防范和化解地方政府性債務風險

梁 朋

地方政府債務是我國目前存在的“灰犀牛”之一，是防范化解重大風險的關鍵領域，必須采取有效措施，妥善應對，嚴防區(qū)域性、系統(tǒng)性風險發(fā)生。習近平總書記指出，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。中央政治局會議也強調(diào)指出，要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務風險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量。那么，我國目前地方政府性債務的狀況如何？應該采取哪些措施來加以防范和化解呢？

一、我國地方政府性債務的現(xiàn)狀

截至2018年3月末，我國地方政府債務余額166101億元，控制在全國人大批準的限額之內(nèi)。其中，一般債務104355億元，專項債務61746億元；政府債券149643億元，非政府債券形式存量政府債務16458億元。

應該說，無論是從衡量債務風險的指標看，還是債務資金使用所形成的資產(chǎn)分析，我國地方政府債務風險總體可控，但個別地區(qū)風險不容忽視，特別是一些地方政府違法違規(guī)舉債融資問題仍時有發(fā)生，部分金融機構對融資平臺公司等國有企業(yè)提供融資時仍要求地方政府提供擔保承諾，部分政府和社會資本合作（PPP）項目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象，這些做法不僅違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，而且導致地方政府隱性債務大幅上升，個別地區(qū)償債能力有所減弱。這些問題如果處理不當，容易引發(fā)區(qū)域性系統(tǒng)性風險，應高度重視并防患于未然。

二、最大的風險源是隱性債務風險

由法律嚴格規(guī)范所發(fā)行的地方政府債務，其發(fā)行程序合規(guī)，資金投向以及使用中的管理相對嚴謹，總體風險不大，當前應該高度重視的是“隱性債務”風險。

所謂隱性債務，主要指個別地方政府通過融資平臺公司、政府和社會資本合作PPP、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規(guī)或變相舉債形成的債務。雖然作為政府債務管理主體的財政部已經(jīng)連續(xù)幾年重申地方債務管理紅線，從法律制度和政策界限角度已經(jīng)對地方債說得很清楚了，但從現(xiàn)實的情況看，基層在執(zhí)行過程中存在各種各樣的問題，地方政府和融資平臺還是存在突破法規(guī)和政策紅線違規(guī)變相舉債的行為，形成地方政府新的隱性負債，而且還有蔓延增長的勢頭。

一些地方政府違法違規(guī)舉債形成的隱性負債，主要集中在融資平臺公司、不規(guī)范的PPP項目、政府投資基金等領域，地方政府通過融資平臺舉債，或通過企業(yè)發(fā)債為政府融資，這些資金利息高、期限短，用在基礎設施等周期長的建設項目上，屬于資金錯配，有的項目還沒完成債務就到期了，地方政府只能再四處籌措資金，地方政府償債成本和壓力猛增。更令人擔心的是，由于隱性債務是地方政府“借道”舉債，是不合法不合規(guī)的“新變種”，不少債務資金游離于監(jiān)管之外，借了多少、怎么花的也是一筆糊涂賬，資金使用效益低下。特別是一些地方政府官員只求自己的所謂政績，將借債資金投入到面子工程、形象工程，好大喜功，盲目貪大求新，造成的危害極大。因此，積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務風險，關鍵是堅決遏制隱性債務增量，清理處置好各種隱性債務存量。

三、防范和化解地方債務風險的思路和對策

地方政府性債務看似一團亂麻，其中既存在隱性債務增加這種突出的問題，背后又有深層次的、根深蒂固的體制性因素需要解決，所以防范和化解地方債務風險，短期看應集中精力解決隱性債務增長問題，長期看更應標本兼治，從源頭上解決地方政府性債務泛濫的根本問題。

第一，要落實地方政府屬地管理責任。按照預算法的要求，使地方政府對法律制度的認識更清楚，從而使地方債務管理更加規(guī)范化和透明化。堅決有效堵住地方債務增長的“后門”，堅決遏制違法違規(guī)舉債。堅持分類指導，繼續(xù)整改違法擔保，糾正政府和社會資本合作、政府投資基金、政府購買服務中的不規(guī)范行為。強化地方政府債務監(jiān)管，全面清理核實債務情況，切實加強債務風險管控。嚴格控制發(fā)債建設項目的審批和立項，對不屬于中央重點項目和已明確的民生實事項目，且本地債務已超過警戒線的未開工項目，必須停建。對已開工建設的城市景觀等項目，債務成本高、風險大的，暫緩建設。對投資規(guī)模大、標準脫離實際的，壓減投資規(guī)模。對違反中央規(guī)定頂風違規(guī)舉債的，堅決予以撤銷。并通過嚴把土地供應、項目管理、企業(yè)債券發(fā)行和平臺公司整改四大關口來防范地方政府債務風險，著力化解地方隱性債務存量、嚴控隱性債務增量。

