基于新制度主義政治學(xué)的大學(xué)章程制度邏輯研究

朱建新，徐 袁

(1.浙江科技學(xué)院 人文與國際教育學(xué)院，杭州 310023；2.杭州師范大學(xué) 人文學(xué)院，杭州 311121)

大學(xué)章程是根據(jù)國家法律、政府法規(guī)，按照一定的程序，以條文形式對大學(xué)設(shè)立、運(yùn)行的重大事項(xiàng)及行為準(zhǔn)則作出基本規(guī)定，進(jìn)而形成的規(guī)范性文件[1]。它發(fā)端于西方大學(xué)，伴隨著大學(xué)的發(fā)展而不斷演化，是大學(xué)作為人類重要文明形式之一延續(xù)至今的制度基礎(chǔ)之一。盡管經(jīng)歷了幾個世紀(jì)的演化，大學(xué)章程始終與大學(xué)組織的制度化規(guī)范化、與維護(hù)大學(xué)自治和學(xué)術(shù)本位緊密聯(lián)系在一起，并已成為西方大學(xué)一種重要的制度文化。

在中國，伴隨著大學(xué)章程“從無到有”的制度實(shí)踐，有關(guān)大學(xué)章程的理論，包括大學(xué)章程的價值、制定、效力、功能、國際比較乃至文本結(jié)構(gòu)等已有很多研究成果[2-8]。從制度的視角出發(fā)，以新制度主義理論為依據(jù)，進(jìn)一步理清大學(xué)章程建設(shè)的內(nèi)在邏輯，對大學(xué)章程的有效施行，充分發(fā)揮章程作為大學(xué)基本法的作用具有重要的理論價值。

1 新制度主義政治學(xué)及其流派

作為新制度主義的重要分支，新制度主義政治學(xué)已成為當(dāng)前西方政治學(xué)界的主流話語和研究范式。自20世紀(jì)80年代誕生以來，新制度主義政治學(xué)就對包括公共組織制度的建設(shè)和變遷等政治學(xué)議題開展了富有成效的研究，并產(chǎn)生了眾多不同的流派，包括歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會學(xué)制度主義等，其中歷史制度主義從中觀層面出發(fā)，以沖突的路徑對制度變遷進(jìn)行解釋，認(rèn)為“制度可能起源于兩個集團(tuán)之間的沖突和競爭，同時也可能來自環(huán)境變遷所提供的機(jī)會”；理性選擇制度主義則通過微觀技術(shù)研究，以算計(jì)路徑對制度變遷進(jìn)行解釋，強(qiáng)調(diào)行動者作為理性人，會通過制度安排達(dá)到使組織獲利的目的；社會學(xué)制度主義則主張運(yùn)用宏觀的文化路徑來進(jìn)行解釋，認(rèn)為任何制度的構(gòu)建不是憑空產(chǎn)生的，它總是在舊制度松動與瓦解時被建構(gòu)的，新制度的建構(gòu)，最深層次的就是基于文化的合法性構(gòu)建。

盡管存在諸多差異，但新制度主義政治學(xué)三大流派的基本觀點(diǎn)存在一致性，例如：堅(jiān)持將制度作為共同的研究主題；制度不僅包括法律、組織等正式制度，也包括習(xí)慣、風(fēng)俗等；制度既是政治生活的關(guān)鍵要素，又是理解政治生活現(xiàn)象的重要路徑等。因此，“制度中心”是這些流派共同堅(jiān)守的核心觀念，就如Peters所說，他們都認(rèn)為制度因素是社會分析的最佳出發(fā)點(diǎn)，制度為人們的行為創(chuàng)造出了大量的調(diào)節(jié)性規(guī)則，都將制度視為人們意旨性行為的限制因素。

在高等教育領(lǐng)域，作為大學(xué)根本制度的大學(xué)章程，從誕生發(fā)展至今，伴隨著高等教育的發(fā)展和社會的變遷，同樣經(jīng)歷了巨大的變化。運(yùn)用新制度主義政治學(xué)的主要觀點(diǎn)，通過對大學(xué)章程變遷作多視角深入分析，可以探尋其背后存在的制度邏輯，為把握大學(xué)章程建設(shè)提供有益啟示。

