中國(guó)憲法實(shí)施的思考：政治路徑與機(jī)制完善*

龐 鋒

(嶺南師范學(xué)院 法政學(xué)院，廣東 湛江 524048)

憲法實(shí)施是中國(guó)憲法學(xué)界研究并關(guān)注的核心問題，蓋因“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施”，[1]但對(duì)憲法實(shí)施的概念與內(nèi)涵、應(yīng)該如何實(shí)施憲法、及在究竟何種程度上憲法得以實(shí)施等，仍然存在諸多爭(zhēng)論。如果“回顧當(dāng)代中國(guó)制憲與修憲的歷史，憲法實(shí)施的重要性從來(lái)未曾被否認(rèn)”，[2]但憲法實(shí)施的現(xiàn)狀卻令人嘆息不已。有學(xué)者認(rèn)為，“當(dāng)代中國(guó)的憲法事實(shí)上處于休眠狀態(tài)”，[3]基本沒有得到實(shí)施，僅僅是一部“名義憲法”。[4]有學(xué)者則認(rèn)為，“八二憲法是新中國(guó)成立以來(lái)最好的一部憲法”，[5]究其結(jié)論依據(jù)，在于現(xiàn)行憲法框架下，“執(zhí)政黨和政府一直致力于加強(qiáng)法制建設(shè)和權(quán)利保護(hù)”，[6]整個(gè)國(guó)家制度架構(gòu)和法律體系基本完善，并在人權(quán)保障方面取得了舉世公認(rèn)的成績(jī)。這些論斷，并不足以說明現(xiàn)行憲法已經(jīng)得到良好實(shí)施。我試圖對(duì)中國(guó)憲法實(shí)施的現(xiàn)實(shí)和路徑進(jìn)行回顧、整理與研究，探討建構(gòu)一種基于中國(guó)國(guó)情的憲法實(shí)施機(jī)制，以回答對(duì)中國(guó)憲法實(shí)施及其前景的懷疑。

一、對(duì)中國(guó)憲法實(shí)施的反思

在中國(guó)，憲法的確不能直接適用于司法機(jī)關(guān)的審判實(shí)踐，甚至作為最高立法機(jī)關(guān)的全國(guó)人大及其常委會(huì)，也未曾根據(jù)憲法實(shí)踐過規(guī)范意義上的憲法解釋。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能涵蓋作為中國(guó)憲法實(shí)施的全部真相，根據(jù)西方司法中心主義的分析框架和概念體系，解釋中國(guó)憲法實(shí)施及其問題，無(wú)疑缺乏足夠的解釋力。[7]在我看來(lái)，以西方的價(jià)值觀和憲法理論，評(píng)價(jià)中國(guó)的憲法實(shí)施，不僅表現(xiàn)在以司法中心主義為核心的規(guī)范憲法學(xué)研究范式中，而且表現(xiàn)在基于憲法實(shí)際效力的憲法社會(huì)學(xué)范式的研究。[8]所謂“運(yùn)行中的憲法”側(cè)重點(diǎn)，不是對(duì)憲法文本的理解與詮釋，而是集中描述中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)中憲法及其實(shí)踐的某些客觀表象。這種研究范式的本質(zhì)，是社會(huì)學(xué)研究方法在憲法教義學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的投射，缺乏對(duì)憲法規(guī)范的教義學(xué)分析，脫離中國(guó)宏觀的憲政制度架構(gòu)，直接著眼于分析局部實(shí)然的憲法現(xiàn)象，因此也容易成為西方學(xué)術(shù)界觀察中國(guó)憲法實(shí)施的窗口，[9]并合乎邏輯地被認(rèn)為這是中國(guó)憲法實(shí)施的全部真象，從而成為西方國(guó)家與中國(guó)進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)交流的決策依據(jù)。從整體上來(lái)看，這些學(xué)者的研究固然對(duì)中國(guó)憲法的文本與實(shí)踐之間的距離有所洞見，但在研究的方法論上，多以西方成熟的政治學(xué)和社會(huì)學(xué)知識(shí)體系為分析工具，描述和詮釋中國(guó)憲法實(shí)施的現(xiàn)實(shí)，結(jié)果不可避免地出現(xiàn)南橘北枳般的誤讀。

