我國海洋漁業(yè)法律制度的困境與破解*

盧 錕 王小軍

(1.上海海洋大學(xué) 海洋文化與法律學(xué)院，上海 201306；2.上海海洋大學(xué) 海洋政策與法律研究所，上海 201306)

近年來，我國近海漁業(yè)資源嚴重衰退，大部分經(jīng)濟魚類已不能形成漁汛。[1]在嚴峻的海洋漁業(yè)形勢面前，我國政府以促進海洋事業(yè)的健康發(fā)展為核心，探索聯(lián)合執(zhí)法機制，組織開展專項行動，實施海洋督查制度，在漁業(yè)資源養(yǎng)護方面取得了積極進展。然而，由于傳統(tǒng)和體制的原因，我國政府依靠超常的組織和動員能力，試圖通過強化管制措施來改變近?！盁o魚可捕”的現(xiàn)狀。但危機似乎并未真正解除，既有的海洋漁業(yè)法律制度遇到了實施困境，近海漁業(yè)資源日益減少的趨勢尚未得到有效遏制。如何完善法律制度，規(guī)范相關(guān)主體的行為，促進漁業(yè)資源的可持續(xù)利用，成為擺在立法和執(zhí)法部門的一道難題。

一、我國海洋漁業(yè)法律制度的生成邏輯

從表面上看，海洋是取之不盡，用之不竭的，是不可占領(lǐng)的；應(yīng)向所有國家和所有國家的人民開放，供他們自由使用。[2](P24)然而，人類影響的加劇，威脅到海洋的長期生產(chǎn)力。連堅定的市場信徒都承認漁業(yè)是一個非常需要制定政策的領(lǐng)域，若不加管制的話，市場通常是失靈的。[3](P601)伴隨著二戰(zhàn)后北半球漁業(yè)資源使用的驚人膨脹，在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了以自上而下的命令與控制手段為主要特點的政府管制模式。[4](P88)這種模式主要表現(xiàn)為基于許可證制度的管理，行政部門設(shè)定投入和產(chǎn)出控制指標強制漁業(yè)生產(chǎn)者遵守，對違反者施以嚴厲制裁。

在我國，國務(wù)院1979年頒布的《水產(chǎn)資源繁殖保護條例》要求建立漁業(yè)許可證制度，將自由入漁改為準入控制，并對捕撈的時間、水域、漁具和漁法等提出了要求。1986年頒布的《中華人民共和國漁業(yè)法》(以下簡稱“《漁業(yè)法》”)強化了許可證制度，通過控制漁業(yè)人口來限漁。為加強漁船管理、限制捕撈能力，農(nóng)業(yè)部1987年開始對海洋捕撈漁船船數(shù)和功率數(shù)實行總量控制。為養(yǎng)護漁業(yè)資源，農(nóng)業(yè)部1995年頒布《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》正式實施伏季休漁制度。2000年修改的《漁業(yè)法》明確了捕撈限額制度，規(guī)定對漁獲量進行量化限制管理?？偟膩砜?，我國的海洋漁業(yè)法律法規(guī)體系以政府管制模式為主，基于漁業(yè)許可證制度、船網(wǎng)工具控制指標制度、伏季休漁制度和捕撈限額制度，由政府自上而下地確定投入和產(chǎn)出控制指標并實施監(jiān)管。對于違反規(guī)定者，施以沒收漁獲物和違法所得、沒收漁具和漁船、吊銷捕撈許可證、罰款等行政處罰，直至追究刑事責(zé)任。既對受處罰對象形成特定威懾，也對其他監(jiān)管對象形成普遍威懾，繼而保證制度的實施效果。這種模式的邏輯起點是，漁業(yè)生產(chǎn)者作為理性經(jīng)濟主體，受經(jīng)濟利益驅(qū)動，追求利潤的最大化，當(dāng)違法成本高于違法利益時就會選擇守法，反之則傾向于違法。[5]有兩個重要因素影響了守法狀況，一是處罰的嚴厲程度，二是違法行為被發(fā)現(xiàn)與實施處罰的幾率。因此，監(jiān)管者往往通過提高處罰力度和執(zhí)法頻率來迫使監(jiān)管對象者出于對不利后果的恐懼而選擇被動守法。這種模式的優(yōu)勢在于容易管理操作、短期效果明顯。

