住房保障中中央與地方職能劃分和改革思路

張娟鋒+虞曉芬

住房保障是事關(guān)廣大中低人群的基本保障之一，也是中央與地方政府重點(diǎn)推進(jìn)與著力完善的政府職責(zé)之一。當(dāng)前，住房保障工作在各層級(jí)政府之間的職權(quán)與責(zé)任劃分還有待明確與優(yōu)化。一方面，現(xiàn)行的住房保障依賴于行政命令方式下達(dá)保障性住房建設(shè)目標(biāo)，不區(qū)分各地原有的住房基礎(chǔ)、市場(chǎng)化程度和居民消費(fèi)能力等實(shí)際情況而采取一刀切的辦法，要求在“十二五”期末保障面達(dá)到20%的做法，挫傷了地方政府的積極性。另一方面，目前對(duì)地方政府住房保障監(jiān)督機(jī)制不健全、考核機(jī)制缺乏也造成了地方政府積極性不高、要素保障不落實(shí)、保障績(jī)效偏低。因此，需要明確現(xiàn)有分工的優(yōu)勢(shì)及其問(wèn)題，從兼顧效率與公平原則出發(fā)探索中央與地方在住房保障的職責(zé)與財(cái)政支出職責(zé)，持續(xù)推進(jìn)我國(guó)住房保障體制機(jī)制建設(shè)。

一、推進(jìn)中央與地方政府職責(zé)劃分的關(guān)鍵點(diǎn)

1.有效控制住房問(wèn)題的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)實(shí)中有兩類因素在中央與地方之間的事權(quán)劃分中起顯著作用：一是經(jīng)濟(jì)效率；二是政治收益。住房保障作為一項(xiàng)具有規(guī)模效應(yīng)的公共產(chǎn)品，如果某一地方具有其獨(dú)特的政治利益或偏好（例如，可以提高地方政府的威信，增加區(qū)域穩(wěn)定性），則其提供方式有可能是地方政府的自愿行為。在現(xiàn)有的分工模式下，盡管地方政府是住房保障上的執(zhí)行者和實(shí)際受益人，但政治收益不明顯。在官員提拔機(jī)制中，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平依然占據(jù)主導(dǎo)地位。也就是說(shuō)，當(dāng)?shù)卣⒉怀袚?dān)住房保障所產(chǎn)生的政治風(fēng)險(xiǎn)，也沒(méi)有因此而被免職的風(fēng)險(xiǎn)。而中央政府作為總負(fù)責(zé)人，如果住房保障產(chǎn)生了社會(huì)問(wèn)題與政治風(fēng)險(xiǎn)，最后承擔(dān)人則是中央政府。因此，在調(diào)整中央與地方職權(quán)時(shí)，需要考慮到目前我國(guó)政治管理體制與住房保障的特殊性，即執(zhí)行與受益主體在地方，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體在中央。在地方住房保障監(jiān)督功能不足的條件下，中央政府的監(jiān)督依然是必要的。調(diào)整中央與地方的職權(quán)，需要完善與強(qiáng)化中央的監(jiān)督職能，而不是完全放權(quán)。

2.形成“有效保障”的核心目標(biāo)

保障性住房建設(shè)的核心目標(biāo)應(yīng)該是“有效保障”中低收入家庭的基本需求，而建設(shè)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與區(qū)位應(yīng)當(dāng)服務(wù)于這一根本目標(biāo)。保障性住房本質(zhì)上是政府為實(shí)現(xiàn)其住房保障政策目標(biāo)而采取的一種供給端補(bǔ)貼工具。相應(yīng)地，保障性住房建設(shè)必須服從于政府的既定住房保障政策目標(biāo)。只有建成的保障性住房為這一政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出了貢獻(xiàn)，才是有價(jià)值、有意義的。相反，如果開(kāi)工（甚至建成）的保障性住房因?yàn)槲恢眠^(guò)于偏遠(yuǎn)、供給結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題未被認(rèn)購(gòu)或認(rèn)租，又或者建成的保障性住房雖然被認(rèn)購(gòu)或認(rèn)租，但因?yàn)榇嬖趨^(qū)位偏遠(yuǎn)、配套設(shè)施不足等問(wèn)題，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼對(duì)象家庭居住質(zhì)量和生活質(zhì)量的實(shí)質(zhì)性提升，甚至給其帶來(lái)更大的不便，這樣的保障性住房無(wú)法服務(wù)于政府的住房保障政策目標(biāo)，換言之不是一種“有效”的保障性住房供給。這種無(wú)法形成“有效供應(yīng)”的保障性住房建設(shè)實(shí)際上是一種公共資源的浪費(fèi)，而且開(kāi)工/建成數(shù)量越大，浪費(fèi)也就越大，很有可能招致社會(huì)公眾的不滿和抨擊。