從整體上來(lái)看，一方面對(duì)中國(guó)憲法實(shí)施的解讀，無(wú)論是基于司法中心主義的規(guī)范憲法學(xué)，還是基于實(shí)施現(xiàn)狀的憲法社會(huì)學(xué)，其結(jié)論都具有片面性與絕對(duì)性，呈現(xiàn)出一種偏離中國(guó)憲法文本的虛像?！斑@種認(rèn)為中國(guó)憲法根本沒有得到實(shí)施的片面理論”，[10]往往是據(jù)之以西方理論裁剪中國(guó)現(xiàn)實(shí)，簡(jiǎn)單比附中西國(guó)家在司法實(shí)踐中憲法的現(xiàn)實(shí)差異，從而傾向于認(rèn)為，憲法實(shí)施就是“憲法司法化”。這種簡(jiǎn)單片面的分析，忽視了基于中國(guó)特殊現(xiàn)實(shí)而產(chǎn)生的，與憲法實(shí)施密切相關(guān)的中國(guó)政治權(quán)力運(yùn)行邏輯，其結(jié)論自然過于絕對(duì)而顯失公平，甚至于一謬千里。另一方面，反思新中國(guó)建國(guó)以來(lái)的歷史，如果基于法制建設(shè)取得的巨大進(jìn)步，得出所謂“憲法良好實(shí)施論”，則由于過于無(wú)視憲法理論與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的巨大鴻溝，也未能有效建構(gòu)一種能夠在整體上觀察中國(guó)憲法實(shí)施的理論視角，對(duì)中國(guó)憲法實(shí)施的具體現(xiàn)狀和路徑缺乏深刻分析，對(duì)存在的問題與差距無(wú)法給予客觀有力的回答。

二、對(duì)中國(guó)憲法實(shí)施的理解

我們回顧當(dāng)代中國(guó)制憲修憲的歷史，盡管學(xué)界從未否認(rèn)憲法實(shí)施的重要性，但對(duì)憲法的認(rèn)識(shí)和憲法實(shí)施的定義，存在重大分歧。[11]憲法實(shí)施既是國(guó)家制度的重要內(nèi)容，更是憲政建設(shè)的根本要求。然而何謂憲法實(shí)施？又應(yīng)該如何解讀中國(guó)憲法實(shí)施的現(xiàn)狀與前景？這些問題的答案首先關(guān)聯(lián)到一個(gè)根本性的命題：對(duì)憲法根本性質(zhì)的理解。[12]就我國(guó)憲法而言，它不僅是法律規(guī)范，更是政治規(guī)范，與普通法律在根本性質(zhì)上存在重大差異，甚至表現(xiàn)為“以政治規(guī)范統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)法律規(guī)范”，本質(zhì)上屬于“政治法”的范疇。[13]我們既要看到憲法的法律屬性，更要看到它的政治屬性，特別是在當(dāng)下的中國(guó)。

有學(xué)者認(rèn)為:“憲法實(shí)施是憲法在國(guó)家現(xiàn)實(shí)生活中的貫徹落實(shí)，是使憲法規(guī)范的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為具體社會(huì)關(guān)系中的人的行為?！盵14](P293)因此憲法實(shí)施的內(nèi)容非常廣泛。有學(xué)者則認(rèn)為，學(xué)術(shù)界對(duì)憲法實(shí)施及其他相關(guān)概念使用上的混亂，反映出我國(guó)作為后發(fā)法治國(guó)家，在翻譯和移植異域憲法制度時(shí)缺乏審慎鑒別。憲法實(shí)施是一個(gè)可以從三個(gè)不同層面的來(lái)解讀的概念，“在宏觀層面是憲法保障和憲法實(shí)施，在中觀層面是憲法監(jiān)督和憲法適用，在微觀層面或操作層面是違憲審查(司法審查)和憲法訴訟”,[11]這種從多元視角分析、思考和研究憲法實(shí)施的觀點(diǎn)，對(duì)我們完整準(zhǔn)確把握憲法實(shí)施的內(nèi)涵具有重要意義。[13]

