PPP模式下工程定額的有效供給與實(shí)現(xiàn)路徑研究

鄧子瑜+尹貽林

摘要： 近年來(lái)，由于我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域新的融資模式、建設(shè)模式不斷涌現(xiàn)，使得我國(guó)工程定額體系的全面性與及時(shí)性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。本文擬從理論分析出發(fā)，探究定額的經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性，以及其由私營(yíng)部門提供的可行性。并通過(guò)將PPP模式與工程定額相結(jié)合，提出基于PPP模式的工程定額供給方式，為我國(guó)工程定額體系的發(fā)展提供可行路徑。

Abstract： In recent years， due to the continuous emergence of new financing models and construction models in the field of engineering construction in China， the comprehensiveness and timeliness of China's engineering quota system are facing severe challenges. This article intends to proceed from the theoretical analysis to explore the economic attributes of quotas and their feasibility provided by the private sector. Through the combination of PPP model and engineering quota， this paper puts forward the mode of engineering quota supply based on PPP model， which provides a feasible route for the development of engineering quota system in China.

關(guān)鍵詞： 工程定額；PPP模式；實(shí)現(xiàn)路徑

Key words： engineering quota；PPP mode；implementation path

中圖分類號(hào)：TU723.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）02-0001-03

0 引言

作為建設(shè)項(xiàng)目在不同階段確定和計(jì)算工程造價(jià)的依據(jù)，定額不僅在建設(shè)工程市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中有著重要的指引作用，并且是解決項(xiàng)目糾紛的重要參考依據(jù)。在目前建筑市場(chǎng)信息不完備的情況下，定額作為社會(huì)平均生產(chǎn)力水平的反映，有效地解決了項(xiàng)目招投標(biāo)階段價(jià)格組成缺乏依據(jù)的情況；此外，根據(jù)我國(guó)價(jià)格法相關(guān)規(guī)定，雙方產(chǎn)生合同糾紛時(shí)，若不能達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議，可按照合同有關(guān)條款或者交易習(xí)慣確定工程價(jià)款，由此，定額還起到了解決糾紛的作用。雖然目前已經(jīng)取消了定額在非國(guó)有投資中的強(qiáng)制地位，但目前仍是我國(guó)建設(shè)工程中最廣泛的參考依據(jù)。

工程定額作為我國(guó)工程造價(jià)管理中的重要組成部分，本應(yīng)在建設(shè)項(xiàng)目造價(jià)控制過(guò)程中起到關(guān)鍵作用。但現(xiàn)如今，由于定額信息缺乏及時(shí)更新與補(bǔ)充，許多定額子項(xiàng)的施工工藝發(fā)生了變化，定額消耗量與實(shí)際不符，卻一直在沿用。此外，全國(guó)基礎(chǔ)定額的更新補(bǔ)充跟不上形勢(shì)發(fā)展，無(wú)法及時(shí)滿足工程計(jì)價(jià)的需要。政府部門在定額的編制過(guò)程中，存在工作量有限、決策機(jī)制復(fù)雜與官僚主義等多種問(wèn)題，難以使定額的編制與更新速度達(dá)到最優(yōu)化。基于上述背景，本文對(duì)工程定額的經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性進(jìn)行分析，探討采用政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，引入私營(yíng)部門參與工程定額的編寫(xiě)工作，解決現(xiàn)實(shí)中工程定額的供給效率問(wèn)題。

1 工程定額的現(xiàn)狀分析

在工程定額的編制過(guò)程中，無(wú)論是初次制定、全面修訂或者是局部修訂，均需經(jīng)過(guò)一個(gè)復(fù)雜的編制過(guò)程，即經(jīng)過(guò)準(zhǔn)備階段、初稿編制、征求意見(jiàn)、審核、批準(zhǔn)發(fā)布五大步驟。經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)已初步建立起較為完善的工程定額體系。但也存在一些問(wèn)題：一方面，我國(guó)現(xiàn)階段工程定額體系并不完善，很多省市和行業(yè)定額與指標(biāo)不全；另一方面，定額更新不及時(shí)，存在年久失修等情況，我國(guó)的定額指標(biāo)急需完善與補(bǔ)充。

1.1 缺乏完善的工程定額體系

我國(guó)新型融資市場(chǎng)的發(fā)展，對(duì)定額指標(biāo)體系提出了更高要求。以PPP項(xiàng)目為例，評(píng)價(jià)一個(gè)項(xiàng)目是否適宜采用PPP模式進(jìn)行實(shí)施，首先要站在項(xiàng)目全生命周期的角度進(jìn)行PPP項(xiàng)目物有所值（VfM）評(píng)價(jià)，即項(xiàng)目全生命周期費(fèi)用的測(cè)算，其主要包括建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本兩部分內(nèi)容。所以，這兩項(xiàng)成本測(cè)算的合理性和準(zhǔn)確性直接關(guān)系到項(xiàng)目VfM評(píng)價(jià)是否可以通過(guò)，項(xiàng)目是否可以采用PPP模式進(jìn)行實(shí)施以及實(shí)施中對(duì)投資的控制。