因此，有必要明確提出以“提供有效的保障性住房供給”作為地方政府保障性住房建設(shè)的核心目標(biāo)，從而確保保障性住房建設(shè)發(fā)揮實(shí)效，真正服務(wù)于補(bǔ)貼對(duì)象家庭居住質(zhì)量的改善，真正服務(wù)于住房保障政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，變“形象工程”為真正的“惠民工程”。相應(yīng)地，有必要以各種類型保障性住房的“有效保障”取代目前的“開(kāi)工量”指標(biāo)，并使之逐步成為從提出地級(jí)市年度建設(shè)任務(wù)、分解下達(dá)市縣建設(shè)任務(wù)、制定建設(shè)實(shí)施計(jì)劃、組織項(xiàng)目實(shí)施到考核任務(wù)完成情況的全過(guò)程中所使用的核心指標(biāo)。所謂“有效供應(yīng)”，將其定義為完成建設(shè)、達(dá)到規(guī)定質(zhì)量要求，并被補(bǔ)貼對(duì)象家庭實(shí)際承租或認(rèn)購(gòu)，進(jìn)而為解決補(bǔ)貼對(duì)象家庭住房問(wèn)題發(fā)揮了實(shí)際作用的保障性住房的套數(shù)。換言之，保障性住房只有同時(shí)滿足了“完成建設(shè)”“達(dá)到規(guī)定質(zhì)量要求”“被實(shí)際承租或認(rèn)購(gòu)”這三項(xiàng)要素，才能夠被認(rèn)定為形成“有效供應(yīng)”，各級(jí)政府職能部門(mén)或項(xiàng)目實(shí)施主體才能被認(rèn)定完成了給定的建設(shè)任務(wù)。

根據(jù)公共政策理論基本原理，政府公共政策目標(biāo)通常需要具備一定的層次性，即除了最終希望實(shí)現(xiàn)的核心目標(biāo)外，還需要具有一系列為核心目標(biāo)服務(wù)的、更為細(xì)化和具體的中介目標(biāo)，以及圍繞各中介目標(biāo)形成的、具備實(shí)踐意義的操作目標(biāo)，從而形成完整的目標(biāo)體系。具體到地方政府保障性住房建設(shè)過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)“提供有效供應(yīng)”這一核心目標(biāo)，有必要以“形式多樣、數(shù)量充足、質(zhì)量適宜、結(jié)構(gòu)合理”作為中介目標(biāo)，并相應(yīng)提出操作目標(biāo)，形成一個(gè)多維度的目標(biāo)體系。

二、中央與地方職責(zé)分工的思路

“選擇性集權(quán)”是指在中央與地方事權(quán)劃分過(guò)程中，針對(duì)某一項(xiàng)地方公共產(chǎn)品供給權(quán)的具體劃分。中央政府主要從兩個(gè)方面進(jìn)行考慮：一是，一項(xiàng)權(quán)力由中央政府集權(quán)時(shí)，所可能失去的由地方分權(quán)提供公共產(chǎn)品所產(chǎn)生的供給效率的改進(jìn)和提高，以及滿足民眾需求和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等好處；二是，當(dāng)權(quán)力從中央授權(quán)地方之后，由于地方軟預(yù)算約束的存在，地方政府在提供某些公共產(chǎn)品時(shí)所可能給中央政府造成的“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”或“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)”。當(dāng)分權(quán)所導(dǎo)致的潛在“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”大于中央集權(quán)所喪失的效率改進(jìn)等好處時(shí)，中央政府將選擇集權(quán)，不向地方下放此權(quán)力；反之則采取分權(quán)。目前，缺乏中央集權(quán)的住房保障工作很難推進(jìn)，而過(guò)度集權(quán)又會(huì)導(dǎo)致住房保障失去效率。因此，中央政府有必要進(jìn)行“有選擇的集權(quán)”，即控制和強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，通過(guò)中央的適度財(cái)權(quán)（專項(xiàng)補(bǔ)貼），平衡地區(qū)間的差距。