筆者認(rèn)為，看待中國(guó)的憲法實(shí)施，首先要強(qiáng)調(diào)憲法本身具有的政治與法律雙重屬性，這是決定其實(shí)施內(nèi)容和路徑的基礎(chǔ)。憲法規(guī)范的“政治屬性”，集中表現(xiàn)在憲法規(guī)定的國(guó)家根本政治制度和政治任務(wù)，決定國(guó)家為實(shí)現(xiàn)在一定時(shí)期內(nèi)的政治任務(wù)，而制定具體奮斗目標(biāo)和行動(dòng)路線，因此憲法成為確認(rèn)政治決定合法性的形式和載體，構(gòu)成政治權(quán)力行使的起點(diǎn)。在這一層面，國(guó)家為實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)范蘊(yùn)含的政治綱領(lǐng)而做出的行為，顯然是憲法實(shí)施的當(dāng)然之舉。憲法規(guī)范的“法律屬性”，則表現(xiàn)在憲法為政治權(quán)力運(yùn)行，設(shè)定法律界限和必要限度，在遵守憲法規(guī)范的過程中，政治權(quán)力獲得正當(dāng)性與合法性。政治權(quán)力并非憲法的目的，而是憲法規(guī)范并且制約的對(duì)象。憲法實(shí)施就是以法律的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)約束政治權(quán)力的目的，這正是憲政制度的精義所在。其次要認(rèn)識(shí)到中國(guó)憲法實(shí)施的特殊性，在于長(zhǎng)期以來(lái)憲法實(shí)施的內(nèi)容與路徑，都遵循政治權(quán)力的運(yùn)行邏輯，憲法是實(shí)現(xiàn)某種政治目的法律程式，且該政治目的在權(quán)力位階上高于憲法，這是理解中國(guó)憲法實(shí)施路徑的命門所在。我們必須承認(rèn)，即便憲法在規(guī)范上已經(jīng)蘊(yùn)含現(xiàn)代民主國(guó)家的基本價(jià)值和基本特征，但其具體的實(shí)現(xiàn)程度和實(shí)施路徑，則不得不取決于這個(gè)國(guó)家現(xiàn)實(shí)與國(guó)情，如社會(huì)條件，政治環(huán)境，風(fēng)俗傳統(tǒng)，歷史文化和法律形式等因素。我們要深刻認(rèn)識(shí)到，正是中國(guó)的特殊國(guó)情，使憲法實(shí)施具有自身的特性，并將繼續(xù)影響未來(lái)憲法實(shí)施的推進(jìn)。最后要看到隨著依法治國(guó)的深入發(fā)展，司法和法治的價(jià)值日益凸顯，越發(fā)強(qiáng)調(diào)憲法同樣具有的規(guī)范性和可司法性等普適屬性，并對(duì)政治權(quán)力的行使具有越來(lái)越強(qiáng)的約束力。這既反映出憲政建設(shè)的本質(zhì)要求，也表達(dá)了憲法實(shí)施面臨以司法和法律化的方式進(jìn)行的社會(huì)需求。由是之故，憲法實(shí)施的內(nèi)涵以及路徑面臨新的詮釋與轉(zhuǎn)軌。

三、中國(guó)憲法的政治化與實(shí)施特征

基于特定的政治理念、歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情，新中國(guó)的憲法承繼前蘇聯(lián)的憲法結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)之上按馬克思主義憲法觀，進(jìn)行國(guó)家機(jī)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行的制度設(shè)計(jì)。[15]在這種革命性的憲法觀指導(dǎo)下，中國(guó)憲法的內(nèi)容與結(jié)構(gòu)充滿政治色彩，表現(xiàn)在政治綱領(lǐng)和政策目標(biāo)為基本內(nèi)容的憲法條文，占整個(gè)憲法文本的相對(duì)多數(shù)。比如憲法中關(guān)于國(guó)家指導(dǎo)思想、根本任務(wù)、基本路線等內(nèi)容，明顯缺乏一般法律條文的規(guī)范性，而更具有政治綱領(lǐng)的色彩，這也是決定中國(guó)憲法實(shí)施主要依靠政治路徑的肇端。[16]

根據(jù)憲法文本的內(nèi)容，可以從三個(gè)方面認(rèn)識(shí)中國(guó)憲法的政治化屬性：

首先是政治原則憲法化。從“五四憲法”制定之始，民主原則和社會(huì)主義原則構(gòu)成社會(huì)主義憲法的政治基礎(chǔ)。按毛澤東的設(shè)計(jì)，“用憲法這樣一個(gè)根本大法的形式，把人民民主和社會(huì)主義原則固定下來(lái)，使全國(guó)人民有一條清楚的軌道，使全國(guó)人民感到有一條清楚的、明確的和正確的道路可走，就可以提高全國(guó)人民的積極性”。[17](P326-328)這說明，以憲法的方式確認(rèn)政治原則，具有最高規(guī)范效力，約束國(guó)家權(quán)力的行為，包括立法行為，這成為政治原則憲法化實(shí)施的路徑。到后來(lái)“八二憲法”修正時(shí)，彭真也強(qiáng)調(diào)，“憲法草案序言肯定了堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，就是堅(jiān)持社會(huì)主義，堅(jiān)持人民民主專政，堅(jiān)持馬列主義、毛澤東思想，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是我國(guó)近代歷史基本經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，是經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的真理，它反映了我國(guó)歷史發(fā)展的規(guī)律?！盵18](P47)