2 中國大學(xué)章程制度變遷的歷史與現(xiàn)實(shí)描述

2.1 中國大學(xué)章程制度變遷的歷史描述

中國近代高等教育萌芽于清末，這一時期，受“自強(qiáng)”“求治”和“治學(xué)強(qiáng)國”等歷史背景的影響，一批具有現(xiàn)代意義的大學(xué)開始登上歷史舞臺。與此同時，作為大學(xué)誕生的制度性標(biāo)志，一批具有典型意義和深遠(yuǎn)影響的學(xué)堂章程也應(yīng)運(yùn)而生，成為中國大學(xué)制度文化的起點(diǎn)。

1895年，中國近代歷史上第一所國立大學(xué)——北洋大學(xué)堂成立。在教學(xué)上引入英美大學(xué)的教員、課程、學(xué)科等的同時，北洋大學(xué)堂也引入了美國大學(xué)的辦學(xué)制度，創(chuàng)制了《擬設(shè)天津中西學(xué)堂章程稟》，向世人告示“西學(xué)體用”的辦學(xué)宗旨。1898年，在維新思潮的推動下，京師大學(xué)堂創(chuàng)立。為明確京師大學(xué)堂的辦學(xué)宗旨、滿足其辦學(xué)所需，清政府相繼頒布了《奏擬京師大學(xué)堂章程》《欽定京師大學(xué)堂章程》和《奏定京師大學(xué)堂章程》三部章程。三部章程雖在內(nèi)容上略有差異，但整體上參考了日本大學(xué)的規(guī)章制度，體現(xiàn)了中體西用的辦學(xué)思想，具備了近代大學(xué)章程的基本要素。

北洋政府和民國政府時期是中國近代大學(xué)章程建設(shè)的重要發(fā)展階段。1917年，北洋政府頒布了《修正大學(xué)令》，根據(jù)這一法令的要求，全國高校先后啟動修訂組織章程工作。1929年，根據(jù)國民政府《大學(xué)組織法》提出的“校長治校，教授治學(xué)，職員治事，學(xué)生求學(xué)”的主張，北京大學(xué)等高校又進(jìn)行了大學(xué)章程的調(diào)整和完善，如北京大學(xué)在校長蔣夢麟組織下于1932年制定完成了《國立北京大學(xué)組織大綱》，進(jìn)一步完善了學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

新中國成立之后，中國共產(chǎn)黨對各類社會組織都采取了一元化領(lǐng)導(dǎo)，高校也不例外，黨的各種政策、文件和政府的各種規(guī)章制度取代大學(xué)章程，成為了高校組織正常運(yùn)行的唯一依據(jù)。1950年，政務(wù)院通過《關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》，確立了黨對高校在人事、財務(wù)等重要領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。1953年，隨著中國第一個五年計(jì)劃的實(shí)施和中國逐步從新民主主義向社會主義初級階段過渡，黨對高校的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)一步強(qiáng)化，擴(kuò)展到教學(xué)、課程等領(lǐng)域，高校的辦學(xué)自主權(quán)受到極大削弱，大學(xué)章程存在的客觀環(huán)境消失，逐步淡出了中國高等教育領(lǐng)域。這一時期，高校除了1950年頒布的《北京師范大學(xué)暫行規(guī)定》等三部章程之外，到1998年前沒有正式的大學(xué)章程出現(xiàn)。

2.2 中國大學(xué)章程制度變遷的現(xiàn)實(shí)描述

1985年，中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》發(fā)布，拉開了新時期中國教育改革和建設(shè)的序幕，“要擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”成為其中重要思想，大學(xué)章程制定的土壤開始得到營造。1995年，全國人大頒布的《中華人民共和國教育法》也將章程作為學(xué)校設(shè)立的首要條件之一，強(qiáng)調(diào)要“按照章程進(jìn)行自主管理”。1999年，全國人大常委會審議通過《中華人民共和國高等教育法》，明確申請?jiān)O(shè)立高等學(xué)校需有章程等事項(xiàng)。從2005年起，《吉林大學(xué)章程》等一批大學(xué)章程陸續(xù)頒布。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》頒布，要求加強(qiáng)章程建設(shè)，各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校。同年，國家確立北京大學(xué)等26所高校為建立健全大學(xué)章程試點(diǎn)院校，推進(jìn)高校管理方式改革。2011年11月，教育部第31號令頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，以行政規(guī)章的形式回答了大學(xué)章程該如何制定的問題。到2015年7月，112所211工程院校章程率先完成核準(zhǔn)發(fā)布工作，各地方高校也陸續(xù)完成了大學(xué)章程的制定工作，中國大學(xué)章程建設(shè)的初步實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)得到積累。