在我國近海漁業(yè)資源幾乎枯竭的背景下，以威懾為基礎(chǔ)的管制極有必要。嚴格落實漁船“雙控”制度，深入推進“絕戶網(wǎng)”和涉漁“三無”船舶清理整治行動，開展伏季休漁專項執(zhí)法行動，對于集中解決突出的違法問題發(fā)揮了重要作用。然而，單向度的管制方式具有天然的片面性。一方面為克服“市場失靈”而強化的監(jiān)管者本身也有可能“失靈”；另一方面由于忽視監(jiān)管對象的合作者角色，不易達成共識，很難形成常態(tài)化管理。這就導(dǎo)致了我國主要的海洋漁業(yè)法律制度在實施過程中不同程度地遇到了一些問題。

二、我國海洋漁業(yè)法律制度的困境及其原因分析

(一)漁業(yè)捕撈許可和船網(wǎng)工具控制制度的困境

漁業(yè)捕撈許可和船網(wǎng)工具控制制度是限制捕撈力度的投入控制措施?！稘O業(yè)法》第二十三條規(guī)定，“國家對捕撈業(yè)實行捕撈許可證制度?！鷾拾l(fā)放海洋作業(yè)的捕撈許可證不得超過國家下達的船網(wǎng)工具控制指標?！钡度肟刂拼胧┩鶗碳O業(yè)生產(chǎn)者創(chuàng)造新的方法、采取新的技術(shù)或工具規(guī)避監(jiān)管，最大限度提高捕撈量。

為了在技術(shù)層面對漁具漁法加以限制，《漁業(yè)法》要求禁止使用或者限制使用的漁具和捕撈方法由國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門和省級人民政府漁業(yè)行政主管部門規(guī)定。2014年，農(nóng)業(yè)部完善了海洋捕撈網(wǎng)具最小網(wǎng)目尺寸和禁用漁具目錄，從多環(huán)節(jié)對違規(guī)漁具進行清理整治。據(jù)不完全統(tǒng)計，2015年沿海各省共開展執(zhí)法行動1萬多次，出動執(zhí)法人員12萬人次，清理違規(guī)漁具近26萬張(頂)，使禁用漁具和“絕戶網(wǎng)”蔓延態(tài)勢得到一定程度遏制。[6](P70)然而，漁業(yè)生產(chǎn)者逃避監(jiān)管的行為帶來了巨大的執(zhí)法壓力。海洋執(zhí)法相對陸地困難更多，執(zhí)法成本更高，茫茫大海違法行為不易被發(fā)現(xiàn)、取證難，執(zhí)法裝備不足，人員編制有限等原因?qū)е聢?zhí)法難成為海洋漁業(yè)管理的瓶頸。[7]

(二)捕撈限額制度的困境

限額制度是限制捕撈漁獲量的產(chǎn)出控制措施?！稘O業(yè)法》第二十二條規(guī)定，“國家根據(jù)捕撈量低于漁業(yè)資源增長量的原則，確定漁業(yè)資源的總可捕撈量，實行捕撈限額制度?！稉葡揞~總量由國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門確定，報國務(wù)院批準后逐級分解下達?！币话銇碚f，通過在特定水域范圍設(shè)定總可捕撈量，使魚類種群維持在可繁衍水平，在不損害其繁殖潛力的情況下確定限額，從而支撐持續(xù)的產(chǎn)出。當(dāng)產(chǎn)量低于最低種群規(guī)模的閾值時，則重新調(diào)整限額。但自上而下的逐級分解下達方式難以克服限額制度的不確定性。

首先，總可捕撈量所依據(jù)的種群評估具有不確定性。經(jīng)驗和模擬分析表明，即使有成本高昂的監(jiān)測設(shè)備，評估方法有時也可能產(chǎn)生50%以上的錯誤概率，研究調(diào)查中得到的大量數(shù)據(jù)是不可用的。[8](P95)其次，對捕撈量的控制具有不確定性。即使具備充分的科學(xué)依據(jù)，監(jiān)管的有效性也難以達到預(yù)期的控制，因為準確控制實際捕撈量具有相當(dāng)大的難度。最后，在限額分配和執(zhí)行上的不確定性。沿海各地方政府出于各自的經(jīng)濟利益考慮往往在捕撈限額的分配上難以達成一致，或者在執(zhí)行上無法落實到位。這些因素很大程度上阻礙了該制度的實施。