基于財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心（CPPPC）公布的信息，對(duì)排名較靠前的市政類PPP項(xiàng)目（市政道路、軌道交通、公交、景觀綠化、供電、污水、垃圾、地下綜合管廊）、片區(qū)開(kāi)發(fā)類PPP項(xiàng)目（廠房建設(shè)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)）的運(yùn)營(yíng)定額、指標(biāo)體系建立情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。其中軌道交通PPP項(xiàng)目、公交類PPP項(xiàng)目、園林綠化PPP項(xiàng)目、綜合管廊PPP項(xiàng)目均缺少全國(guó)性的運(yùn)營(yíng)定額/指標(biāo)體系，而市政道路PPP項(xiàng)目、供電PPP項(xiàng)目、污水PPP項(xiàng)目、垃圾PPP項(xiàng)目等雖有全國(guó)性的運(yùn)營(yíng)定額/指標(biāo)體系，但是各地發(fā)展情況不一，并沒(méi)有建立起完善的地方性運(yùn)營(yíng)定額/指標(biāo)體系。

1.2 已有工程定額缺乏及時(shí)更新

工程定額在穩(wěn)定性和時(shí)效性方面具有要求，基礎(chǔ)定額的相對(duì)穩(wěn)定年限在5至10年，預(yù)算定額的相對(duì)穩(wěn)定年限在3至5年。但目前，部分定額使用的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，許多定額項(xiàng)目的施工工藝、技術(shù)、材料發(fā)生了變化，卻一直在沿用。以城市軌道交通項(xiàng)目為例，除已頒布城市軌道交通工程概預(yù)算定額的省、市之外，沒(méi)有頒布該預(yù)算定額的省、市至今仍采用2008年住建部頒布的《城市軌道交通工程預(yù)算定額》或2011年頒布的《城市軌道交通工程概算定額》。

2 工程定額采用PPP模式供給的可行性分析endprint

過(guò)去，工程定額的編制往往由政府完成。一方面是因?yàn)槠鋵?duì)編制定額人員的要求較高，編制人員不僅需要豐富的施工經(jīng)驗(yàn)，還需要具有復(fù)雜的數(shù)學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)基礎(chǔ)；另一方面，信息采集成本較高，私營(yíng)部門難有足夠的能力去完成定額的測(cè)定工作。但隨著互聯(lián)網(wǎng)+、云計(jì)算、BIM等技術(shù)的涌現(xiàn)，降低了定額的編制難度，并且由于私營(yíng)部門長(zhǎng)期接觸實(shí)際項(xiàng)目，已獲取大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，使得私營(yíng)部門更有能力去完成定額編制工作，提高定額測(cè)定工作的準(zhǔn)確性。

2.1 定額具有明顯的純公共物品屬性

公共物品理論是經(jīng)濟(jì)理論的熱點(diǎn)話題之一，通過(guò)了解工程定額的公共物品屬性，有助于解決工程定額在市場(chǎng)中有效供給的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)物品的分類標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，經(jīng)典的公共物品理論通常從物品的消費(fèi)特性來(lái)界定物品屬性。截至目前，排他性與競(jìng)爭(zhēng)性的研究依然是公共物品理論的主流研究方法之一[1]。

工程定額具備公共物品的一些特性：首先，作為公開(kāi)的造價(jià)信息，任何人對(duì)定額的消費(fèi)均不會(huì)減少其他人對(duì)定額的使用，可就是說(shuō)，任何人對(duì)定額的消費(fèi)利益和其他人所獲取的消費(fèi)利益無(wú)關(guān)，因此定額具有非競(jìng)爭(zhēng)性。其次，定額具有非排他性。根據(jù)目前國(guó)家政策的相關(guān)規(guī)定，工程定額測(cè)定費(fèi)已經(jīng)取消，僅收取少數(shù)的工本費(fèi)，定額的購(gòu)買不需要任何憑證或資料，向社會(huì)全面放開(kāi)。因此，可將工程定額定義為純公共物品。

