作為總體性存在的“治理工具”:實(shí)踐特性與理論確認(rèn)

鄭家昊

(陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院,陜西西安 710119)

習(xí)近平在十九大報(bào)告中指出,“明確全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這是十八屆三中全會以來再次對“全面深化改革總目標(biāo)”的確認(rèn),也將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提升為新時(shí)代中國特色社會主義強(qiáng)國建設(shè)的重要內(nèi)容。在現(xiàn)代社會,任何一項(xiàng)社會治理活動(dòng)的開展,都需要落實(shí)到對社會治理工具的選用和創(chuàng)新上。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)也離不開社會治理工具的選用與創(chuàng)新。尤其是在社會復(fù)雜性增長的無限性與政府職能擴(kuò)張的有限性之間的矛盾日益嚴(yán)峻的形勢下,社會治理工具的選用與創(chuàng)新已經(jīng)成為決定國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵變量。因此,找尋國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的工具維度,發(fā)現(xiàn)社會治理工具的演進(jìn)規(guī)律,描繪和確認(rèn)社會治理工具的新形態(tài),已經(jīng)成為一項(xiàng)重大的理論和現(xiàn)實(shí)命題。

鑒于此,筆者立足于中國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最大實(shí)際,在人類社會治理演進(jìn)的歷史脈絡(luò)中,對20世紀(jì)中期以來的政府工具選用與創(chuàng)新的實(shí)踐和理論展開專門化的研究。研究發(fā)現(xiàn):在高度復(fù)雜性的社會治理生態(tài)中,政府不斷地創(chuàng)新其職能履行方式以應(yīng)對日益常態(tài)化和總體性的“治理失靈”[1],無意之間推動(dòng)了社會治理權(quán)的共享。這體現(xiàn)為兩個(gè)方面:(1)在政府組織體系內(nèi)部,中央政府向地方政府的賦權(quán);(2)在多元主體構(gòu)成的社會治理格局中,政府開始向私人組織、非政府組織等治理主體的賦權(quán)。這一“共享社會治理權(quán)”的行動(dòng),詮釋了新時(shí)代合作治理的意涵,推動(dòng)了多元社會主體運(yùn)用多種工具共同參與治理行動(dòng)的局面。也正是在此過程中,多樣化工具經(jīng)過組合、協(xié)同之后,呈現(xiàn)出一種總體性存在的新形態(tài),即“治理工具”。作為一個(gè)全新的工具形態(tài),“治理工具”的概念范疇已經(jīng)超越了“政府工具”,并將其作為自己的重要內(nèi)容。因此,對它的使用和研究不能停留在一般的政府管理意義之上,而是應(yīng)當(dāng)遵循治理的總體性要求、以開放的心境展開,就像當(dāng)前以治理為視角來研究政府和非政府組織等多元社會治理主體協(xié)同合作一樣。不過,與對“治理主體”的研究不同,關(guān)于“治理工具”的研究不僅要考慮到“體”與“用”的關(guān)系,而且要在“用”的層面對“如何治理好治理工具”作出系統(tǒng)化的規(guī)劃。

1 政府工具的演進(jìn)與“治理工具”的興起

近代以降,隨著現(xiàn)代國家的產(chǎn)生,政府便開始代表國家行使社會治理權(quán),承載社會治理的重任。為了應(yīng)對社會治理復(fù)雜性的增長,政府職能也在快速增長,政府官僚機(jī)構(gòu)及其人員的規(guī)模不斷擴(kuò)大。發(fā)展至今,國家的“行政性”得到了極大的彰顯,甚至塑造了“行政國家”的出現(xiàn)?，F(xiàn)代政府“把大量的社會資源花費(fèi)在公務(wù)人員的工資和履職上;公務(wù)人員對現(xiàn)代政府的運(yùn)行十分重要;作為一個(gè)整體,他們的政治力量雄厚;國家已經(jīng)決定通過采取行政行動(dòng)來嘗試解決自身的問題和實(shí)現(xiàn)治理的目標(biāo)。行政權(quán)力的增長是一種全球性的現(xiàn)象,它在實(shí)質(zhì)意義上影響著所有國家的政府本質(zhì)屬性”[2]。可以說,“行政國家”的出現(xiàn),既凸顯了政府行政行為之于社會發(fā)展的重要性,又反映了作為管理要素的“行政”或“執(zhí)行”本身的重要價(jià)值。工欲善其事,必先利其器。在“行政國家”的框架下,政府履行社會治理職能首先需要加強(qiáng)工具的創(chuàng)新和科學(xué)選用。于是,政府工具成為在社會治理過程中聯(lián)系政府與社會的直接載體,成為決定政府職能履行效果的關(guān)鍵因素。當(dāng)“政府失靈”出現(xiàn)的時(shí)候,人們首先想到的就是政府工具的選擇和使用不當(dāng)。例如薩拉蒙(Salamon)等人研究發(fā)現(xiàn):“由公共項(xiàng)目的經(jīng)營不善所導(dǎo)致的許多問題,或許正是因?yàn)楣ぞ哌x擇所導(dǎo)致的后果。在這種情況下,去探索這些不同類型工具的特性和運(yùn)行特征正在變得非常重要?！盵3]xv