3 中國大學(xué)章程制度變遷的制度邏輯

3.1 中國大學(xué)章程變遷的微觀基礎(chǔ)：基于算計(jì)路徑的分析

“變遷似乎發(fā)生在現(xiàn)有制度滿足其形成時所能滿足的需要出現(xiàn)某種‘失敗’的時候”，理性選擇制度主義認(rèn)為，如果現(xiàn)有制度不能滿足行動者的利益需求，這一制度就有可能被改變，因?yàn)楦淖兒蟮闹贫饶転樾袆诱咛峁└嗬妗Ｖ袊髮W(xué)章程歷經(jīng)從無到有—從有到無—從無到有反復(fù)變遷的歷史過程，其重要原因之一在于，這一制度設(shè)計(jì)對歷史形態(tài)下具體教育實(shí)踐者在推動高等教育變革過程中所帶來的組織收益。

清末受甲午戰(zhàn)爭戰(zhàn)敗的影響，康有為、梁啟超等維新人士提出“治學(xué)強(qiáng)國”的設(shè)想，“自甲午一役，喪師辱國，列強(qiáng)群起，攘奪權(quán)利，國勢益岌岌。朝野志士，恍然于鄉(xiāng)者變法之不得其本。侍郎李瑞棻、主事康有為等，均條議推廣學(xué)堂”。這一建議得到了主政者光緒皇帝的認(rèn)可，1898年總理衙門在光緒帝的應(yīng)允下啟動籌辦京師大學(xué)堂事宜。為使京師大學(xué)堂實(shí)現(xiàn)“為各省之表率，萬國所瞻仰”的目的，達(dá)到“規(guī)模當(dāng)極宏遠(yuǎn)，條理當(dāng)極詳密”的要求，梁啟超起草了《籌擬京師大學(xué)堂章程》，為京師大學(xué)堂籌建提供了最主要的依據(jù)。1902年，張百熙在《張百熙進(jìn)呈學(xué)堂章程折》道：“臣此次所擬章程，謹(jǐn)上溯古制，參考列邦……天下之事，人與法相繼，用法者人，而范人者法。今學(xué)堂圖始之時……法之既立……即乞飭下各省督撫責(zé)成地方官核實(shí)興辦”，表達(dá)了當(dāng)時有識之士對以章程治學(xué)、以章程興學(xué)的強(qiáng)烈愿望。這一愿望在1904年由張之洞主持的《奏定京師大學(xué)堂章程》頒布之后得到了實(shí)現(xiàn)，這是“中國歷史上第一個正式頒布且在全國普遍實(shí)行的學(xué)制系統(tǒng),施行至辛亥革命為止”。

3.2 中國大學(xué)章程變遷的動力機(jī)制：基于沖突路徑的分析

制度本質(zhì)上是一種中層結(jié)構(gòu)，制度的變遷本質(zhì)上是大學(xué)內(nèi)外部各種力量之間政治沖突的產(chǎn)物，是協(xié)調(diào)、平衡各種力量的需要。歷史制度主義認(rèn)為，對制度變遷的分析可以轉(zhuǎn)化為探討某一特定制度下各種力量之間的政治沖突。大學(xué)章程作為一種為建立各教育相關(guān)主體間良性權(quán)利義務(wù)關(guān)系而架構(gòu)的組織規(guī)范，是開展這種探討的合適制度。

