加快構(gòu)建新時代國家糧食安全保障體系

文/李國祥

面對實施國家糧食安全戰(zhàn)略遇到的多種問題，必須正確處理好戰(zhàn)略性問題和戰(zhàn)術(shù)性問題。

要加快構(gòu)建新時代國家糧食安全保障體系。要按照契約化生產(chǎn)、標準化投入、規(guī)?；亍⑵放苹?jīng)營、訂單化購銷、專用化收儲要求，加快構(gòu)建新時代保障國家糧食安全體系，切實增加綠色優(yōu)質(zhì)專用糧食供給。

滿足新時代人們對糧食和食物消費的更高要求，需要轉(zhuǎn)換發(fā)展動能，深化糧食收儲制度改革，創(chuàng)新糧食價格形成機制，主要依賴市場力量而不是依賴政策市推動糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，這就是糧食行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心。

從長期來看，我國糧食安全戰(zhàn)略勢必將保重要糧食供應(yīng)與保農(nóng)民增收等目標合理分離，將保障特殊群體與脆弱群體等口糧供應(yīng)和飼料糧供應(yīng)與全面調(diào)動農(nóng)民種糧積極性合理區(qū)分。

黨的十九大報告提出新時代要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從解決“三農(nóng)”問題在全黨工作中地位、振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略總要求、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、確保國家糧食安全、構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系、促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合和加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作等方面對“三農(nóng)”工作進行了全面系統(tǒng)部署。其中，“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”是我們必須牢記的使命，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要目標任務(wù)。

一、新時代社會主要矛盾轉(zhuǎn)化對糧食供給提出了新要求

隨著我國社會主義建設(shè)進入新時代，世情國情農(nóng)情發(fā)生了很大變化。中國已經(jīng)穩(wěn)定地成為世界第二大經(jīng)濟體、全球經(jīng)濟增長的新引擎，中國在對外貿(mào)易和外匯儲備等多個方面穩(wěn)居世界第一。中國已經(jīng)成為世界經(jīng)濟中心，并正在走向世界舞臺的中心。從我國現(xiàn)代化進程來看，全面小康社會很快就要建成，并向基本建成現(xiàn)代化國家和建設(shè)成為社會主義現(xiàn)代化強國邁進。

我們在認識到我國經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)生翻天覆地變化的時候，如何看待“三農(nóng)”問題？黨的十九大報告指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題仍然是關(guān)系國計民生的根本性問題。糧食直接關(guān)系到十幾億人吃飽吃好問題，也關(guān)系到農(nóng)村繁榮穩(wěn)定問題，關(guān)系到幾億農(nóng)民能否同步分享現(xiàn)代化。

多年來，國內(nèi)糧食生產(chǎn)量無法滿足需求總量，產(chǎn)需總量上存在著缺口，這是我國糧情的重要特征之一。目前，我國糧食年度需求總量大約6.5億噸，其中口糧消費持續(xù)下降，而飼料糧需求不斷增長，工業(yè)用糧需求極不穩(wěn)定。20 17年工業(yè)用糧增長相對較快。20 17年國內(nèi)糧食年度產(chǎn)量超過6億噸，估計本年度糧食產(chǎn)需缺口總量上超過5 000萬噸。

在國內(nèi)糧食總量上存在缺口情況下，糧食卻出現(xiàn)了部分品種階段性過剩，一個重要原因是國內(nèi)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)不匹配，稻谷等庫存過多，而大豆等進口量相對較多。20 14年到20 16年，我國糧食進口總量連續(xù)3年超過1億噸，進口最多的是大豆。估計20 17年糧食進口量仍然超過1億噸，其中進口大豆約90 00萬噸。

當前，我國糧食供求結(jié)構(gòu)性矛盾突出表現(xiàn)在稻谷等部分品種糧食庫存水平高，壓力越來越大，農(nóng)民發(fā)愁收獲后的糧食不好賣，價格低，而同時一些糧食加工企業(yè)所需要的專用優(yōu)質(zhì)原料不足，“守著糧倉缺糧食”，難以買到符合要求的專用優(yōu)質(zhì)原料糧，有的加工企業(yè)不得不在國際市場上進口糧食。