政府工具作為政府履行職能的載體和武器,它的產(chǎn)生可以追溯到政府誕生之際,它的發(fā)展也是伴隨著政府行政行為的科學(xué)化而不斷得到豐富化的?，F(xiàn)在的政府工具箱琳瑯滿目,不僅包括現(xiàn)金支付和非現(xiàn)金支付的工具,也包括可見的和不可見的工具,還包括行政性強(qiáng)和自動(dòng)性強(qiáng)的工具。當(dāng)然,這些工具如果按照政府行政行為的直接性程度來看的話,可以被歸結(jié)成直接性政府工具和間接性政府工具。在很長一段歷史時(shí)期內(nèi),政府的社會治理行動(dòng)幾乎都是以“直接性工具”的形式來實(shí)施和完成的,公共物品或服務(wù)的供給基本上是由政府官僚機(jī)構(gòu)或公務(wù)人員來直接負(fù)責(zé)完成的。

到了20世紀(jì)中期,為了更加有效地應(yīng)對社會治理的復(fù)雜化,政府工具的使用開始出現(xiàn)了一些新的變化。一方面,政府行政行為更加凸顯問題導(dǎo)向,開始從單純的官僚機(jī)構(gòu)的“行政執(zhí)行”向基于公共政策的“政策執(zhí)行”的轉(zhuǎn)變。政府工具的專業(yè)化程度和技術(shù)化水平得到了提高,由此獲得了“政策工具”的面相,在落實(shí)具體的公共政策項(xiàng)目方面發(fā)揮了積極的作用。政策執(zhí)行問題一度成為20世紀(jì)60年代政策科學(xué)重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域。也正是因?yàn)楫?dāng)時(shí)從事公共政策研究的學(xué)者們對政策執(zhí)行問題的積極探索,使得政府工具的發(fā)展和研究均被向前推進(jìn)了一大步。即便今日當(dāng)談?wù)摰秸ぞ叩臅r(shí)候,人們也會習(xí)慣性地從政策執(zhí)行和政策分析出發(fā)來加以理解,甚至把政府工具等同于政策工具[4]。另一方面,受制于具體項(xiàng)目的執(zhí)行特點(diǎn)以及公共財(cái)政預(yù)算等因素的影響,政府的行政行為開始關(guān)注和側(cè)重對間接性工具的應(yīng)用和開發(fā)。根據(jù)薩拉蒙等人的研究[3]16-20,在20世紀(jì)60年代,美國聯(lián)邦政府為了更加精確地增強(qiáng)它的權(quán)威和鼓勵(lì)各州政府積極作為,啟用了當(dāng)時(shí)被認(rèn)為是最為重要的間接性政府工具——項(xiàng)目資助。這是在政府體系內(nèi)的一次縱向“分權(quán)”的積極嘗試,州和地方政府可以通過向聯(lián)邦政府遞交項(xiàng)目申請的方式而獲得一些撥款和資助,用以向社會公眾提供各式各樣的公共產(chǎn)品和服務(wù)。到了20世紀(jì)70年代,貸款擔(dān)保取代了項(xiàng)目資助,成為主要的間接性政府工具。聯(lián)邦政府通過項(xiàng)目形式資助州和地方政府來提供公共物品和服務(wù)的做法,通過個(gè)體銀行就可以輕松實(shí)現(xiàn)。而且,因?yàn)橘J款擔(dān)保并不出現(xiàn)在聯(lián)邦政府的財(cái)政預(yù)算報(bào)表之中,表面看起來并不產(chǎn)生額外的財(cái)政負(fù)擔(dān),所以在社會治理實(shí)踐中得到了廣泛應(yīng)用。需要說明的是,政府行政的問題導(dǎo)向和間接性政府工具的廣泛運(yùn)用,兩者之間是互相嵌入、相輔相成的。在一定程度上,政府項(xiàng)目式治理促成了間接性政府工具的廣泛使用,使得政府工具獲得了政策工具的面相,而間接性政府工具的開發(fā)和應(yīng)用也使得政府項(xiàng)目式治理在“政策分析”和“政策執(zhí)行”的康莊大道上可以闊步前行。

