海牙外空資源治理工作組“國(guó)際框架文本草案”談判進(jìn)展—邁向外空采礦國(guó)際法律確定性的第一步

王國(guó)語(yǔ) 馬冬雪 王瑞娟 （1 北京理工大學(xué)法學(xué)院， 2 國(guó)家航天局空間法律中心）

1 海牙外空資源治理工作組情況概要

2015年1月，海牙外空資源治理工作組（以下簡(jiǎn)稱“工作組”）成立。截至2017年12月，它是唯一起草外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采國(guó)際規(guī)則制定的國(guó)際平臺(tái)，致力于實(shí)現(xiàn)以外空采礦為主的外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采活動(dòng)的國(guó)際法律確定性。

工作組由來(lái)自各大洲的智庫(kù)及高校等研究機(jī)構(gòu)組成，包括荷蘭萊頓大學(xué)航空航天法研究所和法學(xué)院、巴西天主教大學(xué)、澳大利亞墨爾本大學(xué)、印度尼西亞航空航天法律中心、印度尼西亞帕加珈藍(lán)大學(xué)、美國(guó)世界安全基金會(huì)和南非開(kāi)普敦大學(xué)。工作組成員及觀察員來(lái)自聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織、國(guó)家、航天產(chǎn)業(yè)界及學(xué)術(shù)界和非政府組織的代表。工作組成員22人，觀察員名額暫時(shí)不限，有40余人。

工作組經(jīng)過(guò)多次會(huì)議，于2017年9月形成了《關(guān)于外空資源活動(dòng)國(guó)際框架文本草案》（以下簡(jiǎn)稱“草案”）文件，共計(jì)19個(gè)方面，30個(gè)條文。工作組要求成員在2018年1月之前對(duì)該成果進(jìn)行最終意見(jiàn)反饋，計(jì)劃于2018年4月開(kāi)始第二輪草案的談判制定工作，因此2018年4月的聯(lián)合國(guó)外空委法律小組委員會(huì)屆會(huì)上，有可能由世界安全基金會(huì)以觀察員的身份向大會(huì)報(bào)告并介紹該草案內(nèi)容，作為法律小組考慮制定外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采國(guó)際規(guī)則的參考。

海牙工作組是在美國(guó)“金主”（深空礦業(yè)公司、世界安全基金會(huì)）支持下成立的，以若干智庫(kù)、高校聯(lián)盟為發(fā)起人，以國(guó)際空間法學(xué)會(huì)為發(fā)起人代表，以荷蘭政府為發(fā)言人（工作組主席），以荷蘭萊頓大學(xué)航空航天法研究所為秘書(shū)處（負(fù)責(zé)起草條文、召集會(huì)議），以美國(guó)私人公司（深空工業(yè)公司、行星資源公司）為主要推手，表面上主要體現(xiàn)美國(guó)私人實(shí)體利益和《月球協(xié)定》成員國(guó)利益、實(shí)則也是試圖體現(xiàn)美國(guó)深空探測(cè)國(guó)家戰(zhàn)略利益的半官方國(guó)際規(guī)則制定平臺(tái)，將對(duì)聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)的相關(guān)討論產(chǎn)生重要影響。

經(jīng)過(guò)多輪討論，發(fā)展中國(guó)家和其他航天大國(guó)的利益已得到了一定的體現(xiàn)，形成了目前具有一定普遍性和可接受性的文本草案。

2 《關(guān)于發(fā)展外空資源活動(dòng)國(guó)際框架文本草案》的主要爭(zhēng)議內(nèi)容

草案包括以下19個(gè)方面：1）目標(biāo)；2）關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)的概念；3）范圍；4）原則；5）外空資源活動(dòng)的國(guó)際責(zé)任及外空產(chǎn)品的管轄權(quán)；6）外空資源的享用機(jī)會(huì)；7）外空資源利用；8）充分顧及所有國(guó)家和全人類的利益；9）避免外空資源活動(dòng)產(chǎn)生有害影響；10）有關(guān)外空資源活動(dòng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)先審核和安全區(qū)域；11）外空資源活動(dòng)有害影響的監(jiān)測(cè)和補(bǔ)償；12）外空資源利用的利益分享；13）登記與信息共享；14）危急情況的救助；15）外空資源活動(dòng)致?lián)p的損害賠償責(zé)任；16）關(guān)于外空資源活動(dòng)的參觀；17）制度性安排；18）爭(zhēng)議解決；19）監(jiān)督與審查。

