扶貧資金審計(jì)思考

劉俊萍+岑禹

[提要] 扶貧資金審計(jì)是加強(qiáng)扶貧資金監(jiān)督，提高扶貧資金使用效益的重要保障。本文通過分析西部省份扶貧資金審計(jì)工作現(xiàn)狀，提出通過改變審計(jì)重心、提高審計(jì)技術(shù)、培養(yǎng)審計(jì)人才、加強(qiáng)審計(jì)溝通和擴(kuò)大審計(jì)結(jié)果公告范圍等途徑，完善扶貧資金審計(jì)工作。

關(guān)鍵詞：扶貧資金審計(jì)；效率；質(zhì)量

中圖分類號：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年10月17日

扶貧資金，簡單來說是國家為改善貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生活條件，提高貧困人口生活水平，支持貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)而設(shè)立的財(cái)政專項(xiàng)資金。從1979年改革開放到現(xiàn)在，我國為了脫貧致富的目標(biāo)，在各個省的貧困地區(qū)投入大量人力物力財(cái)力。為保證扶貧資金落到實(shí)處，真正為貧困群眾謀福利、為貧困地區(qū)求發(fā)展，扶貧資金審計(jì)尤為重要。

一、扶貧資金審計(jì)的含義和特點(diǎn)

（一）扶貧資金審計(jì)的含義。簡單來說，扶貧資金審計(jì)是國家機(jī)關(guān)依據(jù)扶貧資金的有關(guān)政策，以通行的財(cái)經(jīng)法規(guī)為準(zhǔn)則，采取財(cái)務(wù)審計(jì)、財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)相結(jié)合的措施，對發(fā)放、管理、使用扶貧資金的單位和個人的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支，以及相關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)性、合法性、效益性實(shí)行審查，綜合評價扶貧資金管理、使用效益方面存在的問題，為扶貧資金宏觀決策服務(wù)的一種經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動。扶貧資金審計(jì)的審計(jì)主體是政府各級審計(jì)部門，審計(jì)對象是國家負(fù)責(zé)扶貧資金管理、發(fā)放、使用工作的單位和部門，審計(jì)關(guān)注重點(diǎn)扶貧資金的真實(shí)性、合法性和效益性。

審計(jì)內(nèi)容分兩塊：一是從項(xiàng)目的立項(xiàng)環(huán)節(jié)和實(shí)施環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)。立項(xiàng)環(huán)節(jié)審計(jì)，對立項(xiàng)申報審批程序的完整性和項(xiàng)目的科學(xué)性進(jìn)行審核，查看項(xiàng)目實(shí)施成果與項(xiàng)目計(jì)劃是否發(fā)生改變、下級部門是否違規(guī)更改項(xiàng)目計(jì)劃。實(shí)施環(huán)節(jié)審計(jì)，審查項(xiàng)目結(jié)算手續(xù)的完整性以及結(jié)算票據(jù)的合規(guī)性，審計(jì)人員實(shí)地考察項(xiàng)目的完成進(jìn)度，搜集第一手審計(jì)材料以保障審計(jì)資料的真實(shí)性；二是從扶貧資金渠道的真實(shí)性和合規(guī)性進(jìn)行審計(jì)工作。審計(jì)人員要以相關(guān)政策準(zhǔn)則為依據(jù)，在資金渠道的各個使用環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，在扶貧資金報賬程序方面，審查報賬憑證的真實(shí)性和有效性，防止地方財(cái)政部門挪用、虛報冒領(lǐng)扶貧資金行為。

（二）扶貧資金審計(jì)的特點(diǎn)

1、總體性。扶貧資金是某地關(guān)于扶貧資金使用范圍的一切經(jīng)濟(jì)活動的大集合，是一個省、一個區(qū)、一個縣扶貧資金的總和?？傮w性是扶貧資金審計(jì)的根本屬性。從總體出發(fā)進(jìn)行審計(jì)才能客觀地反映資金的全部面貌，為扶貧政策服務(wù)。