到了20世紀(jì)80年代,社會治理復(fù)雜性驟增,社會治理危機(jī)頻發(fā),使得人們再也無法像從前那樣盡情地享受馴服自然和改良社會的喜悅,反而平添了些許對未來社會發(fā)展的焦慮,而且這種焦慮也因“治理失靈”的常態(tài)化與總體性而演變?yōu)榭謶?。為了救贖“治理失靈”以實(shí)現(xiàn)“好的社會治理”,科研工作者和社會治理人員并沒有像尼爾·唐納德·沃爾什那樣“與神對話”以獲得神明的幫助,而是在各自的領(lǐng)域中一步一印地探尋著面向未來的社會治理方案。社會治理實(shí)踐中上演了一場以“私有化”和“市場化”為主旋律的全球性行政改革運(yùn)動(dòng),這場改革運(yùn)動(dòng)對于整個(gè)社會治理史而言是具有標(biāo)志性意義的。第一,它加劇了政府與多元社會力量分享社會治理權(quán)的步伐。這種社會治理權(quán)的分享規(guī)模和范圍都是空前的,不僅包括地方政府對中央政府治理權(quán)的分享,也包括私人組織對政府社會治理權(quán)的分享,甚至連在這場運(yùn)動(dòng)之中勃興的非政府組織也加入到分享政府社會治理權(quán)的隊(duì)伍中來。“全世界范圍內(nèi)的國家,其政府行為越來越依賴于非政府伙伴,從提供公共服務(wù)的非政府組織到提供重要物品的私營合約者。為了使復(fù)雜的巨型網(wǎng)絡(luò)對服務(wù)供給負(fù)責(zé),許多改革者正在使用治理的概念取代政府的概念。隨著這些網(wǎng)絡(luò)變得越來越重要,政府官員已經(jīng)伸出雙手去將它們更多地引入到改革運(yùn)動(dòng)中?！盵5]5第二,大量新型治理理念和新科技手段被應(yīng)用于政府工具的創(chuàng)新,極大地充盈了政府工具箱?，F(xiàn)在這些工具不僅僅局限于政府官僚機(jī)構(gòu)的直接式公共服務(wù)供給,也包括項(xiàng)目撥款、公式撥款、直接貸款、貸款擔(dān)保、利息補(bǔ)貼、社會規(guī)制、契約外包、稅收支出、優(yōu)惠券、政府法人、特許經(jīng)營權(quán)、價(jià)格支持、準(zhǔn)入限制等[3]3-4。另外,治理主體的網(wǎng)絡(luò)化也使得多樣化工具被協(xié)同運(yùn)用成為可能,在同一項(xiàng)治理活動(dòng)中出現(xiàn)了歸屬于不同治理主體的多樣化工具協(xié)同作用的現(xiàn)象,有學(xué)者站在優(yōu)化政府官僚機(jī)構(gòu)的立場、在政策執(zhí)行的意義上將其歸結(jié)為“技術(shù)性協(xié)同治理”,并且認(rèn)為“協(xié)同治理的技術(shù)主要有信息和通信技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)庫、云計(jì)算和大數(shù)據(jù)等技術(shù),其中,信息和通信技術(shù)是協(xié)同治理的核心技術(shù)”[6]。

事實(shí)上,全球性行政改革所帶來的上述兩項(xiàng)結(jié)果中的任何一項(xiàng)都可以被看作是社會治理的重要進(jìn)步。關(guān)于這一點(diǎn)即使那些改革的保守主義者也都是會給予承認(rèn)的。更為重要的是,這兩項(xiàng)結(jié)果彼此聯(lián)系、彼此作用,共同促成了一場社會治理的工具革命——那就是“政府工具”與其他的社會治理工具一起共同作用,孕生了作為總體性存在的、具有全新意義的“治理工具”。也就是說,“技術(shù)性協(xié)同治理”不僅僅是政府行動(dòng)工具的協(xié)同,更應(yīng)當(dāng)被看成是多元社會治理主體在合作行動(dòng)的意義上共同使用多樣化社會治理工具的結(jié)果——政府工具和非政府工具經(jīng)由組合與協(xié)同最終統(tǒng)一成“治理工具”,以一種總體性的存在方式發(fā)揮社會治理的功能。需要說明的是,雖然“治理工具”的興起具有重要的現(xiàn)實(shí)意義,但是,在當(dāng)前的社會治理實(shí)踐中,“治理工具”還是一種實(shí)踐形態(tài),并未得到應(yīng)有的關(guān)注和理論上的確認(rèn)。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷程中,如果中國學(xué)者率先開展對“治理工具”的自覺研究,將會逐步建構(gòu)起一套國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視閾下的治理工具研究學(xué)術(shù)話語。這一關(guān)于治理工具的話語將有助于人們對“治理工具”的科學(xué)認(rèn)知,有助于“治理工具”在社會治理中發(fā)揮出應(yīng)有功能,有助于政府更好地應(yīng)對由復(fù)雜性增長所帶來的治理危機(jī),有助于全面推進(jìn)新時(shí)代中國特色社會主義強(qiáng)國建設(shè)。