(三)伏季休漁制度的困境

海洋伏季休漁制度自1995年在我國管轄海域全面實施，是養(yǎng)護海洋生物資源的一項重要制度?！稘O業(yè)法》第三十條規(guī)定，“禁止在禁漁區(qū)、禁漁期進行捕撈”。國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門和省級人民政府漁業(yè)行政主管部門有權(quán)力采取禁漁措施。2017年1月農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于調(diào)整海洋伏季休漁制度的通告》，5月全國海洋伏季休漁專項執(zhí)法行動啟動會在浙江寧波、遼寧大連和海南三亞同步舉行。這標志著休漁時間更長、被納入休漁范圍的漁船更多、監(jiān)管力度更大的海洋伏季休漁新制度首次開始實施。[9]

實施伏季休漁制度的目的是要給每年夏季來到淺海產(chǎn)卵的海洋魚類一個喘息的機會。但魚類的產(chǎn)卵時間不盡相同，“一刀切”的做法不見得是最合理的。更糟糕的是，休漁期間積蓄的捕撈力量在休漁期結(jié)束后會立刻釋放出來，據(jù)全國海洋捕撈動態(tài)采集網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測數(shù)據(jù)結(jié)果，2015年休漁期結(jié)束后，9月份全國海洋捕撈總產(chǎn)量為近5年同期最高，同比增長15.86%，[6](P52)休漁制度產(chǎn)生的積極效果在休漁期結(jié)束后不長的時間內(nèi)迅速消耗殆盡。

(四)原因分析

1986年1月，全國人大常委會六屆十四次會議在《<漁業(yè)法草案>審議結(jié)果報告》中指出，“我國近海漁業(yè)資源遭到嚴重破壞，應(yīng)當(dāng)合理安排捕撈力量”。三十多年過去了，我國海洋漁業(yè)資源持續(xù)衰退的局面并未得到有效扭轉(zhuǎn)，甚至出現(xiàn)了水域荒漠化現(xiàn)象。我國海洋漁業(yè)法律制度面臨嚴峻的現(xiàn)實困境。究其原因可以歸結(jié)為以下三點。

1、以管制相對人為主，政府行為約束不足。管制方式嚴重依賴政府，行政機關(guān)與監(jiān)管對象之間是控制與被控制關(guān)系。從公共選擇理論的視角看，政府集體決策者與單獨的個人并無二致，公共決策和執(zhí)行不無例外地反映出個人的偏好和意愿。行政機關(guān)作為決策的制定者和執(zhí)行者，其行為同樣受到自身利益支配。由于這些利益往往與資源的管理績效無關(guān)，這些監(jiān)管者并不總是為“公共利益”服務(wù)，相反卻是為其正在試圖加以控制的利益服務(wù)，轉(zhuǎn)而偏向特定利益集團，即所謂的“管制俘虜”。實踐中，一些地方政府及其部門，在部門利益和地方利益的驅(qū)動下，出賣海域、灘涂使用權(quán)，圍海、占海，侵害漁民利益的案例并不少見。[10](P324-403)地方政府決策和執(zhí)行過程中有指向性的偏差，直接影響到漁業(yè)資源的實際監(jiān)管效果。

2、單向度的管制，未考慮本地情勢。自上而下的決策和實施，缺乏溝通與交流，漁業(yè)生產(chǎn)者被動地接受行政機關(guān)管制，未能滿足其參與決策和實施的意愿，一方面導(dǎo)致相關(guān)決策及其執(zhí)行的合理性不足，另一方面造成守法的內(nèi)生動力不足，摩擦不斷。漁業(yè)生產(chǎn)者作為理性的個體自然知道采用“絕戶網(wǎng)”捕撈幼魚不可持續(xù)，但仍會盡力捕撈。這是因為，海洋中的魚對漁民來說是沒有價值的，如果他們今天放棄捕撈幼魚，就不能保證明天這些魚還是他的。[11]從理論上看，若公共池塘資源是一種生物資源，如漁場或森林，逼近資源單位的極限不僅會產(chǎn)生短期的擁擠效應(yīng)，而且可能會摧毀資源本身繼續(xù)生產(chǎn)資源單位的能力。[12](P39)這種“擠出”效應(yīng)降低了社區(qū)建立監(jiān)督“搭便車”行為和發(fā)展社會資本以戰(zhàn)勝資源保護困境的能力。[13](P8-9)在缺乏促使?jié)O業(yè)生產(chǎn)者以其特定知識、由下而上參與決策程序的激勵的情況下，外部監(jiān)管者無法充分理解他們的具體動機而不能設(shè)計出有效的規(guī)則。雖然立法機關(guān)制定了大量、復(fù)雜的法律法規(guī)，但卻不能不面臨難以理解、難以落實的窘境。