2、多樣性。一是資金使用范圍的多樣性。造成貧困的因素是多方面的，改變貧困的方法也要綜合使用，不能顧此失彼。因此，扶貧資金須投入到教育、文化、衛(wèi)生、生產(chǎn)等各個方面才能全面、長遠(yuǎn)、科學(xué)地改善貧困，促進(jìn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展；二是審計(jì)方法的多樣性。審計(jì)方法是完成審計(jì)任務(wù)使用的一系列的技能、方式的總稱，是一個系統(tǒng)概念。包括專題審計(jì)、跟蹤審計(jì)、延伸審計(jì)等；三是扶貧資金審計(jì)內(nèi)容也存在多樣性。有財(cái)務(wù)收支、財(cái)經(jīng)法紀(jì)、經(jīng)濟(jì)效益等。三個方面的多樣性凸顯出扶貧資金審計(jì)是一種很復(fù)雜、綜合性很強(qiáng)的審計(jì)項(xiàng)目，對審計(jì)人員來說是一個巨大的挑戰(zhàn)。

3、復(fù)雜性。管理的復(fù)雜性，扶貧資金管理成多級管理逐一而下的形勢，中央管理后按照比例下達(dá)給省級，省級再撥給地方部門，各級別部門都有屬于自己的管理制度和規(guī)定，從而在管理扶貧資金上奠定了復(fù)雜多變的特點(diǎn)。首先，資金來源復(fù)雜，有中央財(cái)政資金、有地方財(cái)政配套資金、有金融部門信貸資金，還有社會捐贈資金等，這些投入扶貧生產(chǎn)的資金有金錢投入和物資投入，使資金形式多樣；其次，資金使用的復(fù)雜性，扶貧資金投資點(diǎn)多、分布廣，有生產(chǎn)發(fā)展、基礎(chǔ)建設(shè)、水利工程、貸款貼息等使用范圍，審計(jì)的難度也大大加深。

二、扶貧資金審計(jì)工作現(xiàn)狀

（一）審計(jì)機(jī)關(guān)大部分關(guān)注財(cái)務(wù)收支審計(jì)，很少著力于績效審計(jì)。順應(yīng)時代的需求，績效審計(jì)作用意義非凡，可是在開展扶貧資金審計(jì)工作中審計(jì)機(jī)關(guān)往往將工作重心放在考核審查扶貧資金的收支結(jié)余，沒有過多的考慮到項(xiàng)目實(shí)施的效益性，追求資金的合法真實(shí)性，忽略項(xiàng)目未來發(fā)展的可行性。在審計(jì)工作分配上看，更多重視扶貧資金財(cái)務(wù)審計(jì)，績效審計(jì)地位偏低，未能在綜合和客觀角度上深層次分析扶貧項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效益性，導(dǎo)致審計(jì)效率不高。投入資金回收效益低，浪費(fèi)了財(cái)力、人力、物力，貧困群眾收益少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展依舊緩慢。

（二）難以做到審計(jì)全覆蓋。扶貧資金項(xiàng)目繁多，有發(fā)展資金、以工代賑資金、少數(shù)民族發(fā)展資金、國有貧困農(nóng)場扶貧資金、扶貧貸款貼息資金等多類專項(xiàng)扶貧資金，實(shí)踐中很難在有限的時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的任務(wù)。扶貧資金從撥款到詳細(xì)使用，中間環(huán)節(jié)過多，存在分散使用和交叉投入情況。扶貧資金落實(shí)到項(xiàng)目建設(shè)往往涉及財(cái)政局、扶貧辦、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)局、民委、林業(yè)局、殘聯(lián)等多個部門，資金撥付機(jī)制鏈條較長，從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)、村，層層審批，手續(xù)繁雜。財(cái)政扶貧資金具體實(shí)施地點(diǎn)分布廣而且地處偏僻，再加上審計(jì)人員人手不夠、時間受限，實(shí)施全面審計(jì)難度系數(shù)大，審計(jì)成本高。

（三）被審計(jì)單位提供資料不及時。因縣級政府編制問題以及人才的缺失，存在某些部門一人多崗和聘請臨時會計(jì)做賬等現(xiàn)象，導(dǎo)致提供資料時間較長。有的被審計(jì)部門因完成項(xiàng)目上存在問題，故意拖延時間提供資料。