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。從長期來看，人民追求美好生活對谷物消費和糧食消費提出了越來越高的要求。在食物消費結(jié)構(gòu)中，口糧消費將繼續(xù)減少，動物源性食物消費將進一步增加，從而帶來飼料糧消費不斷增加。對于口糧來說，人均消費量越來越少，而消費種類則越來越多樣化，品質(zhì)要求則越來越高，既提出了口感好吃要求，又提出了安全健康要求。

確保國家糧食安全是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的底線。實踐證明，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是保障國家糧食安全的有效舉措。在穩(wěn)定農(nóng)村土地家庭承包基礎(chǔ)上，我國還必須面對新時代的主要矛盾，人們對美好生活的需要日益增長與農(nóng)業(yè)發(fā)展相對滯后且極不充分之間的矛盾，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，這也有助于保障把中國人的飯碗端在自己手中。面對新時代農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的主要矛盾，必須加快構(gòu)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營體系，就必須要完善農(nóng)業(yè)支持保護體系和健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。

二、我國糧食供求結(jié)構(gòu)性矛盾突出

當前，我國糧食供給數(shù)量充足，供求結(jié)構(gòu)性矛盾突出。保障國家糧食安全面臨越來越復(fù)雜的矛盾。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有效地緩解了現(xiàn)有的糧食供求結(jié)構(gòu)性矛盾，但也提升了糧食新供求結(jié)構(gòu)性矛盾風險的提升。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對糧食供求關(guān)系影響是多方面的。糧食收儲制度改革是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。通過糧食收儲制度改革，使玉米等市場扭曲效應(yīng)明顯降低，既減少玉米及其替代品的進口，又帶來玉米等糧食生產(chǎn)的調(diào)整與優(yōu)化，還刺激了加工對國產(chǎn)玉米的需求增長。

盡管農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有效緩解了糧食供求矛盾，但是糧食供求結(jié)構(gòu)性矛盾仍然日益突出。我國糧食消費已經(jīng)并正在發(fā)生深刻變化，而國內(nèi)糧食生產(chǎn)和流通綠色發(fā)展滯后，糧食生產(chǎn)不可持續(xù)性問題嚴重。多年來，在滿足糧食國內(nèi)消費需求的壓力下，國土資源過度開墾，耕地地力消耗過大，地下水開采過度，化肥農(nóng)藥農(nóng)膜大量使用，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境已不堪重負，農(nóng)業(yè)內(nèi)外源污染相互疊加。糧食生產(chǎn)過度施用化肥和農(nóng)藥不僅帶來不可持續(xù)性問題，而且還帶來了質(zhì)量安全隱患。

國內(nèi)生產(chǎn)糧食專用性嚴重不足。為了更好地適應(yīng)消費者對糧食消費結(jié)構(gòu)升級的需要，糧食加工企業(yè)對品質(zhì)一致性和品種優(yōu)良化的原料糧要求越來越嚴格。國內(nèi)糧食種植與加工企業(yè)適應(yīng)市場需求轉(zhuǎn)型發(fā)展之間的矛盾越來越突出。近年來，我國進口小麥都在300萬噸以上，進口量高的年份甚至超過5 00萬噸。我國加工專用優(yōu)質(zhì)小麥主要依賴進口，由于國內(nèi)生產(chǎn)的小麥存在著“強筋不強，弱筋不弱”的問題，造成加工優(yōu)質(zhì)高檔面包的小麥和加工優(yōu)質(zhì)高檔糕點、餅干用的弱筋小麥等高度依賴進口。在我國小麥國內(nèi)產(chǎn)需存在缺口的情況下，進口專用性強的小麥既有助于彌補國內(nèi)供求缺口，又有助于改善國內(nèi)小麥供求關(guān)系。當我國小麥供求關(guān)系相對寬松，特別是我國居民生活水平提高后對優(yōu)質(zhì)專用小麥需求增長強勁而普通小麥需求趨于減少時，專用性小麥供給就不應(yīng)再高度依賴進口了。