其次是政治綱領(lǐng)憲法化。作為將長(zhǎng)期執(zhí)政的黨的政治綱領(lǐng)，從來(lái)都是國(guó)家各項(xiàng)工作的重要依據(jù)，并且根本法的形式確認(rèn)它的法律地位，這說明憲法實(shí)施必然也是黨的政治綱領(lǐng)貫徹落實(shí)的過程。由于政治綱領(lǐng)具有較強(qiáng)的的發(fā)展性，往往隨社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展而變化，因此政治綱領(lǐng)發(fā)展往往直接導(dǎo)致憲法的修正。從“八二憲法”的歷次修正來(lái)看，都是以執(zhí)政黨的綱領(lǐng)作為修改憲法的基本原則，并在政策的指導(dǎo)下進(jìn)行修憲，而且修憲的直接動(dòng)因，往往是在黨的全國(guó)代表大會(huì)召開之后，對(duì)黨新的綱領(lǐng)憲法化的需要。[13]在這個(gè)意義上，政治綱領(lǐng)為憲法實(shí)施確定了基調(diào)。

最后是國(guó)家政策憲法化。憲法規(guī)定的國(guó)家發(fā)展方向和根本任務(wù)，需要具體的政策細(xì)化落實(shí)，這就是基本國(guó)策的憲法化。這些基本國(guó)策包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育、環(huán)保、外交、國(guó)防等領(lǐng)域，是立法機(jī)關(guān)制定其他法律規(guī)范的憲法淵源，更是中央和地方政府施政的憲法依據(jù)。

中國(guó)憲法文本的政治化，決定了憲法實(shí)施路徑的政治化。因?yàn)槌晌膽椃ㄅc剛性憲法的制度決定，要實(shí)施憲法規(guī)范中蘊(yùn)含的政治原則、綱領(lǐng)和目標(biāo)，必須要以符合憲法的方式進(jìn)行。中國(guó)政治的特殊形式和執(zhí)政黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，往往決定對(duì)憲法規(guī)范含義進(jìn)行的內(nèi)涵解釋，并配合通過憲法修改來(lái)回應(yīng)社會(huì)需求。如果從更長(zhǎng)的歷史維度來(lái)考察，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)中國(guó)憲法的運(yùn)行路徑，更加接近柔性憲法模式，表現(xiàn)為以憲法修改加政治動(dòng)員的方式，推動(dòng)憲法實(shí)施。[19](P251-327)在這一實(shí)施的過程中，憲法成為政治權(quán)力合法性的確認(rèn)書，執(zhí)政黨的政治權(quán)力對(duì)憲法實(shí)施的效果起到完全的決定作用。

