評價、運輸、存儲、管護(hù)、利用等環(huán)節(jié)的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，保證各環(huán)節(jié)在執(zhí)行時有據(jù)可依，真正做到耕作層土壤剝離工作定位準(zhǔn)確、要求具體。同時，對浪費耕作層土壤、耕作層土壤剝離利用不達(dá)標(biāo)或在開發(fā)建設(shè)、土地改良過程中不按要求進(jìn)行耕作層土壤剝離再利用的建設(shè)工程，除了進(jìn)行經(jīng)濟(jì)懲處以外，也應(yīng)采取一定的法律制裁措施，以保證剛性要求的穩(wěn)步實現(xiàn)。

3.4 加大試點力度，驗證工作效益

針對剝離耕作層土壤再利用于中低產(chǎn)田提質(zhì)改造潛力的可行性與準(zhǔn)確性，目前尚無明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及有效驗證，接下來應(yīng)推進(jìn)耕作層土壤剝離再利用項目建設(shè)、增加試點項目數(shù)量和加快項目實施步伐。在試點項目建成后對補充耕地進(jìn)行質(zhì)量評價，確定剝離耕作層土壤再利用工作所能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益及社會效益。

4 結(jié)語

耕作層土壤的剝離再利用研究工作正有序推進(jìn)，并且取得了一定的成效，但我國這方面的實踐工作尚處于起步階段，相關(guān)理論與方法仍處于探索階段，尚未形成成熟的理論體系和技術(shù)指導(dǎo)。隨著耕作層土壤剝離再利用工作的開展，相關(guān)政策、理論與方法的研究將會更加深入。

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