對(duì)房屋征收制度下加強(qiáng)房屋征收檔案工作的思考

潘世萍+張靜+陳楠

摘要：文章基于房屋征收制度與房屋拆遷制度的比較，分析了房屋征收制度的特點(diǎn)及對(duì)房屋征收檔案管理的新要求，梳理了房屋征收檔案管理的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出加強(qiáng)房屋征收檔案工作的五點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：房屋征收制度房屋拆遷制度檔案管理

1991年，國(guó)務(wù)院頒布《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《拆遷條例》），正式確立了我國(guó)房屋拆遷制度。2011年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《征收條例》），標(biāo)志著我國(guó)城市房屋拆遷制度廢止，代之以房屋征收制度。房屋征收是基于公共利益的建設(shè)行為，主體是市、縣級(jí)人民政府。因此，房屋征收制度下政府的檔案職責(zé)明顯加強(qiáng)。

一、制度變化對(duì)房屋征收檔案工作的影響

從房屋拆遷制度到房屋征收制度，政府從“管理者”成為“當(dāng)事人”，制度的變化不僅僅影響到具體實(shí)施的業(yè)務(wù)活動(dòng)，也直接影響到作為業(yè)務(wù)活動(dòng)記錄的檔案的形成及管理。

（一）房屋征收制度與房屋拆遷制度的不同

與房屋拆遷制度相比，房屋征收制度在實(shí)施目的、實(shí)施主體、行為性質(zhì)等方面發(fā)生了明顯變化。

1.房屋征收實(shí)施目的改變。房屋征收必須是基于公共利益的建設(shè)行為，如果能通過(guò)市場(chǎng)交易等其他方式達(dá)到目的時(shí)，則無(wú)需通過(guò)征收方式實(shí)現(xiàn)。而房屋拆遷的實(shí)施目的多元化，不以公共利益為必要條件。

2.房屋征收實(shí)施主體改變?！墩魇諚l例》規(guī)定市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作，即市、縣級(jí)人民政府是征收人。而房屋拆遷的實(shí)施主體是建設(shè)單位，任何取得了拆遷許可證的企業(yè)、事業(yè)單位或者國(guó)家機(jī)關(guān)都可以成為拆遷人。

3.房屋征收行為性質(zhì)改變。政府基于公共利益做出征收決定和補(bǔ)償，均為政府的行政行為；而房屋拆遷是民事行為，拆遷人與被拆遷人之間是平等的民事主體，政府在其中僅限于對(duì)拆遷人及其他拆遷相關(guān)人進(jìn)行監(jiān)督和管理，履行行政許可、行政裁決等職責(zé)。

（二）房屋征收制度對(duì)檔案管理的整體要求

房屋征收制度在《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》和《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》相繼頒布的背景下實(shí)施，使得房屋征收檔案在留痕、資政、維權(quán)等方面的重要性愈發(fā)凸顯。與房屋拆遷檔案管理相比，房屋征收檔案工作應(yīng)強(qiáng)調(diào)：

1.加強(qiáng)政府的檔案管理職責(zé)。房屋拆遷制度下，政府并不介入拆遷的具體流程，政府部門(mén)形成和管理的房屋拆遷檔案僅限于履行行政許可（核發(fā)拆遷許可證）和作出強(qiáng)制拆遷的行政裁決等職責(zé)范圍。

房屋征收制度實(shí)施后，政府成為直接征收人，負(fù)責(zé)從項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)、確定征收補(bǔ)償方案、做出房屋征收決定、簽訂補(bǔ)償協(xié)議、做出房屋征收補(bǔ)償決定以及各階段行政復(fù)議、行政訴訟等房屋征收全過(guò)程。因此，作為征收人的政府已成為房屋征收檔案的直接形成者，有義務(wù)確保房屋征收全過(guò)程中形成的、具有重要價(jià)值的檔案材料得到規(guī)范和科學(xué)管理。

2.適應(yīng)信息公開(kāi)的社會(huì)環(huán)境。房屋征收制度更加強(qiáng)調(diào)公開(kāi)和透明。房屋拆遷過(guò)程中，政府僅在核發(fā)拆遷許可證時(shí)對(duì)其中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項(xiàng)，以房屋拆遷公告的形式予以公布。而在房屋征收過(guò)程中，很多步驟的結(jié)果和過(guò)程材料都需要在不同范圍內(nèi)進(jìn)行公示，很多房屋征收檔案同時(shí)也是政府信息公開(kāi)的內(nèi)容；與之相關(guān)的信息公開(kāi)請(qǐng)求數(shù)量大、類型多、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，這些都要求有一個(gè)規(guī)范的檔案管理作為支撐，并且還應(yīng)充分考慮房屋征收檔案的終極保存問(wèn)題。