1.下放住房保障的事權(quán)與財(cái)權(quán)至市縣政府

在保障房的建設(shè)上，中央統(tǒng)一決策的模式短期內(nèi)效果明顯，但長(zhǎng)期難以持續(xù)。中央政府通過(guò)申報(bào)的方式，由省級(jí)政府匯總本地區(qū)住房保障年度目標(biāo)（核心指標(biāo)是各類保障性住房的“新開(kāi)工面積、套數(shù)”“完工面積、套數(shù)”“年度投資額”等），指標(biāo)由省級(jí)政府匯總后，匯報(bào)至中央政府。中央政府參考該指標(biāo)以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、房地產(chǎn)市場(chǎng)、居民支付能力等諸多因素后進(jìn)行決策，確定全國(guó)住房保障的指標(biāo)。目前的決策方式，更多體現(xiàn)了中央政府的全局考慮，而在實(shí)際執(zhí)行中，受區(qū)位選址、教育醫(yī)療配套、道路交通、職住分離、社區(qū)環(huán)境、自然環(huán)境等具體因素的影響，效果并不理想。endprint

在這一輪的中央與地方事權(quán)劃分中，住房保障的事權(quán)與財(cái)權(quán)應(yīng)當(dāng)會(huì)劃歸地方政府。事權(quán)下放的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是由地方政府決定住房保障的覆蓋面，自行決定住房保障的五年、三年及年度具體指標(biāo)，然后報(bào)中央政府備案。與事權(quán)下放的同時(shí)，財(cái)權(quán)也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地下放，做到財(cái)權(quán)與事權(quán)一致。

通過(guò)下放決策權(quán)，讓市縣政府真正成為區(qū)域住房保障的實(shí)際決策人，包括該區(qū)域內(nèi)的住房保障規(guī)劃、住房保障政策制定、保障規(guī)模、保障方式等，充分授權(quán)給地方政府（見(jiàn)圖1）。市縣政府依據(jù)本區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、房?jī)r(jià)水平、支付能力等實(shí)際情況，在財(cái)政承受范圍內(nèi)制定本區(qū)域的住房保障規(guī)劃和政策。當(dāng)然，在這一過(guò)程中，地方政府也要承擔(dān)住房保障失職帶來(lái)的政治風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任，而這種風(fēng)險(xiǎn)的判斷則需要強(qiáng)有力的監(jiān)督考核體系。

2.完善并強(qiáng)化中央與省級(jí)雙層監(jiān)督考核體系

在下放事權(quán)與財(cái)權(quán)的同時(shí)，中央政府需要構(gòu)建與強(qiáng)化監(jiān)督考核體系。研究表明，“有選擇的集權(quán)”是我國(guó)在推進(jìn)中央與地方共擔(dān)的公共服務(wù)品的有效模式。有選擇的集權(quán)，就是在公共服務(wù)品供給中，中央政府需要承擔(dān)全局性的政治風(fēng)險(xiǎn)，需要掌控一部分控制權(quán)。在住房保障中，中央政府作為承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)的最后責(zé)任人，理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的權(quán)利，而強(qiáng)有力的監(jiān)督權(quán)是中央政府應(yīng)該加強(qiáng)的權(quán)力?，F(xiàn)階段中央政府適度集權(quán)，形成對(duì)省、市、縣政府強(qiáng)有力的監(jiān)督，依然是推進(jìn)住房保障工作必不可少和維持現(xiàn)有體系效率的關(guān)鍵點(diǎn)（見(jiàn)圖2）。

但是，需要明確的是，監(jiān)督管理權(quán)并不針對(duì)具體的縣市設(shè)定具體指標(biāo)，打破以后按年度考核省市縣的“數(shù)量指標(biāo)”，轉(zhuǎn)而考慮從住房保障的有效性角度設(shè)置指標(biāo)體系。

轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的數(shù)量指標(biāo)考核思路，在充分授權(quán)的基礎(chǔ)上，從“保障對(duì)象——人”的視角進(jìn)行評(píng)價(jià)市縣政府的住房保障效果。從單純強(qiáng)調(diào)“開(kāi)工數(shù)量”“竣工面積”到形成以“有效供應(yīng)”為核心的多維度目標(biāo)體系，這不僅是一種指導(dǎo)思想或政策理念上的提升，還需要通過(guò)一系列政策措施或制度安排，使其具體體現(xiàn)到地方政府保障性住房建設(shè)的全過(guò)程中。

一是在“明確任務(wù)”階段逐步引入“有效供應(yīng)”概念。作為最為核心的一項(xiàng)改革舉措，在制定保障性住房建設(shè)五年規(guī)劃、明確地級(jí)市保障性住房建設(shè)年度、分解實(shí)現(xiàn)任務(wù)的過(guò)程中，引入“有效供應(yīng)”指標(biāo)，并以此作為核心，進(jìn)而通過(guò)發(fā)揮其導(dǎo)向作用，推動(dòng)后續(xù)措施的出臺(tái)實(shí)施。具體實(shí)踐過(guò)程中，根據(jù)“路徑依賴”原則，可以考慮首先將“有效供應(yīng)”作為現(xiàn)有“開(kāi)工量”的輔助指標(biāo)，之后逐步強(qiáng)化“有效供應(yīng)”指標(biāo)的重要性，最終實(shí)現(xiàn)以“有效供應(yīng)”為核心指標(biāo)。

二是逐步強(qiáng)化對(duì)各級(jí)政府保障性住房建設(shè)任務(wù)完成情況的考核機(jī)制。從“事后評(píng)價(jià)”和“人的角度”出發(fā)，圍繞“有效供應(yīng)”這一核心設(shè)置若干考核指標(biāo)，定期考察各級(jí)政府（尤其是市縣級(jí)別的政府）對(duì)既定保障性住房建設(shè)任務(wù)的完成情況，督促其投入保障性住房建設(shè)。具體而言，從“有效供應(yīng)”的內(nèi)在涵義出發(fā)，考核過(guò)程中既有需要繼續(xù)采用“開(kāi)工套數(shù)”等指標(biāo)考察各級(jí)政府在保障性住房建設(shè)方面的實(shí)施情況，更有必要同時(shí)通過(guò)“出售/出租套數(shù)”“申請(qǐng)家庭平均輪候時(shí)間”等多個(gè)指標(biāo)，考察政策實(shí)施效果。

三是完善、細(xì)化保障性住房相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和任務(wù)要求。相應(yīng)地，從“事前管理”和“人的角度”出發(fā)，地方政府有必要圍繞保障性住房區(qū)位條件、社區(qū)環(huán)境、配套設(shè)施、公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面的要求，制定若干標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范。同時(shí)，在制定和分解年度保障性住房建設(shè)任務(wù)時(shí)，也有必要在這些方面提出更為細(xì)化、明確的要求，以確保建設(shè)的保障性住房在質(zhì)量、結(jié)構(gòu)等方面能夠達(dá)到特定標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)貼對(duì)象家庭需求特點(diǎn)的調(diào)研和了解。要實(shí)現(xiàn)“質(zhì)量適宜”“結(jié)構(gòu)合理”的目標(biāo)，必須以對(duì)補(bǔ)貼對(duì)象家庭住房需求特點(diǎn)的準(zhǔn)確把握為前提。只有本著“以需求定供給”的原則，以補(bǔ)貼對(duì)象家庭需求特征作為規(guī)劃、設(shè)計(jì)和審批的主要依據(jù)，提高供給和需求在各個(gè)維度上的匹配程度，才能確保更多的“開(kāi)工量”轉(zhuǎn)化為“有效供應(yīng)”。

基金項(xiàng)目：

本文是教育部重大攻關(guān)項(xiàng)目“我國(guó)城鎮(zhèn)住房保障體系及運(yùn)行機(jī)制研究”（Z20130253）研究成果 。

陳品祿/責(zé)任編輯endprint