2 “治理工具”的實(shí)踐特性

長期以來,科學(xué)研究習(xí)慣于使用事物的某一顯著特性來對事物本身進(jìn)行冠名。使用“治理工具”這一概念來指稱作為總體性存在的全新的工具形態(tài),也遵循這一原則。但是,在“工具”前面加上“治理”這一修飾詞,可并不是在一般管理意義上做出的嘗試。“治理”不僅指明了工具適用的領(lǐng)地與范圍超越了政府社會治理的范疇,而且確認(rèn)了工具在社會實(shí)踐中所體現(xiàn)的本質(zhì)屬性,即總體性特征。可以說,“治理”與“工具”這兩個(gè)語詞的合二為一,在“質(zhì)變”的程度上為人類社會治理提供了一種全新的視角和行動(dòng)方案。當(dāng)前“治理工具”在具體的社會實(shí)踐活動(dòng)之中所初步展現(xiàn)出的實(shí)踐特性,充分印證了這一點(diǎn)。

第一,“治理工具”具有總體性的特征。這是由社會治理實(shí)踐的總體性決定的。在當(dāng)下高度復(fù)雜性的社會,社會發(fā)展的構(gòu)成性要素處在高速的流動(dòng)之中,極大地強(qiáng)化了社會諸要素彼此間的聯(lián)系。社會要素間的彼此聯(lián)系具體體現(xiàn)為“沖突”與“融合”兩種形態(tài),當(dāng)沖突占據(jù)主導(dǎo)的時(shí)候會帶來加劇社會復(fù)雜性的后果,但是當(dāng)融合占據(jù)主導(dǎo)的時(shí)候卻會發(fā)揮出抑制社會復(fù)雜性的效果。處于對“好的治理”追求,社會治理實(shí)踐肩負(fù)著化解沖突、推動(dòng)融合的重任。社會要素融合的理想境界就是“總體性”,即能夠“統(tǒng)攝人與自然、社會與歷史、整體與個(gè)體、理性與非理性、理想與信仰”[7]。在推進(jìn)社會要素融合的過程中,社會治理實(shí)踐也會實(shí)現(xiàn)“實(shí)踐的人本性、辯證性、具體性、社會性、歷史性、變革性的總體表述與統(tǒng)一”[8]。“治理工具”是社會治理實(shí)踐開展的工具基礎(chǔ)和重要構(gòu)成,它的總體性特征體現(xiàn)為,多元化的社會治理工具都會基于人的共生共在的社會行動(dòng)觀[9]的要求而實(shí)現(xiàn)組合與協(xié)同,最終實(shí)現(xiàn)高度的統(tǒng)一。只不過,多樣化的社會治理工具在實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的過程中,因?yàn)榻y(tǒng)一的程度不同,而讓“治理工具”自身幻化出不同的樣態(tài)。比如,在完成某項(xiàng)社會治理的任務(wù)中,如果多樣化的社會治理工具的組合協(xié)同尚未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一,那么“治理工具”是一個(gè)“類”的概念,這種類的屬性取決于社會治理任務(wù)的內(nèi)在規(guī)定性,“治理工具”可以被當(dāng)做多樣化工具的集合;但是如果多樣化的社會治理工具經(jīng)過高度的組合協(xié)同后實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一,就會幻化出“治理工具”的真實(shí)存在,此時(shí)的“治理工具”就成為一種名副其實(shí)的工具。如果說作為“某類”的存在是“治理工具”的形式化存在,那么,作為“某種”的存在將是“治理工具”的本質(zhì)化存在。換言之,在執(zhí)行某項(xiàng)社會治理任務(wù)中,作為“某類”的治理工具經(jīng)過組合協(xié)同而統(tǒng)一為“某種”治理工具的過程,實(shí)際上就是作為總體性存在的“治理工具”從形式到實(shí)質(zhì)的實(shí)現(xiàn)過程。也正是在這一意義上,可以說,總體性的特征決定了“治理工具”既是一種工具,又不是一種工具。

