論我國專利侵權(quán)糾紛行政執(zhí)法制度

張爽　黃潔

在知識經(jīng)濟時代，加強知識產(chǎn)權(quán)保護、提高自主創(chuàng)新能力，已成為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。近年來，隨著我國經(jīng)濟技術(shù)的發(fā)展，專利保護領(lǐng)域的新問題、新矛盾不斷出現(xiàn)，要求《專利法》作出相應(yīng)的修改以調(diào)整新的法律關(guān)系。自2012年《專利法》第四次修訂工作正式啟動以來，圍繞專利行政執(zhí)法制度的設(shè)立問題——專利行政執(zhí)法權(quán)應(yīng)當(dāng)擴大還是縮小、適當(dāng)保留還是徹底廢除，學(xué)界開展了廣泛爭論。本文通過梳理現(xiàn)有侵權(quán)糾紛專利行政執(zhí)法制度的形成過程、分析其存在的必要性、指出現(xiàn)有制度的不足，對最新頒布的《專利法修改草案（征求意見稿）》（以下簡稱“《征求意見稿》”）進行評述，指出專利侵權(quán)糾紛案件行政執(zhí)法權(quán)應(yīng)當(dāng)在保護公共利益的合理界限內(nèi)予以強化。

一、現(xiàn)行專利侵權(quán)糾紛行政處理制度的歷史沿革

專利侵權(quán)糾紛行政處理是指專利行政部門根據(jù)當(dāng)事人的請求、運用國家行政權(quán)力調(diào)處專利侵權(quán)糾紛的專門活動。我國于1984年頒布《專利法》之時，即確立了專利權(quán)司法行政雙軌制的保護制度。根據(jù)其第六十條之規(guī)定，專利權(quán)人或利害關(guān)系人認(rèn)為權(quán)利被侵犯時，可以請求專利管理機關(guān)進行處理，也可以直接向人民法院提起訴訟。專利行政機關(guān)有權(quán)責(zé)令侵權(quán)人停止侵權(quán)行為并賠償損失。當(dāng)時，我國處于改革開放伊始，為了維護公平的市場競爭秩序、妥善處理由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中可能出現(xiàn)的問題，需要政府的引導(dǎo)和有效的市場監(jiān)管。此外，《專利法》頒布時，我國司法審判體系尚處于初步建設(shè)和發(fā)展階段，法官數(shù)量、水平均有限。在這樣的背景下，將專利案件交由專利管理機關(guān)處理更為有效。因此，1984年《專利法》賦予了專利管理機關(guān)較大的行政執(zhí)法權(quán)。

《專利法》的最近兩次修訂均涉及專利侵權(quán)糾紛行政執(zhí)法權(quán)的調(diào)整。2000年《專利法》的第二次修訂對行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán)力進行了限縮：第一，專利權(quán)人或者利害關(guān)系人認(rèn)為權(quán)利被侵犯時，可以向人民法院起訴，也可以請求管理專利工作的部門處理。作為兩種救濟途徑，表述順序上的調(diào)換，反映出立法者僅將專利侵權(quán)案件的行政處理作為司法救濟的補充，而不再是重行政、輕司法。第二，管理專利工作的部門處理案件時，認(rèn)為侵權(quán)行為成立的，只能責(zé)令侵權(quán)人立即停止侵權(quán)行為，但不得就賠償作出處理決定，行政機關(guān)僅能在行政調(diào)解過程中就賠償數(shù)額進行調(diào)解。2008年傳利渤第三次修訂賦予了管理專利工作的部門調(diào)查取證權(quán)：行政機關(guān)在調(diào)查侵權(quán)糾紛案件過程中，可以查閱、復(fù)制與涉嫌違法行為有關(guān)的合同、發(fā)票賬簿等資料，同時明確規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)協(xié)助配合，不得拒絕阻撓，否則構(gòu)成妨礙執(zhí)行公務(wù)。這在很大程度上提高了行政執(zhí)法活動的嚴(yán)肅性和威懾力。

二、專利行政執(zhí)法的必要性

（一）法理依據(jù)：維護市場秩序、保護公共利益

專利權(quán)是專利權(quán)人對專利技術(shù)在一定期限內(nèi)具有的獨占實施權(quán)，其本質(zhì)上是一種排他性的私權(quán)。但是，專利權(quán)能否得到妥善保護，直接影響著社會的技術(shù)創(chuàng)新能力、影響著科研技術(shù)向生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化速度。如今，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與發(fā)展已是最重要的公共利益之一，專利權(quán)因而體現(xiàn)著極大的公共利益。并且，專利權(quán)的獲得、存在和被宣告無效，均對不特定的公眾利益產(chǎn)生直接影響。而行政權(quán)是公共利益的提供者和維護者，因此，通過行政權(quán)對專利權(quán)人進行救濟，表面上看起來是維護專利權(quán)人的私權(quán)，但實際上是維護公平的市場競爭秩序、創(chuàng)新發(fā)展的公共利益。