3、“運動式”執(zhí)法優(yōu)先，自組織管理闕如。采用急風(fēng)驟雨式的統(tǒng)一執(zhí)法行動往往可以在一段時間內(nèi)使違法行為有所收斂。然而，海洋漁業(yè)問題的復(fù)雜性和多樣性決定了行政機關(guān)不僅需要適應(yīng)變化的環(huán)境和發(fā)展的技術(shù)，而且需要面對大量的中小監(jiān)管對象、層出不窮的規(guī)避行為以及不同的地方實際和問題。由于假定漁業(yè)生產(chǎn)者是追求利潤最大化、對資源不負責(zé)任的理性經(jīng)濟主體，對海洋漁業(yè)社區(qū)、合作社等具有內(nèi)部管理功能的漁業(yè)生產(chǎn)者組織重視不足，[14]雖然行政機關(guān)造就了日益龐大的管制機器，但“一刀切”的管控方式，無法填補管制漏洞，無助于投機的冒險行為，難以掩蓋行政管制的疲態(tài)。同時大范圍的執(zhí)法行動也提高了執(zhí)法成本。因此，不是解決海洋漁業(yè)法律制度困境的長效機制。

海洋漁業(yè)資源的保護和利用涉及多方主體之間的博弈。如果缺乏有效的制度安排，無論是作為監(jiān)管者的地方政府，還是作為監(jiān)管對象的漁業(yè)生產(chǎn)者，都不會選擇采取合作行動，從而陷入多方面、多維度的“囚徒困境”。其結(jié)果就是，我國海洋漁業(yè)正經(jīng)歷著歷史上最嚴重的衰退，不少近海漁場已經(jīng)被徹底破壞，短期內(nèi)很難恢復(fù)。這迫使我們必須考慮新的治理方法或制度安排，以保障各方主體之間相互協(xié)作和制約的互動關(guān)系為出發(fā)點，使海洋漁業(yè)資源得到養(yǎng)護和合理利用。

三、邁向合作治理的海洋漁業(yè)法律制度：從理論到實踐的考察

私益與公共物品之間的矛盾導(dǎo)致市場與政府都面臨著“失靈”的風(fēng)險。20世紀80年代國際社會逐漸興起的治理模式試圖在以國家為基礎(chǔ)、自上而下的管制和單純依賴以市場為基礎(chǔ)的規(guī)范之間，在集權(quán)化命令與控制管制和個人契約自由之間，構(gòu)設(shè)第三條道路。其目標在于超越管制和解除管制、法律指令和自發(fā)的市場行為這種概念上的二分法。[15]治理模式的理論前提是，相互依賴的個體同時受到經(jīng)濟和社會動機影響，能夠意識到自己所處的資源困境和不確定環(huán)境，可以在相互信任的基礎(chǔ)上依靠科學(xué)和傳統(tǒng)知識建立合作規(guī)則，通過群體生活取得持久的共同利益。這也是之所以“無論國家還是市場，在使個人以長期的、建設(shè)性的方式使用自然資源系統(tǒng)方面，都未取得成功；而許多社群的人民借助既不同于國家也不同于市場的制度安排，卻在一個較長的時間內(nèi)，對某些資源系統(tǒng)成功地實行了適度治理”[12](P1)的邏輯起點。從這一起點出發(fā)，海洋漁業(yè)法律制度的治理模式通過形成保障各方主體合作治理的規(guī)則，為破解政府和市場的雙重“失靈”提供了方向和路徑。

(一)多元的治理主體為制度構(gòu)建提供了基礎(chǔ)