1927年，國民政府在教育上實(shí)行黨化教育，并根據(jù)《大學(xué)組織法》等法令，頒布了《國立清華大學(xué)條例》，不僅對清華大學(xué)組織機(jī)構(gòu)作了規(guī)定，還規(guī)定董事會擁有推舉校長，議決關(guān)于國立清華大學(xué)的規(guī)章制度、教育方針、預(yù)算，審查決算及校長之校務(wù)報告等權(quán)力，而教授會除了學(xué)術(shù)權(quán)力之外，對其他校務(wù)管理僅擁有“建議權(quán)”，加大了政府的管理權(quán)和控制權(quán)，由大學(xué)自行制定的《清華大學(xué)組織大綱》所鼓勵和倡導(dǎo)的“教授治?！惫芾砟Ｊ绞艿揭种啤榱藸幦〗淌谥涡５臋?quán)力，清華大學(xué)的教授們發(fā)起了“專轄廢董”運(yùn)動。教授會自發(fā)按照《清華大學(xué)組織大綱》組織成立評議會對學(xué)校校務(wù)進(jìn)行決議，同時教授會又不斷派代表向國民政府教育請?jiān)甘?，終于迫使國民政府于1929年頒布了《國立清華大學(xué)規(guī)程》。新的《國立清華大學(xué)規(guī)程》恢復(fù)了教授會、評議會的權(quán)力，教授會成為大學(xué)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，評議會成為學(xué)校的立法機(jī)構(gòu)，校務(wù)會議成為處理日常行政事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)。以前被董事會所攫取的權(quán)力由教授們重新接收，教授在評議會和校務(wù)會上的人數(shù)也實(shí)現(xiàn)了超過半數(shù)，學(xué)術(shù)權(quán)力有效滲入校務(wù)管理當(dāng)中。在《國立清華大學(xué)規(guī)程》的設(shè)定下，清華大學(xué)的內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)逐漸得到穩(wěn)固，為后續(xù)清華大學(xué)的輝煌鋪就了制度基礎(chǔ)。

3.3 中國大學(xué)章程變遷的宏觀背景:基于文化路徑的分析

制度是文化的載體，文化是制度的靈魂，兩者天生存在緊密關(guān)系。社會學(xué)制度主義認(rèn)為合法性問題是文化路徑的核心。大學(xué)章程制度的變遷，需要從文化的視角來闡釋其合法性，既要考慮大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織的學(xué)術(shù)文化因素，又要考慮大學(xué)作為社會組織的政治文化因素，還要考慮大學(xué)作為獨(dú)立法人的市場文化因素。

大學(xué)以追求高深學(xué)問作為目的，以學(xué)術(shù)自由為靈魂和生命，這是大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織的學(xué)術(shù)文化，大學(xué)章程的合法性來源之一就來自對學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)權(quán)力的尊重?！吨袊嗣翊髮W(xué)章程》是首批由教育部核準(zhǔn)的大學(xué)章程，在彰顯學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)權(quán)力的價值取向上也作了積極探索，其中不僅明確堅(jiān)持“教授治學(xué)”“尊重學(xué)術(shù)自由”，在內(nèi)部治理體系設(shè)置上也作了安排，設(shè)置了人才培養(yǎng)委員會、學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位評定委員會，由以教授為代表的教師組成，對人才培養(yǎng)、學(xué)術(shù)發(fā)展和學(xué)位授予等事項(xiàng)作出審議或決定，符合“大學(xué)章程的制定應(yīng)該基于學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)自治的原則”。

大學(xué)章程的變遷要與社會環(huán)境相適應(yīng)，這也是制度合法性的要求。在社會環(huán)境的眾多因素中，政治文化是其中的主導(dǎo)因素。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是中國政治文化的核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位指向社會的各個組織中，包括高等學(xué)校。作為學(xué)校的“基本法”，《中國人民大學(xué)章程》明確提出堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，黨委是學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，并擁有八項(xiàng)主要職責(zé)。這是中國大學(xué)章程對所處政治文化作出的回應(yīng)和主動適應(yīng)社會政治環(huán)境的需要。

隨著中國市場經(jīng)濟(jì)的不斷成熟和社會主體的不斷豐富，高校作為獨(dú)立法人在面向市場辦學(xué)過程中涉及的相關(guān)利益者日益多元。各利益相關(guān)者一方面支持和推進(jìn)著高校發(fā)展，另一方面也對高校辦學(xué)提出了越來越多的要求?！吨袊嗣翊髮W(xué)章程》不僅對學(xué)校黨委、校長、教職工、學(xué)生等權(quán)利進(jìn)行了明確，體現(xiàn)了民主管理的要求，還成立學(xué)校董事會，作為“由熱心高等教育，關(guān)心、支持中國人民大學(xué)發(fā)展的各界人士自愿組成的咨議機(jī)構(gòu)”，為社會主體影響高校辦學(xué)提供了明確的路徑。