第二,“治理工具”的興起是偶然中的必然。20世紀(jì)80年代的全球性行政改革所要解決的問題實(shí)際上是“治理失靈”問題,遺憾的是當(dāng)時(shí)人們并沒有認(rèn)清“失靈”作為“治理失靈”的總體性存在,只是針對表象中的“政府失靈”“市場失靈”等設(shè)計(jì)出了分門別類的應(yīng)對方案,據(jù)此政府工具的運(yùn)用也具有分領(lǐng)域的特征?，F(xiàn)在看來,就治理效果而言,全球性行政改革的嘗試是失敗的,并沒有實(shí)現(xiàn)對“治理失靈”的救贖,反而加劇了人們對危機(jī)頻發(fā)的恐懼。不過,就治理貢獻(xiàn)而言,全球性行政改革中“分享政府社會治理權(quán)”的做法無疑為“治理工具”的興起提供了條件?？梢哉f,“治理工具”的產(chǎn)生是全球性行政改革意料之外的收獲,但是這并不能否定其出現(xiàn)的必然性。因?yàn)?面對社會治理的高度復(fù)雜化以及“治理失靈”的常態(tài)化,社會急需一種有效的工具手段來加以應(yīng)對。也正是在這種情況下,新科學(xué)技術(shù)為“治理工具”的產(chǎn)生提供了技術(shù)條件,政府社會治理權(quán)的分享以及非政府組織等新型力量的勃興,為“治理工具”的應(yīng)用提供了主體要件。準(zhǔn)確地說,“治理工具”是因“治理失靈”而生的,同時(shí)又是“治理失靈”的克星。作為一種全新的工具類型,“治理工具”的創(chuàng)新性包含著很多層次,既體現(xiàn)為多元化工具在組合協(xié)同中的創(chuàng)新,也有體現(xiàn)為對工具本身的改造和發(fā)明。

第三,“治理工具”的社會屬性。就工具屬性而言,“治理工具”是與價(jià)值無涉的。但是,當(dāng)它經(jīng)由社會治理主體選用而作用于社會治理實(shí)踐之后,它便獲得了社會屬性,它會作用于多元社會治理主體間的網(wǎng)絡(luò)化建構(gòu),也會因社會治理結(jié)果的情況而獲得“好”與“壞”的價(jià)值評判。這一點(diǎn)是經(jīng)常被人們忽視的。因?yàn)樵凇绑w”與“用”的視角下,人們通常關(guān)注的是“治理主體”對“治理工具”的主導(dǎo)性作用,而經(jīng)常忽視“治理工具”對“治理主體”的逆向建構(gòu)作用。實(shí)際上,“治理工具”的總體性決定了對它的運(yùn)用必須體現(xiàn)出組合、協(xié)同和統(tǒng)一的原則,這就要求多元社會治理主體彼此之間建立起基于合作的信任關(guān)系,也正是在這一關(guān)系的基礎(chǔ)上,多元社會治理主體形成了一種社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),為“治理工具”獲得實(shí)質(zhì)性存在提供了必要的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。需要說明的是,社會治理結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化會帶來“治理工具”使用責(zé)任劃分不明確和追訴難的問題?！爸卫碡?zé)任”劃分與追訴的難題構(gòu)成了“治理工具”社會性的重要方面。這就要求在“治理工具”的選用中,社會治理主體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)倫理約束,必須基于人的共生共在而采取行動(dòng)。

當(dāng)前,“治理工具”的實(shí)踐特性雖然還未完全展現(xiàn),但是就它存在的總體性、興起的必然性和社會建構(gòu)性而言,已經(jīng)預(yù)示了它作為一種全新的工具形態(tài)會在社會治理行動(dòng)中發(fā)揮出重要作用。作為一項(xiàng)新的事物,人們對它的認(rèn)識才剛剛開始。很多人還并沒有意識到作為總體性的“治理工具”的存在,因而繼續(xù)在傳統(tǒng)的公共行政或政策分析的思維框架下探討社會治理工具的選用問題,甚至誤將“治理工具”看成是“政府工具”。可想而知,他們所給出的治理方案肯定是不周延、不全面和不科學(xué)的。關(guān)于這一點(diǎn),20世紀(jì)后期的改革實(shí)踐已經(jīng)給出了答案。毋庸諱言,在新時(shí)代中國特色社會主義強(qiáng)國建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn),必須糾正在“政府工具”思維下來審視“治理工具”的保守主義做法,應(yīng)當(dāng)順應(yīng)新時(shí)代社會治理生態(tài)所提出的基本要求,在批判性地審視國內(nèi)外關(guān)于社會治理中的工具研究的前提下,對“治理工具”這一全新的工具形態(tài)作出理論確認(rèn)。因?yàn)檫@直接關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)“治理工具”概念的科學(xué)化、“治理工具”的功能發(fā)揮以及“治理工具”的科學(xué)運(yùn)用。