2.2 定額可以由私營(yíng)部門進(jìn)行供給

對(duì)于公共物品的私人提供，科斯在其著作《經(jīng)濟(jì)學(xué)中的燈塔》通過(guò)對(duì)英國(guó)燈塔制度的研究表明：私人可以提供公共物品。他認(rèn)為，政府的手段并不能完美的解決市場(chǎng)失靈的問(wèn)題，這時(shí)候應(yīng)該對(duì)政府和私人之間提供的優(yōu)劣進(jìn)行比較，并有所傾向的采用私人供給的方式。Auster認(rèn)為，完全壟斷者難以使得公共物品的生產(chǎn)達(dá)到最優(yōu)化，只有通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式產(chǎn)生才能實(shí)現(xiàn)該類物品的最優(yōu)供給[2]。工程定額采用私營(yíng)部門供給，將具有以下優(yōu)點(diǎn)：第一、私人提供將更加具有效率。根據(jù)薩瓦斯的民營(yíng)化理論，私營(yíng)部門的供給效率高于政府供給。政府在問(wèn)題的把控上考慮得更多的是穩(wěn)定與安全。而私營(yíng)部門則更多的考慮效率問(wèn)題。第二、私營(yíng)部門可以充分發(fā)揮在相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)水平，例如工程造價(jià)咨詢公司可以利用其長(zhǎng)期扎根于造價(jià)領(lǐng)域所獲取的相關(guān)數(shù)據(jù)，再與實(shí)際相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)工程定額的有效供給。第三、有利于私營(yíng)部門打造自身品牌效應(yīng)。承擔(dān)工程定額的編制與修訂工作，不僅可以獲取相應(yīng)的報(bào)酬，為私營(yíng)部門擴(kuò)充其盈利模式，更重要的一點(diǎn)在于其所打造的品牌效應(yīng)，可以為私營(yíng)部門獲得可觀的社會(huì)聲譽(yù)，提升潛在價(jià)值。因此，私營(yíng)部門愿意以較低的價(jià)格參與到定額的編制工作中去。

由上述內(nèi)容可知，定額由私營(yíng)部門提供具有一定的可行性。但必須強(qiáng)調(diào)的是，工程定額作為一種公共性資源，是工程投資與工程造價(jià)管理的基本依據(jù)。因此，監(jiān)管工程價(jià)款形成和結(jié)算是政府提供良好社會(huì)營(yíng)商環(huán)境職能義不容辭的責(zé)任。政府應(yīng)該加強(qiáng)工程價(jià)格監(jiān)管機(jī)制（合同價(jià)格形成的監(jiān)管、合同價(jià)款調(diào)整的監(jiān)管以及工程價(jià)款支付的監(jiān)管）。即使由私營(yíng)部門負(fù)責(zé)工程定額的提供工作，政府仍有義務(wù)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和管理，從而為建筑市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展提供良好秩序。

3 工程定額采用PPP模式提供的實(shí)現(xiàn)路徑分析

隨著建設(shè)工程市場(chǎng)投融資模式的不斷發(fā)展，PPP模式在我國(guó)公共事業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展中起到了越來(lái)越重要的作用。在工程定額領(lǐng)域采用PPP模式引入私營(yíng)部門，不僅有利于緩解政府債務(wù)，提高建設(shè)效率，還能為私營(yíng)部門提供市場(chǎng)，從而實(shí)現(xiàn)多方共贏[3]。

3.1 運(yùn)作模式

在運(yùn)作模式方面，若該項(xiàng)目為新建項(xiàng)目，可采用BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）模式進(jìn)行融資建設(shè)，由私營(yíng)部門負(fù)責(zé)該定額的編制與定期修訂工作。若僅為存量項(xiàng)目，則可采用TOT（移交-運(yùn)營(yíng)-移交）模式，私營(yíng)部門僅負(fù)責(zé)定額的修訂工作。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方面，私營(yíng)部門應(yīng)對(duì)以下兩部分內(nèi)容予以及時(shí)修訂：1）相關(guān)技術(shù)規(guī)程和技術(shù)規(guī)范發(fā)生局部變化而不能滿足現(xiàn)行工程計(jì)價(jià)需求的定額；2）不再適用于現(xiàn)行工程計(jì)價(jià)需求的定額。此外，私營(yíng)部門應(yīng)定期向社會(huì)征求相關(guān)意見(jiàn)，根據(jù)各方對(duì)該定額反饋的意見(jiàn)進(jìn)行修訂工作。并且關(guān)注新技術(shù)、新工藝、新材料、新設(shè)備的應(yīng)用，做到工程定額的及時(shí)更新。由于定額的制定與維護(hù)并非長(zhǎng)期且每日連續(xù)的勞動(dòng)過(guò)程，因此建議將多個(gè)類型的工程定額 “打包”成一個(gè)PPP項(xiàng)目，交由私營(yíng)部門負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的編制與修訂工作。

3.2 私營(yíng)部門的選擇

在PPP模式私營(yíng)部門的選擇方面，應(yīng)當(dāng)從技術(shù)能力、財(cái)務(wù)能力、管理能力以及合作能力四方面考慮私營(yíng)部門是否有能力勝任本PPP項(xiàng)目[4]。

第一、技術(shù)能力。具備基本的定額編制能力是采用PPP模式的基礎(chǔ)，私營(yíng)部門應(yīng)根據(jù)技術(shù)規(guī)范數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)定額資料、以及現(xiàn)行的代表性圖紙及定額資料，提高定額編制的科學(xué)性與及時(shí)性。