海洋漁業(yè)問題的復(fù)雜性和多樣性，決定了沒有一個主體可以單獨解決，需要多元主體承擔(dān)起保護和利用的責(zé)任。多元主體之間雙層或多層的嵌套結(jié)構(gòu)為治理模式的構(gòu)建提供了基礎(chǔ)。在確定的漁業(yè)資源邊界內(nèi)，由行政機關(guān)、從事捕撈的個人和社區(qū)等不同主體形成互補的雙層或多層嵌套結(jié)構(gòu)。各單元都擁有一定的自治權(quán)，平行的小單元可以嵌入更大的單元系統(tǒng)，在相互支持、相互監(jiān)督的過程中取得平衡。行政機關(guān)處于嵌套結(jié)構(gòu)的最外層，搭建起由專業(yè)人士和利益相關(guān)者組成的決策平臺，提供“交互性守法”的制度環(huán)境，承擔(dān)著協(xié)調(diào)者、實施者和監(jiān)督者的職責(zé)。在行政機關(guān)之外，還有作出和實施決策的正式與非正式主體，以及為實施決策而建立的正式與非正式結(jié)構(gòu)。從事捕撈作業(yè)的個人和社區(qū)以合作的方式、分擔(dān)的責(zé)任共同達成政策目標，他們既是資源的使用者、也是監(jiān)督者和責(zé)任者。一方面利用嵌入到當(dāng)?shù)厣畹膫鹘y(tǒng)知識，確定合理的捕撈時間、空間和方法；另一方面協(xié)商制定本地化的規(guī)則，排除外來捕魚者和本地違約者，這是在社區(qū)管理的近海漁業(yè)中發(fā)現(xiàn)的最普遍的機制之一。[16]

在實踐中，美國《馬格努斯—史蒂文斯?jié)O業(yè)保護管理法》(以下簡稱“《漁業(yè)保護管理法》”)經(jīng)過兩次重大修訂，確立了一個由多元主體組成的完整的治理架構(gòu)。其核心是通過建立8個半官方性質(zhì)的區(qū)域漁業(yè)管理委員會，將政策的制定與實施主體相分離，[17]這使得美國的漁業(yè)管理由政府管理為主轉(zhuǎn)向由政府和利益相關(guān)者共同協(xié)商、共同參與的模式。海洋漁業(yè)管理計劃的制定權(quán)在一定程度上賦予了漁業(yè)生產(chǎn)者代表和熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的專家。商務(wù)部長負責(zé)程序性審查和實施漁業(yè)管理計劃，國家海洋漁業(yè)局和海岸警衛(wèi)隊負責(zé)具體的監(jiān)督管理和執(zhí)法。公眾監(jiān)督主要體現(xiàn)在參與相關(guān)政策制定、聽證、對行政部門提起司法審查。法院不僅僅可以對執(zhí)法行為的程序和實體的合法性進行監(jiān)督，還可依據(jù)法律規(guī)定進行司法審查。多元主體之間的相互合作與制約保證了治理架構(gòu)的穩(wěn)定。

(二)雙向的互動關(guān)系為決策制定提供了平臺

單向度的政府行為不是治理，治理的核心在于政府與其他社會主體間的互動。這種互動是持續(xù)的、結(jié)構(gòu)性的，某種程度上是制度化的；公私主體之間的區(qū)分是模糊的，界限是不固定和相互交叉的；政府行為不是單向度地施加于非政府主體，而是雙向度地與之共同實施。[18]決策過程也由自上而下、命令加控制轉(zhuǎn)變?yōu)樵从诓⑦m應(yīng)于地方情勢的反思性路徑，演化出適應(yīng)不同生態(tài)條件和成本利潤分配習(xí)俗的本地化規(guī)則。同時，在互動的過程中，經(jīng)由制度化的協(xié)商和差異化的選擇也改善了各方的對抗性關(guān)系，增強了合規(guī)的內(nèi)生動力。

從決策方式上看，集體參與決策制度是成功的漁業(yè)管理制度的先決條件和合理依據(jù)。[19]《漁業(yè)保護管理法》要求區(qū)域漁業(yè)管理委員會采用利益相關(guān)者和漁業(yè)科學(xué)家參與的集體決策程序，在充分考慮對漁業(yè)社區(qū)影響的基礎(chǔ)上，為每個漁場制定漁業(yè)管理計劃，評估和說明漁業(yè)的當(dāng)前和可能的未來狀況、最大可持續(xù)產(chǎn)量和最適產(chǎn)量，并在計劃中確定年度捕撈限量、實施細則或年度規(guī)范要求，以嚴格的問責(zé)措施確保漁場內(nèi)不發(fā)生過度捕撈。委員會的每次常規(guī)會議都應(yīng)當(dāng)在《聯(lián)邦登記》上提前公告，并向公眾開放。委員會還需設(shè)立由專家組成的科學(xué)與統(tǒng)計委員會和由漁業(yè)利益相關(guān)者組成的咨詢委員會與咨詢小組，分別負責(zé)提供科學(xué)建議和收集各方意見。在漁業(yè)管理計劃的編制過程中，委員會應(yīng)在合適的時間和地點召開聽證會，以便聽取所有利益相關(guān)者關(guān)于計劃編制和修訂的意見。一旦形成計劃的終稿，還應(yīng)對未采納的意見作出解釋和說明。商務(wù)部長在收到計劃后應(yīng)在《聯(lián)邦登記》上公告，接受公眾評論。通過這樣的方式，一方面增強了決策的科學(xué)基礎(chǔ)，另一方面整合了利益相關(guān)者的傳統(tǒng)知識和訴求，構(gòu)建起各方主體雙向互動的治理模式。