4 結(jié)論與啟示

大學(xué)制度濫觴于西方社會，作為大學(xué)制度的核心載體——大學(xué)章程早已被賦予了維護(hù)大學(xué)自治權(quán)力和確定社會參與大學(xué)治理合理邊界等的功能，而這一功能的實(shí)現(xiàn)和完善過程，也正是大學(xué)章程不斷變遷的一個過程。運(yùn)用新制度主義政治學(xué)的綜合分析框架可以發(fā)現(xiàn),大學(xué)章程的變遷是一個由多維度綜合推進(jìn)的過程，這為當(dāng)前大學(xué)章程的建設(shè)與完善帶來了啟示和思考：

首先，相對于當(dāng)前中國大學(xué)章程制定由政府“自上而下”的推動而言，大學(xué)章程的建設(shè)應(yīng)更加注重激發(fā)一線教育實(shí)踐者尤其是大學(xué)校長對這項(xiàng)工作的重視度和主動性。校長作為大學(xué)的法人，應(yīng)該成為大學(xué)章程制定與實(shí)施的第一責(zé)任人，要賦予他們更大的自主權(quán)和自由度，鼓勵其根據(jù)學(xué)校自身的辦學(xué)定位、歷史傳統(tǒng)和特色等制定并不斷完善章程，使更多的章程富有學(xué)校特色、百花齊放。大學(xué)校長也要善于運(yùn)用和挖掘章程作為學(xué)?；痉ǖ膬r值和功用，協(xié)調(diào)處理學(xué)校內(nèi)部的管理和與外部的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)大學(xué)章程建設(shè)工作“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合。

其次，權(quán)力沖突的過程即大學(xué)章程功能的調(diào)整與更新過程，權(quán)力平衡的過程即大學(xué)章程功能相對穩(wěn)定的過程。章程建設(shè)絕不僅僅只是一個文本產(chǎn)生的過程，更需要在實(shí)施過程中不斷吸收校內(nèi)外各方面力量的意見，不斷完善，使校內(nèi)外利益相關(guān)者對自身的利益得到充分表達(dá)和體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)各種權(quán)力的相互博弈，達(dá)成力量的平衡。為此，大學(xué)在章程制定過程中，就應(yīng)邀請教師、行政人員、學(xué)生、校友、企業(yè)代表、政府人員等參與大學(xué)章程的起草工作，在實(shí)施階段，還應(yīng)成立由這些人員組成的章程實(shí)施督查委員會，監(jiān)督章程的落實(shí)工作。要通過成立理事會、董事會、校企合作委員會等機(jī)構(gòu)，并賦予這些機(jī)構(gòu)咨詢、審議學(xué)校相關(guān)事項(xiàng)的職權(quán)。要通過加強(qiáng)校院兩級學(xué)術(shù)委員會、教職工代表大會和學(xué)生代表大會的職權(quán)，增強(qiáng)學(xué)術(shù)權(quán)力和一線師生參與學(xué)校治理的力度。

最后，大學(xué)章程是一種制度，本質(zhì)上是一種文化的體現(xiàn)。大學(xué)章程的建設(shè)一方面要堅(jiān)持維護(hù)大學(xué)的核心價值觀，要體現(xiàn)大學(xué)作為知識生產(chǎn)者、文化傳播者的特有角色，要在制定和實(shí)施大學(xué)章程過程中，把握大學(xué)發(fā)展的特有規(guī)律，堅(jiān)持教授治學(xué)，用章程明晰教師在學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、學(xué)科專業(yè)設(shè)置、科學(xué)研究計(jì)劃、教師評聘等方面的審議權(quán)和決定權(quán)，要通過章程賦予基層學(xué)術(shù)組織在人、財、物方面更大的自主權(quán)，促進(jìn)學(xué)術(shù)研究和人才培養(yǎng)。另一方面，制定和實(shí)施大學(xué)章程要主動適應(yīng)大學(xué)所在的社會環(huán)境，不能脫離現(xiàn)實(shí)社會，要體現(xiàn)大學(xué)作為現(xiàn)代社會知識源、創(chuàng)新源和人才源的角色和大學(xué)舉辦者的意志，通過章程明確大學(xué)的辦學(xué)目標(biāo)和辦學(xué)定位，服務(wù)現(xiàn)代社會發(fā)展，妥善處理大學(xué)本體的“認(rèn)識論”和“政治論”之間的關(guān)系。

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