第二、財(cái)務(wù)能力。在PPP項(xiàng)目中，私營(yíng)部門不可避免的需要予以資金投入，且需要一定年限才能回收成本并實(shí)現(xiàn)盈利，因此社會(huì)資本需要具備一定的資金實(shí)力，以保證自身的現(xiàn)金流能夠穩(wěn)定而有效的運(yùn)轉(zhuǎn)。

第三、管理能力。私營(yíng)部門可采用大數(shù)據(jù)、BIM技術(shù)、信息平臺(tái)等管理技術(shù)，將信息數(shù)據(jù)進(jìn)行整合并分析。該能力將成為私營(yíng)部門獲取工程定額PPP項(xiàng)目的重要競(jìng)爭(zhēng)手段。

第四、合作能力。作為公共物品，監(jiān)督工程定額的形成與修改是政府義不容辭的責(zé)任，因此，私營(yíng)部門應(yīng)與政府部門具有良好的溝通合作能力，保證定額的編制工作順利完成。

3.3 補(bǔ)貼方式

根據(jù)財(cái)政部門的相關(guān)文件規(guī)定，將PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼方式分為政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助以及使用者付費(fèi)。由上文可知，工程定額是純公共物品。除少量工本費(fèi)之外，工程定額禁止收取額外費(fèi)用。因此，工程定額無(wú)法像準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目一樣獲取穩(wěn)定的資金收入，屬于非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目，需要采取政府補(bǔ)貼的方式為私營(yíng)部門提供資金回報(bào)。政府部門應(yīng)將運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼與PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)相結(jié)合，制定切實(shí)可行的補(bǔ)貼公式以及調(diào)價(jià)機(jī)制，培育一個(gè)良性的項(xiàng)目投資環(huán)境。此外，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)積極與財(cái)政部門相協(xié)調(diào)，將定額編制相關(guān)經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，保住項(xiàng)目的順利運(yùn)行。

3.4 項(xiàng)目移交

由于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在有限理性以及信息不對(duì)稱等原因，PPP移交過(guò)程中必須對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行移交管理，以確保項(xiàng)目資料的完整性。在該階段中，除確保工程定額PPP項(xiàng)目能符合政府回收的基本要求之外，應(yīng)該重點(diǎn)對(duì)工程定額數(shù)據(jù)期滿移交范圍、移交標(biāo)準(zhǔn)以及移交程序進(jìn)行監(jiān)管。此外，在私營(yíng)部門向接收人移交權(quán)力之前，應(yīng)解除和清償設(shè)置的所有債務(wù)、抵押質(zhì)押、留置、擔(dān)保物權(quán)及其他性質(zhì)的請(qǐng)求權(quán)。若在工程定額的編制與修訂工作中發(fā)生項(xiàng)目公司違約事件，政府部門有權(quán)提前終止并進(jìn)行回購(gòu)。

4 總結(jié)

工程定額是工程項(xiàng)目管理的基礎(chǔ)，是計(jì)算工程造價(jià)的重要依據(jù)。本文從工程定額的經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性出發(fā)，認(rèn)識(shí)到工程定額作為一種純公共物品，若轉(zhuǎn)由私營(yíng)部門提供，能通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)“擠出效應(yīng)”，激發(fā)定額供給活力，提高定額供給效率，由此為工程定額從傳統(tǒng)的政府組織轉(zhuǎn)由私營(yíng)部門供給提供可行依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，本文將工程定額與PPP模式相結(jié)合，采用政府與社會(huì)資本合作的方式，轉(zhuǎn)變政府職能，由原先的提供者向監(jiān)管者進(jìn)行轉(zhuǎn)變。本文亦從PPP項(xiàng)目操作層面，分析工程定額采用PPP模式時(shí)的運(yùn)作模式，潛在社會(huì)資本、項(xiàng)目補(bǔ)貼方式等核心關(guān)切點(diǎn)，為工程定額與PPP模式相結(jié)合提供可行路徑。

參考文獻(xiàn)：

[1]沈滿洪，謝慧明.公共物品問(wèn)題及其解決思路——公共物品理論文獻(xiàn)綜述[J].浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2009（06）：133-144.

[2]R. D. Auster， “Private Markets in Public Goods”，Quarterly Journal of Economics， Vo1.91， No.3 （1977），pp.419-430.

[3]伍迪，王守清.PPP模式在中國(guó)的研究發(fā)展與趨勢(shì)[J/OL]. 工程管理學(xué)報(bào)，2014，28（06）：75-80.

[4]劉宏，孫浩.基于模糊網(wǎng)絡(luò)分析的PPP項(xiàng)目社會(huì)資本選擇[J/OL].財(cái)會(huì)月刊.endprint