3 “治理工具”的理論確認(rèn)

從社會治理工具的演進(jìn)視角來看,“治理工具”是以“政府工具”為基礎(chǔ)而產(chǎn)生的,是對“政府工具”的揚(yáng)棄和全面超越。因此,對“治理工具”的理論確認(rèn)既要區(qū)分它與政府工具研究的不同,也要吸收政府工具研究的精華。換而言之,關(guān)于“治理工具”的研究是應(yīng)該從對政府工具研究的反思開始的,在反思與比較中,找尋“治理工具”研究的路向。

自現(xiàn)代科學(xué)產(chǎn)生以來,科學(xué)研究對事物或現(xiàn)象的理論確認(rèn),基本上都經(jīng)歷了從“自在”到“自覺”的過程,政府工具的研究也不例外。就當(dāng)前的研究文獻(xiàn)來看,雖然政府工具產(chǎn)生于近代早期,但是最早的政府工具研究在20世紀(jì)初期才出現(xiàn),直到20世紀(jì)50年代才進(jìn)入“自覺”的研究階段,而且,這種對于“政府工具”的自覺研究是在公共政策的框架下展開的[10]。1953年,羅伯特·達(dá)爾和林德布魯姆(Lindblom)出版的《政治、經(jīng)濟(jì)與福利政策》一書從“社會技術(shù)”出發(fā)討論了社會政治過程和技術(shù)選擇問題[11],啟蒙了公共政策框架下的政府工具研究,也開啟了政府工具研究的專業(yè)化和技術(shù)化導(dǎo)向,并導(dǎo)致了“政策工具”概念的出現(xiàn)。值得注意的是,雖然“政策工具”可以被看成是“政府工具”在政策執(zhí)行和政策分析之中的面相,但并不意味著“政策工具”就等同于“政府工具”。到了20世紀(jì)八九十年代,以克里斯托弗·胡德(Hood)[12]和萊斯特·薩拉蒙為代表的公共管理學(xué)者開始以“Government tools”為題著文,使得政府工具的研究從政策工具的層面被納入到更為廣闊的社會治理之中。

從1984年開始,薩拉蒙及其領(lǐng)導(dǎo)的研究團(tuán)隊(duì)專門對“政府工具”概念和研究做了較為系統(tǒng)的探索?！八麄兊墓ぷ?體現(xiàn)為40余本(篇)專著、書籍和文章,指明了在人類服務(wù)領(lǐng)域中更多的政府資助的公共服務(wù)供給來自于非政府組織而不是政府機(jī)構(gòu)。美國的‘福利國家’,簡單地講,并不是通過國家來運(yùn)行,而是通過大量的非政府性的第三方組織團(tuán)體。”[3]xv后來,由薩拉蒙領(lǐng)銜的約翰·霍普金斯大學(xué)公民社會研究中心專門設(shè)立了政府工具研究項(xiàng)目,極大地推進(jìn)了政府工具的研究。目前,薩拉蒙領(lǐng)銜的團(tuán)隊(duì)已經(jīng)成為政府工具創(chuàng)新與應(yīng)用方面的重要智庫,2009年他們曾經(jīng)為中國民政部創(chuàng)新政府工具提供過咨詢服務(wù)[13]。檢視薩拉蒙及其團(tuán)隊(duì)的研究,可以發(fā)現(xiàn),他們對于政府工具的研究是建立在對政策分析路徑的批判之上的,彰顯了“治理”的精神。雖然他們的研究更多地關(guān)注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域,但是率先洞察到了非政府組織等第三方機(jī)構(gòu)在工具選用上的角色和能力;雖然他們沒有明確指出或使用“治理工具”這一提法,但是他們的作品《超越私有化:政府行動(dòng)的工具》(1989)和《政府工具:新治理指南》(2002)卻蘊(yùn)含著“政府工具”向“治理工具”轉(zhuǎn)變的神髓。因此,在某種意義上,薩拉蒙等人的研究為“政府工具”研究找尋到了“治理”視角,也為“治理工具”的研究提供了重要的借鑒。