（二）現(xiàn)實基礎(chǔ)：行政執(zhí)法具有現(xiàn)實優(yōu)越性

首先，在維權(quán)成本方面，專利侵權(quán)糾紛行政調(diào)處的時間成本和經(jīng)濟成本均較低。目前，全國大多數(shù)地區(qū)專利行政執(zhí)法部門處理專利侵權(quán)糾紛時不收取費用。在處理期限上，行政調(diào)處的時間較訴訟更短。專利侵權(quán)案件的行政調(diào)處程序最長為4個月，而法院為12個月。有學(xué)者質(zhì)疑行政機關(guān)處理專利侵權(quán)糾紛案件時間短，可能是以犧牲公平為代價。但這種觀點也忽視了法院案件量的增加和審理力量、時間之間的矛盾對于案件處理質(zhì)量和效果的影響。其次，專利侵權(quán)糾紛行政執(zhí)法還具有政策方面的優(yōu)勢。專利行政執(zhí)法部門可以通過制定發(fā)布引導(dǎo)、扶持政策，提高企事業(yè)單位的知識產(chǎn)權(quán)保護意識對有代表性的專利侵權(quán)糾紛處理案例進行分析和總結(jié)、將結(jié)果反饋到政策和管理制度中去，形成新的規(guī)范和制度。

三、現(xiàn)有專利侵權(quán)糾紛行政執(zhí)法制度的不足

（一）行政機關(guān)無權(quán)主動處理專利侵權(quán)糾紛案件

專利侵權(quán)糾紛行政執(zhí)法工作的啟動依賴專利權(quán)人或者利害關(guān)系人的請求，行政機關(guān)無權(quán)主動介入專利侵權(quán)糾紛。近年來群體侵權(quán)、重復(fù)侵權(quán)越來越嚴(yán)重。群體侵權(quán)案件中，一個專利權(quán)人面對著多個侵權(quán)人，而根據(jù)原告就被告地的管轄原則，各個侵權(quán)人所在地去提出行政處理請求或者提起訴訟。專利權(quán)由于其無形性的特征，侵權(quán)行為較為隱蔽，就存在著舉證難、成本高等問題，面對群體侵權(quán)，專利權(quán)人往往難以招架，迫不得已只能任由侵權(quán)行為發(fā)生。

（二）行政機關(guān)執(zhí)法手段有限

行政機關(guān)處理專利侵權(quán)糾紛，如果認(rèn)定侵權(quán)行為成立，僅能責(zé)令侵權(quán)人停止侵權(quán)行為，而無權(quán)要求侵權(quán)人賠償損失，更沒有沒收、銷毀等行政處罰的權(quán)力，這就難以引起侵權(quán)人的重視，降低了行政執(zhí)法的威懾力，造成重復(fù)侵權(quán)現(xiàn)象時有發(fā)生。實踐中，專利管理部門作出處理決定后，侵權(quán)人會暫侵權(quán)，但過一段時間后，由于專利方法在技術(shù)上具有優(yōu)越性，侵權(quán)人很容易會再次實施侵權(quán)行為。這在一定程度上使得專利侵權(quán)行政執(zhí)法流于形式，不能夠?qū)嵸|(zhì)上保護專利權(quán)人的合法權(quán)益。同時，相應(yīng)的執(zhí)法裝備也非常欠缺。專利執(zhí)法人員并無統(tǒng)一的執(zhí)法服裝、也沒有專門的執(zhí)法車輛。

（三）法律制度設(shè)計程序規(guī)定不明確

現(xiàn)行《專利法》對專利侵權(quán)糾紛行政執(zhí)法只做出了原則性的規(guī)定，《專利法實施細則》對專利行政處理的主管部門、管轄等做出了相應(yīng)的規(guī)定。國家知識產(chǎn)權(quán)局頒布的《專利行政執(zhí)法辦法》也僅僅是簡單地構(gòu)筑起了我國管理專利的機關(guān)處理專利侵權(quán)糾紛的基本法律架構(gòu)，缺乏細化的操作性措施。專利行政執(zhí)法人員在處理糾紛案件中，對于執(zhí)法辦法中沒有規(guī)定的地方，往往參照法院的司法的處理辦法，缺乏自己獨立的處理程序。四、《專利法》第四次修訂的積極意義