經(jīng)過(guò)激烈討論，原案文中的敏感事項(xiàng)已經(jīng)刪除或削弱，目前的工作成果對(duì)于促進(jìn)外空采礦活動(dòng)，推動(dòng)國(guó)際社會(huì)制定相關(guān)規(guī)則具有積極的意義。會(huì)上主要爭(zhēng)議和重點(diǎn)內(nèi)容包括：框架條文的屬性、外空資源專屬權(quán)及國(guó)內(nèi)立法的國(guó)際合法性、外空資源財(cái)產(chǎn)權(quán)的國(guó)際認(rèn)可、枯竭型開(kāi)采的合法性、外空資源活動(dòng)安全區(qū)的建立、利益分享和條文整體原則等幾個(gè)方面。

框架條文的屬性

關(guān)于工作組預(yù)期工作成果的定性，在2017年9月工作組第一輪工作最后一次會(huì)議之前一直沒(méi)有明確?！皣?guó)際法律框架”一詞除了用在整個(gè)工作成果的名稱當(dāng)中，在案文中也被廣泛使用。如果望文生義，工作組的目的是制定一個(gè)可具有法律約束力的國(guó)際文件。顯然，作為一個(gè)半官方的國(guó)際平臺(tái)，工作組沒(méi)有得到聯(lián)合國(guó)或相關(guān)國(guó)家的授權(quán)。

2016年11月的會(huì)議上，中國(guó)學(xué)者針對(duì)工作成果屬性的模糊不清提出質(zhì)疑：工作組是虛擬未來(lái)國(guó)際規(guī)則制定主體的身份并制定一個(gè)規(guī)則草案，還是僅向?yàn)槲磥?lái)規(guī)則的制定主體提供建議？這些規(guī)則是致力于形成具有法律約束力的文件，還是不具有法律約束力的行為準(zhǔn)則或其他“軟法”文件？如果案文本身致力于發(fā)展成具有法律約束力的文件，那么有些案文的提法就存在邏輯問(wèn)題。例如在“原則部分”，案文稱“國(guó)際法律框架應(yīng)當(dāng)與國(guó)際法保持一致”，如果法律框架本身是有國(guó)際法效力的，那么又何談與國(guó)際法保持一致呢？并且，新法可以優(yōu)于舊法，新法可能與舊法是不一致的。

中國(guó)學(xué)者提出，工作組制定的應(yīng)當(dāng)是供未來(lái)規(guī)則制定主體參考的國(guó)際軟法規(guī)則框架。但工作組主席（荷蘭外交官）仍堅(jiān)持使用“國(guó)際法律框架”的標(biāo)題。工作成果的定性直接關(guān)系到成果的位階、影響力以及政治敏感性。顯然，作為工作組主席，荷蘭外交官希望最終成果的政治影響能夠最大化，這與荷蘭一直自視為“國(guó)際法及國(guó)際規(guī)則之故鄉(xiāng)”的情結(jié)和一貫做法是分不開(kāi)的。

在2017年9月結(jié)束的最后一次工作組會(huì)議上，世界安全基金會(huì)和深空礦業(yè)公司的代表就同一問(wèn)題提出質(zhì)疑，最終文本將“國(guó)際法律框架”修改為“國(guó)際框架”。這對(duì)于減少工作組成果可能面臨的質(zhì)疑和國(guó)際政治壓力，從而更易于被接受，是有積極意義的。

外空資源的專屬性問(wèn)題及國(guó)內(nèi)立法的國(guó)際合法性

2016年版的案文（以下簡(jiǎn)稱“原案文”）規(guī)定國(guó)家可以賦予發(fā)現(xiàn)和獲取外空資源的空間活動(dòng)主體排他性的財(cái)產(chǎn)權(quán)利：“國(guó)際法律框架應(yīng)允許國(guó)家賦予發(fā)現(xiàn)或獲取了特定天體或其部分外空資源的空間操作者以排他性權(quán)利，該權(quán)利經(jīng)國(guó)際登記而在一定期限內(nèi)有效?！?/p>

這顯然是與美國(guó)2015年《外空資源探索和利用法》遙相呼應(yīng)，該法規(guī)定“本章中參與小行星資源或外空資源商業(yè)獲取的美國(guó)公民，根據(jù)可適用的法律，包括美國(guó)的國(guó)際義務(wù)，對(duì)所獲得的任何小行星資源或外空資源享有權(quán)利，包括占有、擁有、運(yùn)輸、使用和出售小行星資源或外空資源”。草案原案文第六條賦予了美國(guó)和以后其他國(guó)家類似國(guó)內(nèi)立法的國(guó)際合法性，同時(shí)擴(kuò)大了排他性權(quán)利的范圍，從“獲取”擴(kuò)大為“發(fā)現(xiàn)和獲取”。這代表了美國(guó)私人實(shí)體的利益訴求，在采礦計(jì)劃得到了國(guó)內(nèi)法律確定性的同時(shí)，獲得國(guó)際法的確定性，為美國(guó)完善落實(shí)其法律規(guī)定，采取具體舉措支持私人行星采礦，掃清了國(guó)際法律政治障礙。