但需要說明的是,“治理工具”的研究并不等同于“治理視角下的政府工具”研究。薩拉蒙等人的研究屬于典型的治理視角下的政府工具研究,他們在考量和承認(rèn)非政府組織等新型力量的治理功能的前提下,運(yùn)用“工具途徑”的方法來回應(yīng)以下研究問題:“一種政府行動(dòng)的‘工具’到底是什么?如何才能實(shí)現(xiàn)對不同工具的區(qū)分?不同工具的核心特征是什么?這些特征是如何影響項(xiàng)目運(yùn)行的?與其他的政策分析方法相比,工具方法有多大的不同呢?”[3]23在本質(zhì)意義上,這種研究還是屬于從政府出發(fā)、關(guān)注于政府職能履行方式的研究。而“治理工具”的研究是一種基于治理視角對多元社會治理主體的履職方式展開的總體性的研究。因此,從外延上,“治理工具”的研究要高于薩拉蒙等人所主張的基于“工具途徑”的“政府工具”研究,也不是單純的政策工具研究。這二者的區(qū)別如表1所示:

表1 “治理工具”研究與“治理視角下的政府工具”研究的比較

對“治理工具”的理論確認(rèn)應(yīng)當(dāng)被當(dāng)成一項(xiàng)全新研究工程,它擁有自身所獨(dú)有的學(xué)術(shù)化和科學(xué)化研究路向,是一項(xiàng)在合作治理的意義上開展的總體性研究,即從多元社會治理主體合作的立場出發(fā)(而不是從政府出發(fā))、以多元社會治理主體的行動(dòng)工具(而不是局限于政府工具)為研究對象,旨在揭示多樣化的治理工具之間組合、協(xié)同與統(tǒng)一的機(jī)制和原理。具體而言,就“治理工具”的探索性研究而言,特別需要注意處理好以下四個(gè)問題。

第一,“治理工具”研究的視角。作為一種總體性的存在,“治理工具”在形式上體現(xiàn)為多元社會治理主體的行動(dòng)工具的組合與協(xié)同,在實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)為多樣化行動(dòng)工具的高度統(tǒng)一。因此,“治理工具”的研究內(nèi)容既包括關(guān)于政府工具的研究,也包括關(guān)于非政府工具的研究,還包括關(guān)于政府工具與非政府工具之間組合、協(xié)同與統(tǒng)一的研究。對其作出研究,需要擁有總體性的“治理”視角,在合作治理的意義上平等地審視多元社會治理主體在社會治理中的角色和功能,科學(xué)地考查它們的行動(dòng)工具所具有的特點(diǎn),并由此為基礎(chǔ)來推進(jìn)“治理工具”及其運(yùn)用的創(chuàng)新。

第二,“治理工具”的研究與工具主義之間的關(guān)系。在現(xiàn)代科學(xué)中,工具主義又被稱為科學(xué)主義或?qū)嵱弥髁x。實(shí)際上,政府工具研究一直深受“工具主義”的影響,也正是因?yàn)楣ぞ咧髁x將“工具”的治理功能無限放大,導(dǎo)致出現(xiàn)了現(xiàn)代政府以工具屬性來命名的現(xiàn)象(如監(jiān)管政府、規(guī)制政府等)。“治理工具”的總體性決定了“治理工具”的研究將會把工具主義和價(jià)值關(guān)懷有機(jī)統(tǒng)合,逐漸淡化經(jīng)典的社會科學(xué)方法論中關(guān)于規(guī)范研究和經(jīng)驗(yàn)研究的區(qū)分,以一種開放的心態(tài),允許一切以增加人類福祉為導(dǎo)向的研究方式參與到對“治理工具”的探索中來。

第三,“治理工具”概念的科學(xué)化。在人們的社會生活中,概念的使用可以分為日常交流和科學(xué)研究兩種層次。相較于日常交流中概念使用的隨意性,科學(xué)研究中的概念使用更加嚴(yán)謹(jǐn)。當(dāng)前,在“治理工具”的實(shí)踐特性尚未完整展現(xiàn)的情形下,“治理工具”這一語詞還處于“日常交流”使用的階段,很多時(shí)候被不加區(qū)分地等同于政府工具、政策工具。這不僅不利于“治理工具”概念獲得準(zhǔn)確的界定,甚至導(dǎo)致了“治理工具”概念的庸俗化。因此,“治理工具”的概念使用必須科學(xué)化,應(yīng)當(dāng)明確:作為一個(gè)全新的概念范疇,“治理工具”指稱的是一個(gè)全新的工具形態(tài),它產(chǎn)生于社會高度復(fù)雜性的發(fā)展階段,產(chǎn)生于社會治理危機(jī)升級為“治理失靈”的時(shí)期,它是政府工具與非政府工具組合、協(xié)同與統(tǒng)一后的“總體性”存在。