目前，估計國內(nèi)優(yōu)質(zhì)強筋麥需求7 00萬噸左右，收購市場價格每斤可以達到1.3元，明顯高于小麥最低收購價。盡管如此，國內(nèi)優(yōu)質(zhì)強筋麥年產(chǎn)量不足4 00萬噸。估計國內(nèi)優(yōu)質(zhì)粳稻占比約30%，優(yōu)質(zhì)秈稻占比僅為10%。隨著居民對面包、蛋糕、方便面等高檔糧食加工品需求的日益增長，對專用性糧食品種將不斷上升。由于國內(nèi)優(yōu)質(zhì)專用小麥生產(chǎn)量不足，每年都要主動地從加拿大和美國進口高筋硬紅春麥用于加工面包粉，從澳大利亞進口高筋白麥用于加工高檔面條粉，從澳大利亞和美國進口低筋軟麥用于加工糕點粉。除口糧外，燃料乙醇、玉米糖漿和生物質(zhì)塑化劑制品等，對玉米原料需求潛力大，但受市場影響也比較大。糧食品質(zhì)結(jié)構(gòu)性矛盾，除與農(nóng)民種植習(xí)慣、種子培育等糧食生產(chǎn)因素有關(guān)外，也與糧食流通發(fā)展滯后直接相關(guān)。

糧食收儲環(huán)節(jié)混收混儲比較普遍。除少數(shù)糧食加工企業(yè)專收專儲外，多數(shù)收儲商，包括國有糧食收儲企業(yè)，也包括政策性糧食收儲，一般都沒有將收購的糧食按照質(zhì)量等級和專用品種分類儲存。糧食收儲為什么沒有開展專收專儲？一是專收專儲制度尚未建立。政策性收儲糧食僅對收購糧食的水分和雜質(zhì)提出要求，而對專用優(yōu)質(zhì)等方面尚未作出具體規(guī)定。二是專收專儲條件不具備，專用優(yōu)質(zhì)小麥種植尚未形成規(guī)模，無法滿足規(guī)模糧食加工企業(yè)批量生產(chǎn)的用糧需求。同時，倉容有限，檢驗手段缺乏，很難做到專收專儲。三是專收專儲的動力不足。專收專儲成本相對較高，而專售市場尚未形成，收儲企業(yè)專收專儲未必能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟利益。

我國專用優(yōu)質(zhì)糧食發(fā)展還面臨支撐體系建設(shè)滯后和不配套的問題。我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新比較重視優(yōu)良品種選育和推廣，糧食生產(chǎn)基地比較注重高標準農(nóng)田建設(shè)。某個農(nóng)戶選種的專用優(yōu)質(zhì)小麥，未必能夠達到加工企業(yè)對品質(zhì)一致性的要求的加工規(guī)模。糧食生產(chǎn)基地側(cè)重于農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而與專用優(yōu)質(zhì)小麥生產(chǎn)脫節(jié)。

三、加快構(gòu)建新時代國家糧食安全保障體系的對策

解決糧食供求結(jié)構(gòu)性矛盾，必須處理好保障糧食安全的戰(zhàn)略性問題和戰(zhàn)術(shù)性問題。穩(wěn)定增加糧食綜合生產(chǎn)能力、保護糧農(nóng)利益、確保國家掌控糧食合理規(guī)模，都應(yīng)是戰(zhàn)略目標，不能有絲毫動搖。普通糧供給偏多、稻谷等庫存規(guī)模過大，屬于國家糧食安全戰(zhàn)略實施過程中遇到的戰(zhàn)術(shù)性問題，迫切需要采取有效有力措施盡快加以解決。面對實施國家糧食安全戰(zhàn)略遇到的多種問題，必須正確處理好戰(zhàn)略性問題和戰(zhàn)術(shù)性問題，不能因糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革動搖國家糧食安全戰(zhàn)略目標，不能因為調(diào)整糧食種植結(jié)構(gòu)而削弱生產(chǎn)能力，不能因為糧食去庫存削弱國家調(diào)控能力，不能因為完善糧食收儲制度而損傷農(nóng)民種糧積極性。

要不斷增強糧食生產(chǎn)戰(zhàn)略能力。盡管糧食生產(chǎn)能力可以通過糧食產(chǎn)量加以反映，但不能簡單地將二者等同起來。守住耕地紅線，藏糧于地、藏糧于技，都屬于糧食生產(chǎn)戰(zhàn)略能力。針對短期內(nèi)我國糧食供求結(jié)構(gòu)性矛盾，特別是玉米等供求結(jié)構(gòu)性矛盾轉(zhuǎn)化為稻谷等供求結(jié)構(gòu)性矛盾，適度減少糧食產(chǎn)量促進糧食種植結(jié)構(gòu)優(yōu)化，必須讓一部分農(nóng)民合理地退出糧食生產(chǎn)。筆者認為，從20 18年起，旨在減少玉米種植的政策措施力度總體上要減輕，相應(yīng)地應(yīng)選擇穩(wěn)定玉米種植的政策措施。