憲法政治化實(shí)施的具體路徑，主要形式是通過執(zhí)政黨強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力，與廣泛的政治動(dòng)員相結(jié)合，以確保憲法在國(guó)家現(xiàn)實(shí)生活中被貫徹。這種實(shí)施有四個(gè)特征：其一，執(zhí)政黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是憲法實(shí)施的政治保障。從歷史來(lái)看，新中國(guó)制憲時(shí)的政治理念，就強(qiáng)調(diào)國(guó)家工作“一是要依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，二是要依靠廣大人民群眾”，[20](P128)究其原因，中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)政治與社會(huì)中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，使得執(zhí)政黨的強(qiáng)大組織力量有能力覆蓋一切社會(huì)主體，包括國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、群眾性組織，甚至是非公有制經(jīng)濟(jì)單位等。在此基礎(chǔ)上，執(zhí)政黨具有強(qiáng)大政治動(dòng)員能力，更是成為憲法實(shí)施的動(dòng)力基礎(chǔ)。[21](P32-38)其二，由政治動(dòng)員而決定憲法實(shí)施的主體范圍非常廣泛，幾乎涉及一切社會(huì)組織和主體，[22](P236)不僅包括全部的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和群眾團(tuán)體，甚至普通的法人和公民，都肩負(fù)的憲法實(shí)施政治責(zé)任。這種政治化的實(shí)施中，除人民代表大會(huì)制度外，執(zhí)政黨與民主黨派之間多黨合作和民主協(xié)商，更是成為政治發(fā)動(dòng)的制度渠道。[23](P307)執(zhí)政黨通過民主黨派所聯(lián)系的廣大群眾，去了解憲法實(shí)施的狀況，而群眾和民主黨派以對(duì)憲法實(shí)施進(jìn)行民主監(jiān)督的方式，提出保障憲法實(shí)施的意見。其三，在表現(xiàn)形式上，政治化主要依靠國(guó)家機(jī)關(guān)和權(quán)力部門的各種執(zhí)行決議、會(huì)議或者執(zhí)行通知來(lái)實(shí)施憲法。這些政治權(quán)力的行為，往往表明憲法實(shí)施作為執(zhí)政黨的政治目標(biāo)，被自上而下的層層決議落實(shí)執(zhí)行。最典型的例證莫過于2004年憲法修改后，中央政治局馬上召開專門會(huì)議，研究部署實(shí)施憲法的具體工作，召開這種最高級(jí)別的會(huì)議，本身就是一種政治化的實(shí)施行為。其四，由憲法規(guī)范對(duì)象的廣泛性所決定，憲法實(shí)施的范圍涵蓋政治、文化、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防等社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域。如果從最寬泛的意義來(lái)解讀，國(guó)家權(quán)力行使的一切行為都可以納入憲法實(shí)施的視野，都是實(shí)施憲法的行為。

四、完善中國(guó)憲法實(shí)施的審查機(jī)制

中國(guó)憲法的政治化實(shí)施路徑，主要是通過執(zhí)政黨主導(dǎo)的政治動(dòng)員，在特定時(shí)間和空間內(nèi)，以會(huì)議決定和行政命令的方式，集中力量組織實(shí)施憲法。這種實(shí)施路徑的社會(huì)基礎(chǔ)，是整個(gè)國(guó)家和社會(huì)資源的高度集中，社會(huì)組織和資源配置完全依附于政治體系，[24]實(shí)質(zhì)是中國(guó)社會(huì)高度政治化的反映。這使得以憲法規(guī)范形式確立的關(guān)于國(guó)家制度和國(guó)家建設(shè)方案，在實(shí)際中往往被執(zhí)政黨以政策的方式，通過非程序化、非法治化途徑突破，與此對(duì)應(yīng)的是在中國(guó)權(quán)力系統(tǒng)中司法機(jī)關(guān)的地位被弱化，司法權(quán)的獨(dú)立性和自主性被虛置，憲法實(shí)施的法律路徑不夠順暢，沒有有效辦法通過司法途徑來(lái)加以矯正?；趹椃▽?shí)施的政治路徑依賴，探討憲法實(shí)施的保障機(jī)制，重點(diǎn)必須放在政治化的保障制度建構(gòu)上，通過黨內(nèi)審查制度確保執(zhí)政黨在憲法范圍內(nèi)執(zhí)政。

從憲法規(guī)范內(nèi)容而言，“八二憲法”中的政治性規(guī)范與《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》所規(guī)定的“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”高度契合，實(shí)質(zhì)是執(zhí)政黨的政治理念與政治綱領(lǐng)憲法化，這決定了憲法實(shí)施實(shí)際上取決于執(zhí)政黨的執(zhí)政行為及其效力。此種規(guī)定，隱含著執(zhí)政黨的執(zhí)政行為可能違憲的邏輯前提。