2015年4月，國務(wù)院法制辦公布的《專利法修改草案（征求意見稿）》（以下簡稱“《征求意見稿》”）中，針對目前專利行政執(zhí)法制度的不足，賦予了行政機關(guān)更大的權(quán)力，但卻有忽略行政權(quán)力行使邊界之嫌。2015年12月公布了《送審稿》，與之前的《征求意見稿》相比，弱化了專利侵權(quán)行政執(zhí)法的力度；與現(xiàn)有制度相比，《送審稿》著重強化了行政執(zhí)法在處理群體侵權(quán)、重復(fù)侵權(quán)等擾亂市場秩序的侵權(quán)行為中的權(quán)力，即強調(diào)行政權(quán)力對保護公共利益的職能，體現(xiàn)了行政權(quán)力適度干預(yù)的原則。

（一）行政機關(guān)在特定情形下可以主動查處案件

將群體侵權(quán)、重復(fù)侵權(quán)界定為擾亂市場秩序的故意侵權(quán)行為。對于這類侵權(quán)行為，行政機關(guān)可以依法主動查處。故意侵權(quán)行為損害的不僅是專利權(quán)人的個人利益，且會嚴(yán)重破壞市場競爭環(huán)境與創(chuàng)新秩序，影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展與持續(xù)創(chuàng)新能力，最終危害的是社會公共利益，國家權(quán)力機關(guān)主動介入，其目的在于防止“市場失靈”的問題。同時，行政機關(guān)主動介入，可以有效解決“舉證難”的問題。

（二）賦予行政機關(guān)采取行政強制措施及行政處罰的權(quán)力

在《送審稿》中，根據(jù)專利侵權(quán)案件侵權(quán)人主觀惡意程度及損害后果的嚴(yán)重程度，賦予了行政機關(guān)不同程度的權(quán)力。針對惡意侵權(quán)行為，賦予了行政機關(guān)采取行政強制措施的權(quán)力：對有證據(jù)證明是擾亂市場秩序的故意侵犯專利權(quán)的產(chǎn)品，專利行政部門可以查封或者扣押。這樣，一方面能夠盡早避免侵權(quán)產(chǎn)品流向市場，防止侵權(quán)產(chǎn)品對于市場競爭秩序可能造成的破壞；另一方面能防止被侵權(quán)人銷毀證據(jù)。專利行政部門一旦認(rèn)定惡意侵權(quán)行為成立，除可以責(zé)令侵權(quán)人停止侵權(quán)外，還可以沒收侵權(quán)產(chǎn)品及相關(guān)工具等。其中，重復(fù)侵權(quán)行為是侵權(quán)人主觀侵權(quán)惡意程度更為嚴(yán)重的行為，行政機關(guān)可以處以罰款。

五、結(jié)語

由于專利權(quán)關(guān)系著重大的社會公共利益，并且我國專利侵權(quán)糾紛行政處理制度具有現(xiàn)實基礎(chǔ)和需求，專利侵權(quán)糾紛行政執(zhí)法有其存在的必要性和優(yōu)越性。但是，在專利保護領(lǐng)域，仍應(yīng)當(dāng)堅持司法為主、行政為輔的理念，嚴(yán)格把握專利侵權(quán)糾紛案件的行政執(zhí)法邊界，這條邊界即為是否嚴(yán)重影響了社會公共利益。在屬于行政執(zhí)法范疇內(nèi)的執(zhí)法權(quán)力，應(yīng)當(dāng)予以強化?！端蛯徃濉吩诎盐者吔绲膯栴}上做出了較為妥當(dāng)?shù)陌才?。倘若《送審稿》得以實施，國家知識產(chǎn)權(quán)局應(yīng)當(dāng)根據(jù)修訂后的《專利法》的相關(guān)規(guī)定，修訂相應(yīng)的執(zhí)法辦法，對于惡意侵權(quán)、群體侵權(quán)、擾亂社會秩序制定界定標(biāo)準(zhǔn)，對于主動查處案件建立相應(yīng)的舉報投訴機制，在守好行政權(quán)力之界限的同時，充分發(fā)揮行政執(zhí)法制度的優(yōu)越性，維護好專利權(quán)人的合法權(quán)益，助力企業(yè)創(chuàng)新。