可是，這正是國(guó)際社會(huì)，尤其是聯(lián)合國(guó)外空委法律小組委員會(huì)會(huì)議上爭(zhēng)議的焦點(diǎn)：私人對(duì)其開(kāi)采（獲取）的外空資源能否擁有排他性的財(cái)產(chǎn)權(quán)利？

因此，中國(guó)學(xué)者在會(huì)上提出，原案文第六條的表述會(huì)極大影響工作組成果的整體可接受性。此外，該規(guī)定相當(dāng)于制定新的國(guó)際法，但如上所述，工作組對(duì)條文草案的性質(zhì)卻一直模棱兩可。因此中國(guó)學(xué)者建議，將“排他權(quán)”修改為“優(yōu)先權(quán)”。中國(guó)學(xué)者的考慮如下：第一，從法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度及中立立場(chǎng)來(lái)看，能產(chǎn)生正確激勵(lì)的規(guī)則才是好規(guī)則。沒(méi)有權(quán)利保障或承諾，需要大量投入的行星采礦活動(dòng)是不可能有序健康發(fā)展的，不論主體是國(guó)家還是私人。第二，任何有采礦潛力或訴求的國(guó)家，對(duì)于其未來(lái)開(kāi)采的空間資源必定是有權(quán)利訴求的。直接規(guī)定為“排他權(quán)”，極易引發(fā)法律政治爭(zhēng)議，而“優(yōu)先權(quán)”既包含了權(quán)利承諾，同時(shí)又為后續(xù)的國(guó)際法律政治爭(zhēng)議預(yù)留了相互妥協(xié)的空間。

中國(guó)學(xué)者的建議引發(fā)了激烈的爭(zhēng)論，私人實(shí)體代表起初不同意該修改方案，但主席采納了中國(guó)學(xué)者的建議，最后還是全體一致同意采納了中國(guó)學(xué)者的建議。主席國(guó)荷蘭畢竟是《月球協(xié)定》的成員國(guó)，排他性財(cái)產(chǎn)權(quán)與其對(duì)《月球協(xié)定》的理解還是有出入的。但實(shí)際上，無(wú)論是《外空條約》還是《月球協(xié)定》，如果將“不得據(jù)為己有”解釋為僅適用于“原位資源”，則可以得到與美國(guó)私人實(shí)體利益訴求一致的結(jié)果，即將其“開(kāi)采”的資源（一經(jīng)開(kāi)采即從“原位資源”剝離）據(jù)為己有是合法的。換言之，中國(guó)學(xué)者認(rèn)為，對(duì)其開(kāi)采所得的外空資源享有排他性權(quán)利，只是“據(jù)為己有”的法律含義之一，“據(jù)為己有”也可以體現(xiàn)為“非排他性”的優(yōu)先權(quán)，例如合理使用權(quán)、占有權(quán)等。畢竟“占有”與具有排他性的物權(quán)具有不同的法律含義。

此外，中國(guó)學(xué)者還建議將“尋找和獲取（外空資源）”改為“尋找和/或獲取”，一方面考慮到尋找和勘探礦源同樣需要巨額投入，即便同一主體沒(méi)有開(kāi)展采礦行為，但權(quán)利上的訴求也應(yīng)當(dāng)?shù)玫綕M足。另一方面，考慮到一些有實(shí)力的國(guó)家，很可能初期階段的投入主要是“尋找勘探”，上述建議的目的是為給予“尋找勘探”主體一定的權(quán)利保障提供國(guó)際規(guī)則支持。

外空資源財(cái)產(chǎn)權(quán)的國(guó)際認(rèn)可

原案文第七條的規(guī)定比上一條更進(jìn)一步，不但要求國(guó)際社會(huì)承認(rèn)此類國(guó)內(nèi)立法的合法性，同時(shí)還要國(guó)際社會(huì)直接承認(rèn)該國(guó)內(nèi)法規(guī)定的空間活動(dòng)主體對(duì)空間資源及其空間產(chǎn)品的財(cái)產(chǎn)權(quán)：“國(guó)際法律框架應(yīng)使空間活動(dòng)主體針對(duì)其開(kāi)采的外空資源和相關(guān)外空產(chǎn)品（外空產(chǎn)品是中國(guó)學(xué)者在會(huì)上建議新加的概念，是指部分或全部由外空自然資源組成的物體，用以區(qū)別空間物體）獲得國(guó)際認(rèn)可的財(cái)產(chǎn)權(quán)?！?/p>