要多途徑提高我國糧食抵御國際市場沖擊能力。必須清醒認識降低糧食生產(chǎn)成本并不是提供我國糧食國際競爭力的唯一途徑。提高我國糧食產(chǎn)業(yè)國際競爭力，不僅要采取措施降低糧食生產(chǎn)流通成本促進糧農(nóng)增收，而且要深化改革構(gòu)建綠色優(yōu)質(zhì)供應(yīng)的體制機制。日本稻米產(chǎn)業(yè)高保護（高價格）與其產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間關(guān)系，不管是怎樣的因果關(guān)系，其實際結(jié)果是高價格的稻米產(chǎn)業(yè)才得以生存。部分學(xué)者認為，日本食品自給率不斷降低，主要原因是日本糧食市場的強邊境保護政策。實際結(jié)果是，日本沒有高進口關(guān)稅等邊境保護政策措施的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)是不斷萎縮的。只有大米高價格的產(chǎn)業(yè)，國內(nèi)生產(chǎn)才沒有萎縮。要讓相對較高價格的國內(nèi)糧食生產(chǎn)在市場上具有競爭力，必須在品種選擇和品質(zhì)提高等方面做文章。稻谷和小麥重在提高品質(zhì)，通過擴大綠色優(yōu)質(zhì)專用供給，保持相對較高價格，確保生產(chǎn)經(jīng)營者獲得合理收益。玉米重在提高單產(chǎn)水平降低成本提高效率，大豆重在促進食用豆類擴大生產(chǎn)，油用大豆主要依賴進口滿足需要。

要加快構(gòu)建新時代國家糧食安全保障體系。要按照契約化生產(chǎn)、標準化投入、規(guī)?；?、品牌化經(jīng)營、訂單化購銷、專用化收儲要求，加快構(gòu)建新時代保障國家糧食安全體系，切實增加綠色優(yōu)質(zhì)專用糧食供給。要培育新型糧食產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)力量，協(xié)同支持糧食市場多元化主體，融合一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強品牌培育，建設(shè)糧食產(chǎn)后服務(wù)體系，掌控全產(chǎn)業(yè)鏈，能夠從田間到餐桌全產(chǎn)業(yè)鏈中主導(dǎo)“產(chǎn)購儲加銷”一體化模式發(fā)展。加快綠色優(yōu)質(zhì)專用原糧基地建設(shè)，促進新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體通過訂單生產(chǎn)、定向投入、專項服務(wù)、良種培育、保價收購、代儲加工、入股分紅等多種聯(lián)結(jié)方式與一般種糧農(nóng)戶形成緊密型聯(lián)結(jié)。加快糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定，發(fā)展糧油食品產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，加快建設(shè)糧食產(chǎn)業(yè)園區(qū)。多主體參與并合理分工，實現(xiàn)共贏。在新時代國家糧食安全保障體系中，要發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在專用綠色優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)和組織作用。面向終端市場的加工經(jīng)營企業(yè)，要能夠發(fā)現(xiàn)市場認識度高的品種，并引導(dǎo)消費選擇。一般種植戶能夠參與新型產(chǎn)銷模式和新型供應(yīng)鏈與產(chǎn)業(yè)鏈中并分享利益。