在限制準入特權(quán)的分配上，《漁業(yè)保護管理法》要求區(qū)域漁業(yè)管理委員會制定相應(yīng)程序，確保初始分配的公平和公正，防止特權(quán)不公平地集中在一些人手中。限制準入特權(quán)方案組合了投入和產(chǎn)出限制，以捕撈配額和可轉(zhuǎn)讓配額的方式將漁場的總捕撈量份額分配給社區(qū)和滿足資格要求的漁業(yè)生產(chǎn)者。漁場內(nèi)每種受管制魚種的捕撈總量在社區(qū)或“部門”間進行分配，每位漁民在該部門的捕撈份額中取得一定比例或個人可轉(zhuǎn)讓配額，可以在一個年度內(nèi)全部或部分使用該配額，也可出售給部門內(nèi)部和部門之間的其他漁民，這就提高了經(jīng)營靈活性。[20]通過建立雙向的互動關(guān)系，越來越多的社區(qū)和個人承擔(dān)起海洋漁業(yè)資源保護和利用的責(zé)任。

(三)漸進的分級責(zé)任為合規(guī)監(jiān)督提供了保證

海洋的廣闊性和數(shù)量眾多的分散漁業(yè)生產(chǎn)者，決定了監(jiān)督漁業(yè)法律的遵守是一項艱巨的工作。只有對各種潛在的違法行為都設(shè)定了適當(dāng)?shù)呢?zé)任，監(jiān)督機制才可能取得成功。以漁業(yè)社區(qū)為基礎(chǔ)的嵌套結(jié)構(gòu)，可以根據(jù)違規(guī)的內(nèi)容和嚴重程度，確立漸進的分級責(zé)任，為制度的實施提供了保證。一方面借助于社區(qū)的凝聚力，設(shè)定自愿遵守的預(yù)期和規(guī)則，以內(nèi)部的自我監(jiān)督和制裁方式，避免漁業(yè)生產(chǎn)者“搭便車”或其他機會主義行為的誘惑；另一方面由行政機關(guān)追究社區(qū)和漁業(yè)生產(chǎn)者的法律責(zé)任，以社區(qū)為單位改變分散的監(jiān)管局面，解決行政機關(guān)在面對紛繁多樣的執(zhí)法對象和復(fù)雜多變的違法手段時出現(xiàn)的執(zhí)法監(jiān)督乏力問題。

從合規(guī)保障上看，歷史上美國國家海洋漁業(yè)局主要依靠人工觀察員和執(zhí)法人員，目前更多地依靠技術(shù)手段和社區(qū)管理。漁船和魚商強制性報告義務(wù)已成為收集執(zhí)法和管理所需信息的重要途徑。漁船定期向國家海洋漁業(yè)局提交船舶航行報告或日志，報告捕撈量數(shù)據(jù)，經(jīng)銷商同樣需要提交報告。漁業(yè)社區(qū)管理者審核和比較自行報告的捕撈量和魚商數(shù)據(jù)，通過納入包括關(guān)閉漁場或漁區(qū)和減少允許的捕撈總量在內(nèi)的問責(zé)措施使?jié)O業(yè)管理計劃“有效執(zhí)行”年度捕撈限量，以防止超過年度捕撈限量并處理年度捕撈限量被超過的情況。對于違反法律者，采取從警告和民事處罰，到吊銷許可證和刑事責(zé)任等多種處罰措施。一般的民事處罰金額不得超過10萬美元，持續(xù)的違法行為將施以按日計罰；妨礙執(zhí)法檢查、攻擊執(zhí)法人員、提供虛假信息者，將處以刑事罰款或監(jiān)禁。通過自行守法和外部強制的結(jié)合，美國以有限的執(zhí)法人員實現(xiàn)了對海洋漁業(yè)的“善治”。