第二，在堅決堵住后門的前提下開好“前門”。充分發(fā)揮政府債務對經(jīng)濟社會發(fā)展的促進作用，滿足地方政府合理融資需求，支持地方穩(wěn)增長、補短板。賦予省級政府適度舉債權，并逐步向具備條件的市級政府推開，明確規(guī)范地方政府舉債的條件、舉債形式和必須履行的程序，把地方政府的舉債行為納入到規(guī)范、公開、透明的制度管理中。

第三，進一步完善地方政府性債務監(jiān)管的相關制度。把地方性政府債務的規(guī)?？刂圃谂c經(jīng)濟增長、財政收入增長以及債務償還能力相適應的水平上。由于當前我國地方政府性債務規(guī)模增長過快，因此今后一段時期對地方政府性債務規(guī)模的控制應該從嚴，從舉債的需求和供應等方面實行更為嚴格的控制制度。其一，應嚴格限定地方政府舉債的資格和條件，所有舉債計劃都需經(jīng)國務院審批，并編制地方債務預算，納入地方預算管理，報同級人民代表大會審查和批準。其二，應規(guī)范銀行及非銀行金融機構發(fā)放政府性貸款的行為，切實加強風險識別和風險管理，嚴格落實借款人準入條件，按照商業(yè)化原則履行審批程序。其三，建立地方政府性負債的風險評估和預警制度，通過可量化的風險指標來評估和預警地方政府性債務的風險，從而把地方政府性債務規(guī)?？刂圃诤侠?、安全的水平線內(nèi)。其四，建立地方債償債基金制度。目前地方債規(guī)模偏大，一些局部地區(qū)償債壓力較大，為了維護地方債務的信用，防范債務危機的出現(xiàn)，應通過年度預算安排、財政結(jié)余調(diào)劑、債務投資收益的劃轉(zhuǎn)、土地出讓收入、國有資產(chǎn)收益或資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)等途徑，建立起地方債償債基金，專門用于各種地方債務的償還。這樣不僅有利于消除外界對地方政府性債務償還的擔憂，減少對當年地方預算執(zhí)行的沖擊，也有利于保證地方債務償還資金的穩(wěn)定來源。

第四，牢固樹立正確的發(fā)展理念和政績觀。地方政府性債務問題，說到底是發(fā)展理念和政績觀的問題，地方債出現(xiàn)的問題反映出一些地方黨委、政府和領導干部仍然存在路徑依賴和思維定式，習慣于走靠高負債拉動增長的老路?？陀^地說，這幾年我國地方政府性債務之所以迅速膨脹，一個重要原因是我國很多地方在基礎建設和公共服務設施方面長期處于相對落后的狀態(tài)，地方政府官員都希望能“為官一任，造福一方”，加快發(fā)展的步伐，改變落后的面貌，但由于財稅體制和中央地方事權劃分不到位，地方各級政府可自主支配財力減少，造成各級政府之間事權和支出責任不匹配。一方面是巨大的投資資金需求，另一方面是捉襟見肘的地方財政收入，于是通過大規(guī)模舉債來籌集各項建設資金就成了地方政府的選擇。因此，要從根本上破解地方債存在的諸多問題，一是要深化財稅體制改革，按照加快建立現(xiàn)代財政制度的要求，推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，提高預算約束力和透明度，提升財政資源配置效率，加快縮小地區(qū)間基本公共服務水平差距，增強地方政府保工資、保運轉(zhuǎn)、?；久裆哪芰Γ欢潜仨毨喂虡淞⒉⑶袑嵷瀼貏?chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，按照習近平總書記所強調(diào)的領導干部正確政績觀的要求，既要做讓老百姓看得見、摸得著、得實惠的實事，也要做為后人作鋪墊、打基礎、利長遠的好事，既要做顯功，也要做潛功。提倡“新官理好舊事”“償債也是政績”的理念，把償還地方債實績納入政府政績考核范疇。

第五，防范和化解地方債務風險是一場硬仗，需要責任和擔當。在中國古代，“債”同“責”，強調(diào)的是借錢、用錢、還錢的責任，因此，應把地方債務風險的防范和化解作為考核地方政府和領導人的績效和任期經(jīng)濟責任的重要內(nèi)容，按照中央提出的要求，加大督查問責的力度，做到終身問責、倒查責任，強化責任擔當，這是防范和化解地方債務風險的根本所在。