構(gòu)建新時代國家糧食安全體系要處理好政府與市場關(guān)系。在糧食品質(zhì)和化肥農(nóng)藥等現(xiàn)代要素投入一定的情況下，糧食單產(chǎn)越來越高，對農(nóng)民越有利，農(nóng)民種糧效益越好，這是毫無疑問的。因此，凡是有助于提高單產(chǎn)的技術(shù)，農(nóng)民都有積極性采用，凡是有助于明顯提高單產(chǎn)的投入，農(nóng)民也都是愿意付出代價的，有時甚至不惜超過需要的化肥農(nóng)藥投入。因此，提高單產(chǎn)，是市場經(jīng)濟條件下的傳統(tǒng)動能，是市場經(jīng)濟條件下農(nóng)民的自覺行為。在糧食供求關(guān)系偏緊的情況下，提高糧食單產(chǎn)作為政府的目標，政策激勵加上市場動力雙重作用，也有一定的合理性。當糧食供求關(guān)系發(fā)生變化了，糧食供給過于寬松的情況下，如果繼續(xù)將提高糧食單產(chǎn)作為政府目標，似乎不再合理。政府與市場之間的關(guān)系很明確，凡是市場能夠發(fā)揮符合社會目標作用的，就盡可能交由市場，政府不必要干預(yù)。從這種意義上說，在糧食供求關(guān)系寬松的情況下，政府理應(yīng)放棄對糧食單產(chǎn)目標的追求。更何況，政府無條件地追求糧食單產(chǎn)，并配套相應(yīng)政策措施，可能會加劇糧食供求結(jié)構(gòu)性矛盾。

要深化糧食政策性收儲制度改革。保障糧農(nóng)增收和口糧絕對安全是我國糧食政策性收儲制度深化改革的底線。稻谷小麥是我國最重要的口糧品種，其收儲制度改革應(yīng)在堅守底線前提下以最小扭曲市場為原則，可以在縮小最低收購價實施范圍、合理確定最低收購價水平和選擇多元化執(zhí)行主體等方面進行優(yōu)化設(shè)計，從而形成既不違背世界貿(mào)易組織農(nóng)業(yè)規(guī)則和我國入世承諾又能夠促進多重目標實現(xiàn)的制度安排。

要調(diào)動農(nóng)民擴大綠色優(yōu)質(zhì)專用糧生產(chǎn)積極性。滿足新時代人們對糧食和食物消費的更高要求，需要轉(zhuǎn)換發(fā)展動能，深化糧食收儲制度改革，創(chuàng)新糧食價格形成機制，主要依賴市場力量而不是依賴政策市推動糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，這就是糧食行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心。受專用優(yōu)質(zhì)麥生產(chǎn)配套的栽培技術(shù)推廣落后等影響，分散農(nóng)戶種植專用優(yōu)質(zhì)小麥單產(chǎn)水平不穩(wěn)定，且在市場上銷售時未必能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)質(zhì)高價，市場風險相對較高，這嚴重壓抑農(nóng)民發(fā)展專用優(yōu)質(zhì)小麥積極性。因此，推進糧食收儲市場化改革，要逐漸弱化托市糧影響力，促進糧食優(yōu)質(zhì)優(yōu)價機制盡快形成。

要加大周轉(zhuǎn)儲備糧規(guī)模。要科學(xué)認識糧食儲備糧規(guī)模，不能因為目前的結(jié)構(gòu)性矛盾而將國有糧食企業(yè)的儲備作用過多地否定。部分品種糧食儲備規(guī)模過大，弊端很多，無疑需要盡快解決。從長期來看，我國糧食安全戰(zhàn)略勢必將保重要糧食供應(yīng)與保農(nóng)民增收等目標合理分離，將保障特殊群體與脆弱群體等口糧供應(yīng)和飼料糧供應(yīng)與全面調(diào)動農(nóng)民種糧積極性合理區(qū)分。國家糧食儲備要從需求端保證軍糧供應(yīng)和學(xué)生與低收入群體糧食供應(yīng)以及救災(zāi)應(yīng)急等方面確定合理規(guī)模、倉儲與物流布局。要加強糧食中央儲備與地方儲備數(shù)量和結(jié)構(gòu)以及倉儲與物流布局等方面要加強有機銜接。

要加快糧食產(chǎn)后服務(wù)體系發(fā)展。多年來，我國農(nóng)戶售糧一般直接賣給經(jīng)紀人，沒有存糧習(xí)慣。個別種糧大戶或合作社建有簡易糧食干燥清理及存儲設(shè)施。與新時代綠色優(yōu)質(zhì)專用糧食供給體系相配套，必須要對收獲的糧食按市場需求分等定級、分級收購、分倉儲存、分類加工。為此，要支持在全國產(chǎn)糧大縣建立專業(yè)化的經(jīng)營性糧食產(chǎn)后服務(wù)中心，有償為種糧農(nóng)民提供代清理、代干燥、代儲存、代加工、代銷售等服務(wù)。