（四）被審計(jì)單位提供的會計(jì)資料不能滿足IT審計(jì)需求。例如，在扶貧資金審計(jì)中需要查找是否有國家機(jī)關(guān)工作人員冒充貧困戶領(lǐng)取扶貧資金的情況存在，將扶貧資金發(fā)放清冊的電子檔和政府在職人員表進(jìn)行SQL數(shù)據(jù)對比和篩選分析是一個必要的審計(jì)程序，但是資金發(fā)放清冊大多數(shù)沒有電子檔，審計(jì)人員只能自己制作電子檔案，一個項(xiàng)目的實(shí)施地點(diǎn)不止一個村，幾十頁的發(fā)放清冊紙質(zhì)版轉(zhuǎn)換成電子版工作量非常大，加大了審計(jì)工作量，降低了審計(jì)效率。

（五）審計(jì)人員綜合能力問題。一是審計(jì)人員工作能力不足。扶貧資金審計(jì)小組通常是由省級審計(jì)機(jī)關(guān)人員和從各個縣局抽取的審計(jì)人員組成，審計(jì)水平參差不齊?？h級人員有的是做后勤工作、有的工作才滿一年、有的剛從其他部門調(diào)到單位審計(jì)部門不久，獨(dú)立完成審計(jì)任務(wù)的能力不足。扶貧資金審計(jì)中需要廣泛使用SQL Server審計(jì)軟件，但是基層審計(jì)人員基本沒有接受過這方面的培訓(xùn)，導(dǎo)致他們只能做一些輔助性的工作；二是審計(jì)人員身體素質(zhì)不夠強(qiáng)。扶貧資金審計(jì)項(xiàng)目通常需要在貧困山區(qū)工作數(shù)月，對審計(jì)人員的身體素質(zhì)和精神都是嚴(yán)峻的考驗(yàn)。審計(jì)人員女多男少，大多數(shù)的女同志體能較弱，下鄉(xiāng)實(shí)地考察時缺乏充沛的體力。扶貧項(xiàng)目實(shí)施地通常遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，交通不便、山路崎嶇，實(shí)地考察任務(wù)艱巨，此時良好健康的狀況顯得格外重要。

（六）審計(jì)報告社會影響力弱。首先，審計(jì)報告對問題的揭示力度不夠。有時受到來自地方政府的壓力，審計(jì)報告在揭示問題方面力度不強(qiáng)，影響了審計(jì)報告的真實(shí)性；其次，審計(jì)報告所提建議的可行性不足。審計(jì)小組因?yàn)樽陨淼闹R和經(jīng)驗(yàn)的限制，可能在未全面了解當(dāng)?shù)氐牡乩憝h(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣、可用勞動力等情況下對改進(jìn)項(xiàng)目提出的建議缺乏實(shí)用價值；最后，審計(jì)結(jié)果公告制度未全面建立。雖然我國審計(jì)署已經(jīng)建立定期發(fā)布審計(jì)結(jié)果公告制度，但是目前地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果公告制度還沒有全面建立起來，扶貧資金項(xiàng)目的審計(jì)報告對社會公開的極少。沒有重大項(xiàng)目的公開報道，很難引起社會的廣泛關(guān)注，使得審計(jì)報告的社會影響力弱。

三、提高扶貧資金審計(jì)工作質(zhì)量的建議

（一）審計(jì)重心由財(cái)務(wù)收支審計(jì)向績效審計(jì)轉(zhuǎn)變。隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)的開展，扶貧資金的收支合法性、真實(shí)性已逐步獲得基本保證，但是預(yù)算約束軟化、項(xiàng)目安排不當(dāng)、投資效益低下等問題卻日益突出，審計(jì)工作人員應(yīng)轉(zhuǎn)變思維，將工作重心放在績效審計(jì)上。從被審計(jì)單位的扶貧專項(xiàng)資金分配與使用、財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金管理及資金的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)三個方面入手，對利用財(cái)政扶貧資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行全面評價，重點(diǎn)審查實(shí)際用于扶貧方面的資金發(fā)揮效益的比率，總體上發(fā)生損失浪費(fèi)的比例，通過扶貧解決多少脫貧人口，增加多少農(nóng)民收入等。就單個扶貧項(xiàng)目而言，主要審查投資概預(yù)算執(zhí)行情況，有無違規(guī)超預(yù)算、有無損失浪費(fèi)現(xiàn)象，項(xiàng)目的投資回收期和投資報酬率是否符合設(shè)計(jì)要求等?？冃徲?jì)有助于通過發(fā)現(xiàn)資金使用中存在的問題，提出建設(shè)性意見，努力提高財(cái)政扶貧資金使用效益，真正實(shí)現(xiàn)幫助貧困人口脫貧致富的目標(biāo)。