綜上所述，海洋漁業(yè)法律制度的治理模式以參與性和靈活性為主要特征，通過多元主體間各層面的互動，破解管制模式的現(xiàn)實困境。美國與許多其他國家一樣，有太多的漁民爭相捕撈太少的漁業(yè)資源。在過度捕撈嚴重、漁業(yè)資源日益枯竭的背景下，《漁業(yè)保護管理法》確立起互動的、多維的治理體系，自2011年以來，近90%的漁場都保持著低于年捕撈限額的產(chǎn)量水平。[21]美國的經(jīng)驗告訴我們，構(gòu)建海洋漁業(yè)法律制度治理模式的關(guān)鍵在于，如何保證各方主體在相關(guān)決策、實施和監(jiān)督過程中的協(xié)作和監(jiān)督，如何保證一個地方和社群中互相依賴的漁業(yè)生產(chǎn)者實現(xiàn)真正有效的自我組織和治理。

四、構(gòu)建我國海洋漁業(yè)法律制度的合作治理模式

政府管制模式的失靈直接推動了由開放的公共管理與廣泛的公共參與整合而成的治理模式的興起，這代表了通過分散權(quán)力來集中民意的公域之治的發(fā)展趨勢，其典型特征是開放性和雙向度，解構(gòu)自上而下單向度輸送規(guī)制指令的封閉管道，建構(gòu)各類行政法主體通過平等理性商談獲得共識的開放場域。[22]因此，我們應(yīng)當(dāng)從多元主體合作治理的視角出發(fā)，破解我國海洋漁業(yè)法律制度的困境。以此為突破口，《漁業(yè)法》的修訂應(yīng)當(dāng)注重三個方面的制度設(shè)計。

(一)明確海洋漁業(yè)相關(guān)主體的法律地位

要構(gòu)建海洋漁業(yè)法律制度的合作治理模式，必須先明確相關(guān)主體在漁業(yè)法律關(guān)系中的地位。一是以權(quán)力下放和地方負責(zé)為原則，規(guī)定農(nóng)業(yè)部和縣級以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門的職能和責(zé)任，將提供資源以及決策協(xié)調(diào)、實施、監(jiān)督作為其重要的工作職責(zé)。二是搭建決策平臺，規(guī)定由農(nóng)業(yè)部和省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)行政主管部門設(shè)立漁業(yè)專家咨詢委員會和公眾咨詢委員會負責(zé)提供專門知識和公眾意見，明確其人員組成、議事規(guī)則和工作職責(zé)。三是彌補海洋漁業(yè)生產(chǎn)者以個體為主、分散性強、組織性弱的缺陷，承認漁業(yè)社區(qū)等主體的法律地位，將其界定為在確定的資源邊界內(nèi)主要依賴或大量從事漁業(yè)資源的捕撈或加工以滿足社會和經(jīng)濟需要的社區(qū)，規(guī)定社區(qū)(或合作社)的治理結(jié)構(gòu)和成員的權(quán)利、義務(wù)，內(nèi)化漁業(yè)生產(chǎn)者的正、負外部性。

(二)完善海洋漁業(yè)相關(guān)決策的科學(xué)和民主機制

決策是現(xiàn)代行政活動的起點。要提升海洋漁業(yè)相關(guān)決策的質(zhì)量，需要完善科學(xué)和民主機制，將專門知識與本地經(jīng)驗結(jié)合起來。通過多元主體之間的有效互動，共同確定準入制度、捕撈的規(guī)則、時機和強度，適應(yīng)生態(tài)條件的改變和社群的需要及時作出改變。對于行政機關(guān)，為克服漁業(yè)領(lǐng)域可能出現(xiàn)的“政府失靈”，應(yīng)當(dāng)將《漁業(yè)法》中的“監(jiān)督管理”改為“包括監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)在內(nèi)的綜合管理”，以行政程序和信息公開的設(shè)計約束管制權(quán)力，政府責(zé)任由此轉(zhuǎn)變?yōu)橐曰貞?yīng)公眾、滿足公眾要求為核心。對于咨詢委員會，應(yīng)當(dāng)廣泛納入專業(yè)人士、社區(qū)和漁業(yè)生產(chǎn)者代表、利益相關(guān)者等主體，并授權(quán)其實質(zhì)性參與漁業(yè)生產(chǎn)者準入、年度捕撈限額及其分配等決策、實施和評估的過程，以結(jié)構(gòu)化的機制確保利益相關(guān)者能夠就其關(guān)切事項提出意見和建議。對于漁業(yè)社區(qū)，授權(quán)其在特定區(qū)域內(nèi)使用、分配和管理漁業(yè)資源，并承擔(dān)主要的養(yǎng)護責(zé)任，同時基于個人捕撈配額和個人可轉(zhuǎn)讓配額，形成漁業(yè)生產(chǎn)者負責(zé)任行為的激勵機制。