中國(guó)學(xué)者提出，是否承認(rèn)此種財(cái)產(chǎn)權(quán)，屬于一國(guó)的立法主權(quán)范疇。既然本工作組不是致力于制定新的國(guó)際規(guī)則，那么這種規(guī)定目前不能反映各國(guó)的同一立場(chǎng)，會(huì)帶來(lái)巨大爭(zhēng)議。中國(guó)學(xué)者的建議再次引發(fā)了長(zhǎng)時(shí)間爭(zhēng)議，工作組主席甚至提出，如果不支持行星采礦，就沒(méi)有資格參加這個(gè)工作組。墨西哥和南非的代表支持中國(guó)學(xué)者的觀點(diǎn)。經(jīng)過(guò)會(huì)下與美國(guó)私人實(shí)體代表溝通解釋，表明必要的修改有利于該條文在更廣泛的范圍內(nèi)得到認(rèn)可，提高其現(xiàn)實(shí)可操作性，最終工作組同意將案文修改為國(guó)家間可以通過(guò)相互認(rèn)可承認(rèn)有關(guān)“對(duì)開(kāi)采的空間資源的權(quán)利。”

修改后的案文表明：第一，國(guó)家可以通過(guò)立法賦予私人此類財(cái)產(chǎn)權(quán)；第二，這種國(guó)內(nèi)法賦予的權(quán)利不能順理成章地得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可，而是在國(guó)家間彼此接受同意的基礎(chǔ)上得到國(guó)際認(rèn)可。

修改后案文：“國(guó)際法律框架應(yīng)使空間活動(dòng)主體能夠合法獲取其開(kāi)采的外空資源和相關(guān)外空產(chǎn)品的財(cái)產(chǎn)權(quán)，國(guó)家間可以通過(guò)互相認(rèn)可來(lái)承認(rèn)此種財(cái)產(chǎn)權(quán)?！?/p>

枯竭型開(kāi)采的合法性問(wèn)題

原案文第七條還明確肯定了對(duì)行星（小行星、彗星）進(jìn)行枯竭型開(kāi)采的合法性。中國(guó)學(xué)者提出，如果說(shuō)開(kāi)發(fā)利用原位資源還能找到一定的法律依據(jù)，但枯竭型開(kāi)采很難辯稱為不違反外空條約的不得據(jù)為己有原則。

枯竭型開(kāi)采的合法性顯然只有通過(guò)國(guó)際社會(huì)的一致認(rèn)可才能獲得其法律確定性，否則將存在重大的國(guó)際法律政治隱患。該條文最終被刪除。

外空資源活動(dòng)安全區(qū)的建立問(wèn)題

原案文第八條賦予了在天體上建立外空資源活動(dòng)安全區(qū)的合法性。安全區(qū)不得損害他人的自由進(jìn)入外空的權(quán)利，該條文沒(méi)有明確安全區(qū)具體的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。中國(guó)學(xué)者提出，安全區(qū)從操作層面來(lái)講也許是必要的，但是其存在著違反外空條約不得據(jù)為己有原則的嫌疑。新案文修改后強(qiáng)調(diào)了遵守外空條約不得據(jù)為己有原則的重要性，同時(shí)提出了明確的安全區(qū)的法律含義，即在特定時(shí)間內(nèi)，禁止他人進(jìn)入。

利益共享問(wèn)題

適當(dāng)?shù)睦婀蚕頇C(jī)制是建立外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采國(guó)際機(jī)制的核心內(nèi)容，是其獲得政治一致性的關(guān)鍵。原案文第十條沒(méi)有就利益共享的具體機(jī)制進(jìn)行闡述，因?yàn)樗饺藢?shí)體與發(fā)展中國(guó)家的利益訴求差異較大，前者試圖將共享范圍縮減至最小，而發(fā)展中國(guó)家試圖將其擴(kuò)展到最大。最終協(xié)調(diào)的利益共享形式包括但不限于：①空間科技和應(yīng)用發(fā)展；②有興趣國(guó)家相關(guān)的和適當(dāng)?shù)哪芰Πl(fā)展；③教育和培訓(xùn)的合作；④鼓勵(lì)合資；⑤相互同意基礎(chǔ)上的國(guó)家間技術(shù)技能交流交換；⑥建立國(guó)際基金。