第四,“治理工具”的創(chuàng)新與選用。“治理工具”的研究是要為“治理工具”的創(chuàng)新與選用服務(wù)的。一方面,應(yīng)當(dāng)對“治理工具”的創(chuàng)新機(jī)制、創(chuàng)新原理、創(chuàng)新方法做出系統(tǒng)化的研究,這可能既涉及對傳統(tǒng)工具的改造,也涉及新型工具的創(chuàng)造,同時(shí)還涉及工具組合系統(tǒng)的方式方法的創(chuàng)新。另一方面,應(yīng)當(dāng)為治理工具的選用提供可操作性的規(guī)范或者標(biāo)準(zhǔn)。雖然基于人的共生共在的社會行動(dòng)觀已經(jīng)為“治理工具”的選用提供了指導(dǎo)綱領(lǐng),但是要使這一綱領(lǐng)真正地發(fā)揮出指導(dǎo)社會治理行動(dòng)的作用,是需要落實(shí)到更具操作性的規(guī)范或策略層面上的。

4 結(jié)語

眾所周知,20世紀(jì)中期以來,社會治理復(fù)雜性增長的無限性與政府職能擴(kuò)張的有限性之間的矛盾日益激化,成為左右人類實(shí)現(xiàn)“好的社會治理”的棘手難題。為了消融和化解這一社會治理的基本矛盾,全球范圍內(nèi)的國家先后開啟了行政改革的試驗(yàn),在沖突與危機(jī)面前表達(dá)了強(qiáng)化合作行動(dòng)的要求,合作治理成為一項(xiàng)共識。在現(xiàn)實(shí)中,合作的實(shí)現(xiàn)直接體現(xiàn)為多元社會治理主體“共享社會治理權(quán)”,即包括政府、非政府組織在內(nèi)的多元社會治理主體共同采取合作行動(dòng)應(yīng)對社會復(fù)雜性無限增長的問題。多元主體綜合運(yùn)用多種工具的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐,孕生了作為總體性存在的全新工具形態(tài)——“治理工具”?！爸卫砉ぞ摺钡呐d起宣示了一場發(fā)生在社會治理中的工具革命,為改進(jìn)社會治理運(yùn)行狀況提供了一種重要的工具基礎(chǔ)。

習(xí)近平在十九大報(bào)告中共42次使用“治理”一詞,治理的議題不僅包括國家治理,還包括全球治理。其中,國家治理囊括了社會治理、鄉(xiāng)村治理、三農(nóng)問題治理、網(wǎng)絡(luò)綜合治理、生態(tài)環(huán)境治理、人民軍隊(duì)政治生態(tài)治理等豐富的內(nèi)容;全球治理則涉及“倡導(dǎo)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體,促進(jìn)全球治理體系變革”和“秉持共商共建共享的全球治理觀”。可以說,全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及科學(xué)有效地參與并形塑全球治理,已然成為新時(shí)代中國特色社會主義強(qiáng)國建設(shè)的應(yīng)有之義。必須注意的是,中國致力于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和謀求全球治理體系變革是離不開對治理工具的創(chuàng)新和選用的。這就要求學(xué)界自覺地對“治理工具”展開系統(tǒng)化研究,建構(gòu)起關(guān)于“治理工具”研究的學(xué)術(shù)話語,率先掌握并主導(dǎo)關(guān)于治理工具選用和創(chuàng)新的國際話語權(quán)。在對社會治理工具的相關(guān)議題展開研究時(shí),摒棄以政府工具為出發(fā)點(diǎn)的研究路徑,而從多元主體合作治理的視閾下來對社會治理工具協(xié)同性與總體化做出專門研究。為此,關(guān)于“治理工具”的研究必須與治理視角下的政府工具研究劃清界限,應(yīng)當(dāng)立足于當(dāng)下高度復(fù)雜的社會治理生態(tài)以及社會治理行動(dòng)的總體性趨勢,在合作治理的意義上來考察多樣化的社會行動(dòng)工具間的組合、協(xié)同與統(tǒng)一,處理好多元的主體與多樣的工具之間的互相構(gòu)成。也只有這樣,才會真正地實(shí)現(xiàn)“治理工具”的理論自覺,才會讓“治理工具”發(fā)揮出它所具備的強(qiáng)大的社會治理效能。

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