（二）通過優(yōu)化審計(jì)技術(shù)，擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面。扶貧工程屬于惠民生的國家重大政策，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)通過科學(xué)安排審計(jì)計(jì)劃，合理選擇審計(jì)方式，使所有扶貧資金在一定時間內(nèi)都能接受審計(jì)監(jiān)督，形成周期性的動態(tài)審計(jì)全覆蓋。實(shí)現(xiàn)扶貧資金審計(jì)全覆蓋，一是要有廣度，現(xiàn)階段應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)審計(jì)技術(shù)方法，構(gòu)建數(shù)字化審計(jì)平臺，采集財(cái)政、社保、工商、稅務(wù)等不同領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)信息進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，尋找審計(jì)疑點(diǎn)；二是要有深度，扶貧資金審計(jì)不僅要準(zhǔn)確反映現(xiàn)實(shí)，還要深入探尋問題，透徹分析原因，切實(shí)提出改進(jìn)建議，除此之外還可以與相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)整合。一個項(xiàng)目的建立實(shí)施離不開相關(guān)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)人的決策，考察項(xiàng)目績效高低的同時考察該項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，一方面有利于對領(lǐng)導(dǎo)干部做出評價，另一方面也有助于規(guī)范干部行為，促進(jìn)廉政建設(shè)。

（三）改善縣級部門的人才缺失問題。首先，鑒于審計(jì)機(jī)關(guān)的工作任務(wù)越來越重，地方政府有必要增加縣級審計(jì)機(jī)關(guān)人員編制，通過公開招考吸引會計(jì)、計(jì)算機(jī)、審計(jì)、法律等專業(yè)大學(xué)畢業(yè)生加入審計(jì)隊(duì)伍，以保障縣級機(jī)關(guān)人力資源的可持續(xù)發(fā)展，解決縣級機(jī)關(guān)人才短缺難題；其次，對在職審計(jì)人員應(yīng)加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，特別是對審計(jì)軟件使用的培訓(xùn)，提高利用信息化技術(shù)查核問題、評價判斷、宏觀分析的能力，以適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的挑戰(zhàn)?？h級政府應(yīng)對在扶貧項(xiàng)目上出現(xiàn)問題的部門經(jīng)常組織反腐倡廉學(xué)習(xí)，了解扶貧資金的意義，做好扶貧工作，積極配和審計(jì)小組的工作，及時提交有關(guān)資料，不拖泥帶水。

（四）與被審計(jì)單位保持良好的交流溝通。在有限的時間里完成對一個縣的審計(jì)工作，工作量無疑是巨大的。需要被審計(jì)單位在各個方面的配合，保持良好的溝通才能順利完成任務(wù)。眾所周知，溝通是雙方交流信息的過程，輸出人員與接受人員在該事項(xiàng)中無關(guān)乎身份地位、官職權(quán)利上的平等。審計(jì)人員要獲得自己想要的信息，首先應(yīng)保持和善的態(tài)度，理解尊重對方的工作。查看項(xiàng)目資料刻不容緩，但先為人再做事，抱著官大官小的心態(tài)往往物極必反；其次，審計(jì)人員應(yīng)學(xué)會不同的溝通方式，不同的人對應(yīng)不同的交流方式。在扶貧資金審計(jì)中，會遇到各種各樣的人，面對態(tài)度不好、資料提交時間拖延一次又一次的人，以理服人，說清利害關(guān)系。當(dāng)被審計(jì)單位知道承擔(dān)風(fēng)險時，就不再是拖拉的態(tài)度。說理的前提是自己懂理，須了解扶貧項(xiàng)目的法律條文，清楚項(xiàng)目渠道、資金走向，以所積累的知識為基礎(chǔ)與被審計(jì)單位保持良好的溝通，才能讓他們信服，并如實(shí)提供扶貧項(xiàng)目資料。