二、房屋征收檔案工作中存在的主要問(wèn)題

從整體上講，房屋征收制度的實(shí)施對(duì)檔案工作產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用，特別是“結(jié)果公開(kāi)”的原則，客觀上促成了征收人留存文件材料的自覺(jué)行為。這一變化為房屋征收檔案工作的開(kāi)展奠定了材料基礎(chǔ)，但檔案工作的一些基本問(wèn)題仍未得到解決。

（一）缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，檔案多處于分散管理狀態(tài)

房屋征收工作需要三類機(jī)構(gòu)參與實(shí)施：一是市縣級(jí)政府確定的房屋征收部門(mén)，是房屋征收項(xiàng)目的實(shí)際組織者；二是房屋征收部門(mén)委托具體實(shí)施的房屋征收實(shí)施單位，包括房屋征收事務(wù)中心（一般為事業(yè)單位）或房屋征收指揮部（臨時(shí)性機(jī)構(gòu)）等機(jī)構(gòu)；三是具體從事房屋評(píng)估、測(cè)繪及法務(wù)等服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)。目前房屋征收檔案的分散管理表現(xiàn)在：首先，在各形成單位，房屋征收檔案普遍保存在文件形成部門(mén)，并未按照檔案工作的要求統(tǒng)一向單位檔案部門(mén)歸檔，與單位檔案工作相脫離；其次一個(gè)征收項(xiàng)目的檔案分散在房屋征收部門(mén)和房屋征收實(shí)施單位，這既不符合房屋征收檔案成套性保管的特點(diǎn)，又增加了檔案安全保管的隱患。特別是房屋征收指揮部這種臨時(shí)機(jī)構(gòu)形成和保存的檔案，其規(guī)范管理和安全性都不易得到保證。

（二）檔案管理缺乏專業(yè)指導(dǎo)，隨意性強(qiáng)

目前各地房屋征收檔案普遍未得到檔案行政部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的隨意性，主要表現(xiàn)在以下方面：

1.收集的隨意性。目前大多數(shù)地方房屋征收檔案由業(yè)務(wù)人員根據(jù)辦理流程自發(fā)完成文件的形成和積累，既無(wú)明確的歸檔范圍作指導(dǎo)，也很少按要求履行歸檔手續(xù)。

2.分類的隨意性。目前還沒(méi)有明確的房屋征收檔案分類標(biāo)準(zhǔn)，各地對(duì)房屋征收檔案的屬性認(rèn)識(shí)不一致，導(dǎo)致分類結(jié)果不同。

3.整編方法的隨意性。由于分類方法不同，各地房屋征收檔案立卷方法也不同，案卷整編非常隨意，缺乏必要的基礎(chǔ)整編工作；隨著新的影像記錄形式的采用，房屋征收檔案特有的多媒體形式的記錄大量產(chǎn)生，而對(duì)這些海量數(shù)據(jù)的管理尚處于空白。

4.保管的隨意性。房屋征收檔案普遍保存在形成部門(mén)，缺乏專業(yè)的保管設(shè)備和必要的保護(hù)設(shè)施。

（三）管理手段落后，利用服務(wù)方式較單一

目前，房屋征收檔案的利用主要以接待查檔為主，集中在政府信息公開(kāi)、信訪、行政復(fù)議和法律訴訟等方面，服務(wù)方式較為被動(dòng)；同時(shí)，房屋征收檔案形成、保存普遍以紙質(zhì)載體為主，數(shù)字化程度較低。

（四）歸屬流向不明確endprint

房屋征收檔案具有文書(shū)檔案和業(yè)務(wù)檔案的雙重性質(zhì)，同時(shí)也是重要的民生檔案。在房屋征收檔案是否應(yīng)向綜合國(guó)家檔案館移交的問(wèn)題上，目前檔案行政管理部門(mén)和房屋征收管理部門(mén)并未做出明確規(guī)定。

三、加強(qiáng)房屋征收檔案管理的思考

房屋征收工作關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，關(guān)系政府形象，這是加強(qiáng)房屋征收檔案管理的直接動(dòng)力。房屋征收檔案工作是國(guó)家檔案事業(yè)的組成部分，必須堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理的基本原則。從目前現(xiàn)狀和存在問(wèn)題出發(fā)，應(yīng)從以下五個(gè)方面加強(qiáng)房屋征收檔案管理：

（一）明確房屋征收檔案工作的管理體制

房屋征收檔案工作應(yīng)堅(jiān)持條塊結(jié)合的管理體制，即市縣房屋征收管理部門(mén)應(yīng)主管房屋征收檔案工作；市縣檔案行政管理部門(mén)應(yīng)切實(shí)承擔(dān)對(duì)房屋征收檔案工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。兩個(gè)部門(mén)之間應(yīng)建立協(xié)同工作機(jī)制，共同開(kāi)展檔案執(zhí)法檢查。