所以要紓解執(zhí)政黨的執(zhí)政行為潛在的違憲風(fēng)險(xiǎn)，必須回溯我國(guó)憲法所確認(rèn)的現(xiàn)行政體設(shè)計(jì)和架構(gòu)安排，充分理解執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的憲法涵義。在規(guī)范意義上，作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)，是政治、組織和思想三位一體，其中最重要的是政治領(lǐng)導(dǎo)。執(zhí)政黨需要設(shè)計(jì)和制定國(guó)家發(fā)展的路線、方針和政策，而現(xiàn)實(shí)政治和社會(huì)具有發(fā)展階段性，決定了國(guó)家大政方針有面臨被調(diào)整和修正的必然性。此一過程，既是執(zhí)政黨政治化實(shí)施憲法的過程，也蘊(yùn)含有因?yàn)榉浅绦蚧?、非法治化地調(diào)整執(zhí)政決策，而產(chǎn)生違憲的政治風(fēng)險(xiǎn)。此種違憲風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生是基于政治權(quán)力的行使，因而本質(zhì)屬性上是一個(gè)政治性的問題。在我國(guó)當(dāng)前的政治體制和憲制架構(gòu)下，此種問題的解決，不可能由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)運(yùn)用法律程序，尤其是司法機(jī)關(guān)通過法律的手段和方式，對(duì)執(zhí)政黨的執(zhí)政行為進(jìn)行合憲性審查加以解決。如何建立一套符合中國(guó)政治特色的憲法政治性審查機(jī)制，對(duì)執(zhí)政黨的執(zhí)政行為及其合憲性進(jìn)行有效審查，一直是關(guān)系解決我國(guó)憲法實(shí)施有效性的核心問題。

一是憲法和執(zhí)政黨的根本綱領(lǐng)，是構(gòu)建政治性審查機(jī)制的基本依據(jù)。黨章明確規(guī)定執(zhí)政黨在憲法和法律規(guī)范的范圍內(nèi)活動(dòng)，既是憲法義務(wù)，也是政治責(zé)任。執(zhí)政黨的歷屆領(lǐng)導(dǎo)人更是從來(lái)都承諾要認(rèn)真履行黨的基本政治責(zé)任，帶頭遵守和實(shí)施憲法。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“在整個(gè)偉大的社會(huì)主義改革中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革”，[25]這意味著必須以憲法和法律為基礎(chǔ)，完善對(duì)黨的執(zhí)政行為的審查機(jī)制。

二是政治性審查服務(wù)于執(zhí)政黨的政治目的，審查內(nèi)容是執(zhí)政黨的政治行為。如果由全國(guó)人大及其常委會(huì)審查執(zhí)政黨的綱領(lǐng)和行為，則既不符合我國(guó)的政治體制，也不符合憲法的規(guī)定。因?yàn)閳?zhí)政黨并非國(guó)家機(jī)關(guān)，因此進(jìn)行審查的主體，只能是執(zhí)政黨內(nèi)設(shè)的特定審查機(jī)構(gòu)，這也是審查有效性和權(quán)威性的根本保障。

三是政治性審查的對(duì)象具有抽象性，主要是執(zhí)政黨制定的執(zhí)政政策、方針和路線等規(guī)范性文件，而非具體的執(zhí)行行為。黨的領(lǐng)導(dǎo)必然表現(xiàn)在承載執(zhí)政意志的抽象性文件內(nèi)容中，這些文件的合憲性決定了具體執(zhí)行行為的合憲性。因此，對(duì)其進(jìn)行審查是實(shí)施憲法的最重要的政治路徑。

我們認(rèn)為，就憲法實(shí)施而言，在執(zhí)政黨內(nèi)部構(gòu)建一種相對(duì)科學(xué)而完善的政治性審查機(jī)制，對(duì)處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與依憲執(zhí)政的關(guān)系，推動(dòng)憲法實(shí)施是至關(guān)重要的。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》以及《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等黨內(nèi)規(guī)范性文件的公布，是執(zhí)政黨自身對(duì)這一問題進(jìn)行探索的最新成果，對(duì)于中國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治實(shí)踐而言，也是具有中國(guó)特色的違憲審查機(jī)制的重要組成部分。

總而言之，“八二憲法”的制定與實(shí)施，適應(yīng)中國(guó)社會(huì)市場(chǎng)化發(fā)展的需要，以及全球化發(fā)展進(jìn)程，伴隨權(quán)利意識(shí)與法律意識(shí)高漲，催生出人民對(duì)依憲治國(guó)，加強(qiáng)憲法實(shí)施的迫切愿望。我們可以斷定，憲法實(shí)施是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨在這一歷史潮流面前責(zé)無(wú)旁貸。在一種理想的憲治狀態(tài)下，憲法實(shí)施是政治路徑與法律路徑雙重作用的結(jié)果。[26](P47-54)對(duì)于當(dāng)前的中國(guó)憲法學(xué)界而言，在努力推進(jìn)憲法的法律化實(shí)施同時(shí)，直面中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，探討如何對(duì)政治化憲法實(shí)施的路徑進(jìn)行有效的制度構(gòu)建，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值，不失為一種真誠(chéng)的學(xué)術(shù)探索。

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