決策的質(zhì)量直接決定了政策的實施效果。治理模式的一個創(chuàng)新性制度設(shè)計是以多元主體的決策互動機制，調(diào)和多方利益。如前所述，行政決策的主體單一、方式僵化，是我國漁業(yè)法律制度的薄弱之處。由受影響民眾借由適當(dāng)管道參與決策過程，可以調(diào)和利益沖突、促進民主政治的發(fā)展、以及改善“政府”的決策品質(zhì)。[23](P94)在治理模式之下，漁業(yè)社區(qū)和漁業(yè)生產(chǎn)者參與決策的過程是協(xié)商的過程，也是學(xué)習(xí)與分享的過程。他們具有豐富的本地經(jīng)驗，知道在一個捕魚區(qū)可以用60多種捕魚方法，有40多個有特征的暗礁和400種魚類以及魚類遷徙的路線和不同魚類的產(chǎn)卵行為。[3](P606)他們既是利益主體，也是認識主體，通過傾聽與分享彼此的觀點以修正自己的認識，在協(xié)商中不斷的交換、學(xué)習(xí)、適應(yīng)和改進，尋求與凝聚共識，使方案最大限度照顧各方利益，藉以提高決策的合法性與執(zhí)行的有效性。

(三)健全基于自行守法和外部強制的分級監(jiān)督機制

漁業(yè)法律的治理模式并不意味著放棄監(jiān)督，有效的監(jiān)督保證了責(zé)任的承擔(dān)。為確保決策的落實和責(zé)任的承擔(dān)，需要綜合運用基于自行守法和外部強制的分級監(jiān)督機制。一是在漁業(yè)社區(qū)內(nèi)部制定共同的行為規(guī)范。通過完善漁船漁撈日志填報、交易數(shù)據(jù)報告、采集和檢查統(tǒng)計制度，推進自行報告、自愿數(shù)據(jù)收集并逐步電子化；實施捕撈限額預(yù)警制度，由社區(qū)采集數(shù)據(jù)信息、統(tǒng)計分析產(chǎn)量，在接近捕撈限額時發(fā)出預(yù)警，將責(zé)任內(nèi)化為守法的意識。二是由行政機關(guān)對違法社區(qū)或個人施加的懲罰和制裁。具體包括：通過關(guān)閉漁場或停止捕撈，以及減少允許的捕撈限額等方式，對超過年度捕撈限量的社區(qū)實施嚴格的問責(zé)；使用多種方式監(jiān)控漁船，開展海上和漁港檢查，根據(jù)違法程度的不同，實施口頭或書面警告、行政處罰直至追究刑事責(zé)任。

五、結(jié)語

責(zé)任政府與行政效率之間具有內(nèi)在的關(guān)系。一個有效率的政府才能切實履行政府責(zé)任，而一個負責(zé)任的政府才能有效率。高效的現(xiàn)代行政部門既需要具備完善的行政管制措施，也需要具備充分的協(xié)商與合作手段。一方面是漁業(yè)生產(chǎn)者的生計，另一方面是漁業(yè)資源的耗竭。除了自然所帶來的挑戰(zhàn)之外，監(jiān)管方面的挑戰(zhàn)來自于社會、經(jīng)濟和體制結(jié)構(gòu)。行政機關(guān)肩負著一項艱巨而又重要的任務(wù)，即平衡當(dāng)前和未來漁業(yè)生產(chǎn)者的需求，以及公眾的長期利益。旨在維持生產(chǎn)的管制活動常常會影響到漁業(yè)生產(chǎn)者的生計和沿海社區(qū)的穩(wěn)定，從而產(chǎn)生壓力和摩擦。堵而抑之，不如疏而導(dǎo)之。我國近海漁業(yè)資源狀況的改善亟需建立健全法律的治理模式。治理模式之下，政府不再是“全能型選手”，而是以更加靈活的方式，藉由各方主體的協(xié)商與合作，使決策更多地基于共識和地方情勢，使守法和執(zhí)法更主動、更有效，實現(xiàn)單一中心“監(jiān)管”向多中心“治理”的轉(zhuǎn)型，進而推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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