（五）有效整合審計(jì)資源，加強(qiáng)審計(jì)人員綜合能力。參與扶貧資金審計(jì)的審計(jì)人員能力參差不齊，縣級審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對審計(jì)人員進(jìn)行系統(tǒng)的知識更新。未來扶貧資金審計(jì)還會從各個地方抽取縣級審計(jì)人員與省級審計(jì)人員組成扶貧資金審計(jì)小組，一方面讓縣級審計(jì)人員得到寶貴的鍛煉機(jī)會，學(xué)習(xí)更多的審計(jì)技能回到當(dāng)?shù)貍鞑?，另一方面更好地保持審?jì)的獨(dú)立性，來自不同地方的審計(jì)人員組成的項(xiàng)目組獨(dú)立性更高，有助于保障審計(jì)工作的質(zhì)量。

審計(jì)小組內(nèi)部需要良好的團(tuán)隊(duì)精神。審計(jì)小組的組長需要發(fā)揮卓越的領(lǐng)導(dǎo)能力，了解小組成員的特長，安排好工作計(jì)劃，盡可能在天氣較好的時間下鄉(xiāng)實(shí)地考察項(xiàng)目，使工作有條有序的進(jìn)行。能力不足的審計(jì)人員在工作中，應(yīng)虛心向能力高的同事學(xué)習(xí)，巧用Excel、SQL語句等審計(jì)軟件完成表格的制作、對比篩選，工作中發(fā)現(xiàn)問題及時和主審、組長討論。審計(jì)機(jī)關(guān)可以考慮聘請社會審計(jì)力量參與扶貧資金審計(jì)，增加審計(jì)主體力量，緩解審計(jì)人員不足問題。審計(jì)小組還應(yīng)該加強(qiáng)與被審地審計(jì)機(jī)關(guān)的合作，地方審計(jì)人員熟悉本地實(shí)際情況，兩者應(yīng)多交流相互補(bǔ)充相互學(xué)習(xí)，拓寬審計(jì)的廣度，提高審計(jì)工作質(zhì)量和效率。扶貧資金審計(jì)人員除了加強(qiáng)業(yè)務(wù)能力外還要多鍛煉身體，在惡劣的環(huán)境下工作，沒有一個強(qiáng)壯的體魄將無法順利完成任務(wù)。

（六）完善審計(jì)報告內(nèi)容，增強(qiáng)社會影響力。首先，提高扶貧資金審計(jì)報告質(zhì)量，真實(shí)反映項(xiàng)目情況。遇見地方干預(yù)問題，應(yīng)保持審計(jì)人員的獨(dú)立性，通過正規(guī)程序?qū)蟾嫒鐚?shí)送到上層領(lǐng)導(dǎo)；其次，提出合理化建議。審計(jì)小組在實(shí)地考察項(xiàng)目完成進(jìn)度時，應(yīng)了解項(xiàng)目負(fù)責(zé)人能力、實(shí)施地點(diǎn)環(huán)境、本身的特點(diǎn)、資金使用情況、完成進(jìn)度和原計(jì)劃的對比、效益性以及發(fā)展前景等各方面的因素，與負(fù)責(zé)人深入探討完成項(xiàng)目中遇到的問題，分析原因，整理出常見問題和特殊問題，綜合客觀因素最大程度上從各個方面提出實(shí)事求是的合理化建議，做到“真扶貧，扶真貧”；最后，完善審計(jì)公告制度的法律法規(guī)，大力拓寬、加深審計(jì)結(jié)果公開的寬度和深度。當(dāng)真實(shí)的審計(jì)報告向社會公眾披露以后，更多的人從“資金流”、“項(xiàng)目流”了解扶貧項(xiàng)目的真實(shí)性和效益性，有助于加強(qiáng)社會公眾對扶貧資金使用的監(jiān)督。

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