（二）建立房屋征收部門(mén)-房屋征收實(shí)施單位-委托服務(wù)機(jī)構(gòu)三級(jí)收藏責(zé)任體系

房屋征收部門(mén)、征收實(shí)施單位和委托服務(wù)機(jī)構(gòu)是形成和保管房屋征收檔案的主要責(zé)任者，應(yīng)依據(jù)其管理關(guān)系，建立三級(jí)收藏責(zé)任體系。房屋征收實(shí)施單位、各類委托服務(wù)機(jī)構(gòu)根據(jù)委托任務(wù)形成、積累房屋征收檔案，并按規(guī)定向房屋征收部門(mén)移交，由房屋征收部門(mén)對(duì)全部房屋征收檔案進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。

（三）建立房屋征收檔案工作法規(guī)制度體系

實(shí)現(xiàn)房屋征收檔案的規(guī)范化管理，必須有完善的法規(guī)制度體系建設(shè)的保障。首先，應(yīng)提升房屋征收檔案管理的法律層級(jí)，適時(shí)將房屋征收檔案管理要求納入《征收條例》；其次，各地政府在制訂房屋征收的法規(guī)文件時(shí)，應(yīng)對(duì)房屋征收檔案工作做出明確規(guī)定；最后，根據(jù)房屋征收檔案的特點(diǎn)制定業(yè)務(wù)規(guī)范，統(tǒng)一房屋征收檔案管理標(biāo)準(zhǔn)。

（四）加強(qiáng)房屋征收檔案管理信息化建設(shè)

信息化是各項(xiàng)工作發(fā)展的必然趨勢(shì)，也將是房屋征收業(yè)務(wù)管理和檔案管理今后一個(gè)時(shí)期的工作重點(diǎn)。信息化建設(shè)的重要內(nèi)容是推進(jìn)房屋征收業(yè)務(wù)系統(tǒng)和檔案管理系統(tǒng)的同步建設(shè)，即在系統(tǒng)規(guī)劃階段應(yīng)確立檔案先行的理念，將檔案管理信息化納入房屋征收業(yè)務(wù)系統(tǒng)的功能設(shè)計(jì)，提高工作效率和管理水平。應(yīng)當(dāng)注意的是：房屋征收存量檔案的數(shù)字化應(yīng)與房屋征收業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)同步進(jìn)行，以利于存量數(shù)據(jù)與增量數(shù)據(jù)的快速整合；房屋征收業(yè)務(wù)系統(tǒng)最好由省、市政府相關(guān)部門(mén)統(tǒng)一建設(shè)，這將有利于房屋征收檔案管理統(tǒng)一規(guī)范的建立，更有利于房屋征收檔案公開(kāi)查詢和提供利用標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

（五）明確房屋征收檔案的歸屬流向

如前述房屋征收檔案的三級(jí)收藏責(zé)任體系并不能解決其最終歸屬問(wèn)題，這也是目前房屋征收檔案得不到規(guī)范管理的瓶頸。鑒于房屋征收檔案管理及保存的現(xiàn)狀，有兩種解決方案可供各地在規(guī)定房屋征收歸屬流向時(shí)作為參考：

1.納入市區(qū)綜合檔案館或城建檔案館進(jìn)館范圍。將房屋征收檔案納入市區(qū)綜合檔案館或城建檔案館進(jìn)館范圍，可從根本上解決房屋征收檔案規(guī)范管理的問(wèn)題，確保檔案的安全，并依法在更大范圍內(nèi)發(fā)揮房屋征收檔案的社會(huì)價(jià)值。

2.建立“房屋征收檔案管理中心”。由市房屋征收部門(mén)建立“房屋征收檔案管理中心”，對(duì)房屋征收檔案進(jìn)行集中管理，形成一個(gè)區(qū)域性的房屋征收檔案資源收藏和利用中心，使房屋征收檔案這一珍貴的檔案資源得以完整收藏。

*本文為2017年北京市檔案局、國(guó)家檔案局《北京市房屋征收拆遷檔案工作管理規(guī)范化研究》課題研究成果之一。

參考文獻(xiàn)：

[1]楊惠春.房屋征收和拆遷檔案管理[J].中國(guó)檔案， 2014（3）：42-43

[2]施小蘭.略論房屋拆遷檔案的管理方式[J].中國(guó)房地產(chǎn)，2009（12）：61-62

[3]褚建好，肖勇，張永魁著.國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)務(wù)指南[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2012.

作者單位：1.北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用文理學(xué)院2.北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委endprint