中國(guó)學(xué)者認(rèn)為，新案文中提到的這些具體建議是具有可操作性的，既可以作為日后開(kāi)展國(guó)際合作的借鑒，也為國(guó)際社會(huì)探討外空自然資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采的利益共享機(jī)制提供了一個(gè)很好的范本。

條文整體原則

原案文提出的若干外空資源活動(dòng)應(yīng)遵守的原則中，具有爭(zhēng)議和引發(fā)討論的主要是以下兩條：

（1）原案文第四條：促進(jìn)國(guó)家、國(guó)家組織間法律框架的一致性

中國(guó)學(xué)者對(duì)該原則提出質(zhì)疑，理由如下：第一，如果工作組的目的是為制定具有法律約束力的文件提供建議，那么該提法是合適的。但是如果作為軟法文件，應(yīng)該更具有包容性和最大程度的體現(xiàn)現(xiàn)有各國(guó)的立場(chǎng)與觀點(diǎn)。各國(guó)對(duì)于外空資源財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法性問(wèn)題上存在爭(zhēng)議，因此談及促進(jìn)各國(guó)立法一致性的提法是不合適的，會(huì)引起對(duì)外空采礦持異議國(guó)家的反對(duì)。第二，即便各國(guó)對(duì)外空采礦沒(méi)有異議，但是對(duì)于權(quán)利的歸屬、內(nèi)容和具體安排，依然屬于一國(guó)的立法主權(quán)。多樣性是允許的，未來(lái)具體國(guó)際規(guī)則的談判可以建立在各國(guó)立法不同的基礎(chǔ)之上來(lái)開(kāi)展。

中國(guó)學(xué)者建議將“一致性”改為“發(fā)展”，即“促進(jìn)各國(guó)、國(guó)際組織有關(guān)法律框架的發(fā)展”，但觀點(diǎn)沒(méi)有被采納。

（2）促進(jìn)和保護(hù)外空資源理性、效率和可持續(xù)的發(fā)展

關(guān)于該條原則，中國(guó)學(xué)者建議借鑒《月球協(xié)定》第11條關(guān)于未來(lái)國(guó)際機(jī)制的表述：

1）有秩序地和安全地開(kāi)發(fā)月球的自然資源；

2）對(duì)這些資源進(jìn)行合理的管理；

3）擴(kuò)大使用這些資源的機(jī)會(huì)。

條文草案與《月球協(xié)定》對(duì)于外空資源活動(dòng)主體都設(shè)定了一定的限制。例如案文提出外空資源應(yīng)當(dāng)可持續(xù)發(fā)展，這就對(duì)獨(dú)占性和枯竭型開(kāi)采提出了限制條件。相比之下，《月球協(xié)定》的限制要模糊一些。所以該案文草案不是完全符合具有采礦能力或計(jì)劃的空間主體的利益。最終版本修改為：“促進(jìn)和保護(hù)外空資源有序和安全利用”，“促進(jìn)外空資源理性、效率和經(jīng)濟(jì)利用”。

可以看到，“可持續(xù)發(fā)展”的表述被“經(jīng)濟(jì)利用”所取代，這顯然符合具有采礦能力或計(jì)劃的空間主體的利益。但可以預(yù)計(jì)，這種表述極有可能遭到發(fā)展中國(guó)家的反對(duì)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，建立一個(gè)現(xiàn)實(shí)可行的外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采的國(guó)際機(jī)制，是繞不開(kāi)《月球協(xié)定》的。

3 結(jié)論

該草案對(duì)于促進(jìn)外空資源開(kāi)發(fā)開(kāi)采國(guó)際機(jī)制的形成，建立一個(gè)兼顧有序、公平、效益的國(guó)際規(guī)則體系是有積極意義的。工作組的第二輪討論將在2018年4月聯(lián)合國(guó)外空委法律小組委員會(huì)屆會(huì)結(jié)束后隨即召開(kāi)。關(guān)于草案的具體文本，雖然短期內(nèi)在國(guó)際范圍難以達(dá)成一致，但不可否認(rèn)的是，這邁出了通向外空采礦國(guó)際法律確定性的第一步。法律確定性，對(duì)于投資者的信心、具體采礦活動(dòng)的論證與實(shí)施，都有著密切的聯(lián)系。對(duì)于外空采礦，乃至所有的外空活動(dòng)而言，技術(shù)可行、工程可行與法律可行，缺一不可。這正是一個(gè)航天強(qiáng)國(guó)應(yīng)有的外空戰(zhàn)略思維。