我國(guó)城市群的基本特征、主要問題及對(duì)策思路（上）

高國(guó)力 李天健 孫文遷

城市群是工業(yè)化和城市化發(fā)展到較高階段的必然產(chǎn)物。縱觀歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體城市群的發(fā)展已歷百年，其制度建設(shè)和功能體系趨于完善，先后形成五大主要城市群，即美國(guó)的波士華城市群、日本的太平洋沿岸城市群、英國(guó)的中南部城市群、歐洲西北部城市群和北美五大湖城市群。

我國(guó)隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，也在全國(guó)范圍內(nèi)形成了一批處于不同發(fā)展階段的規(guī)模不等的城市群。作為帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，城市群打破了行政劃分的壁壘，實(shí)現(xiàn)了技術(shù)、信息、人才等要素在更廣范圍內(nèi)的有序流動(dòng)，提高了資源組合配置的效率和效益，在推動(dòng)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與合作的過程中發(fā)揮重要作用。

自“十一五”規(guī)劃綱要提出要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)以來，我國(guó)開始實(shí)施以城市群發(fā)展為核心的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略?！秶?guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出，以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，奠定了城市化發(fā)展的基本方針，突出了城市群的作用和地位。因此，為適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與新發(fā)展理念的要求，圍繞城市群的概念內(nèi)涵、基本特征、存在問題和對(duì)策思路開展理論研究和政策研究，對(duì)于引導(dǎo)我國(guó)城市群健康持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

我國(guó)城市群的概念提出與內(nèi)涵界定

城市群是大量城市在一定空間范圍內(nèi)的組合或集聚，本質(zhì)上城市群是資源要素按照一定規(guī)律不斷在各城市流動(dòng)與配置的網(wǎng)絡(luò)化城市體系。資源配置的高效性和要素流動(dòng)的充分性是判定城市群成型的關(guān)鍵性因素。因此，從要素流動(dòng)與資源配置的角度定義，城市群包括一個(gè)或幾個(gè)要素集聚中心，具備暢通便捷的要素流動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。其中要素中心通常為城市群內(nèi)超大或特大城市，要素流動(dòng)網(wǎng)絡(luò)則依托良好的自然條件和發(fā)達(dá)的交通、通信和網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施。要素資源的流動(dòng)、集聚與擴(kuò)散達(dá)到動(dòng)態(tài)的均衡，最終形成經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的高度體系化的城市組團(tuán)。

城市群形成的條件應(yīng)包括以下幾點(diǎn)：一是城市群內(nèi)部要有一個(gè)以上的超大或特大城市作為要素核心，聚集優(yōu)質(zhì)要素，形成輻射效應(yīng)，發(fā)揮帶動(dòng)各城市協(xié)調(diào)發(fā)展的作用；二是有相當(dāng)數(shù)量的規(guī)模等級(jí)不同的城市。城市數(shù)量不足，資源要素的基礎(chǔ)含量低，集聚效應(yīng)就發(fā)揮不出來，城市數(shù)量過多，則超出中心城市的輻射范圍和能力，使得要素流動(dòng)受阻，兩者都不利于城市群的形成和持續(xù)發(fā)展；三是城市群內(nèi)部各城市需有一定的規(guī)模梯度，這樣才能實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)層級(jí)化，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)和無序競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)資源要素的充分流動(dòng)，從而加強(qiáng)城市間的彼此依存和相互支撐，協(xié)同發(fā)展構(gòu)成一個(gè)密不可分的完整網(wǎng)絡(luò)。

從城市群的形態(tài)和功能角度，城市群具有高密度性、網(wǎng)絡(luò)性、樞紐性和共生性的特性。高密度性是指擁有優(yōu)質(zhì)的人力資本和物質(zhì)資本，單位面積聚集了眾多人口和較高的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出；網(wǎng)絡(luò)性是依托各種交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，加上文化、傳統(tǒng)等非物質(zhì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，將功能節(jié)點(diǎn)以及節(jié)點(diǎn)間人流、物流、資金流和信息流相互聯(lián)系起來；樞紐性是指參與和影響地域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、政治等各種活動(dòng)的重要力量，承擔(dān)著國(guó)家或區(qū)域內(nèi)外聯(lián)系的重要功能，具有較強(qiáng)的吸引力、輻射力和開放能力；共生性是指城市間空間結(jié)構(gòu)、功能分工、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)、政府管理等一系列相互影響關(guān)系。

我國(guó)城市群呈現(xiàn)的基本特征

總結(jié)國(guó)外城市群發(fā)展在空間結(jié)構(gòu)上的特點(diǎn)，主要有四點(diǎn)：一是具有良好的地理位置和自然條件；二是均處于國(guó)家中樞支配地位；三是具有完整的城市等級(jí)體系；四是具有發(fā)達(dá)的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。我國(guó)的城市群除了包括以上共性特點(diǎn)外，受到國(guó)內(nèi)資源稟賦、地理環(huán)境、人口規(guī)模以及歷史文化等多重因素影響，具備不同于世界其他國(guó)家城市群的特征。

（一）城市群數(shù)量眾多且布局分散

我國(guó)幅員遼闊、人口眾多，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源環(huán)境承載能力各不相同，產(chǎn)業(yè)、人口和城鎮(zhèn)的分布較廣，這是我國(guó)城市群的自然稟賦和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。近年來，作為新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)主體形態(tài)的城市群，獲得了國(guó)家和地方大量的資金和政策支持，城市群建設(shè)熱情高漲，不少省市出臺(tái)城市群規(guī)劃，形成了我國(guó)城市群數(shù)量眾多且分散的空間分布格局。

“十三五”規(guī)劃中提出建設(shè)19個(gè)城市群，這些城市群的土地總面積占全國(guó)土地面積的22.1%，人口占全國(guó)人口的54%，GDP占全國(guó)的75%以上，在全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有舉足輕重的作用。從規(guī)模和發(fā)展目標(biāo)來看，19個(gè)城市群包括5個(gè)國(guó)家級(jí)城市群、8個(gè)區(qū)域性城市群和6個(gè)地方性城市群。從空間布局來看，19個(gè)城市群在我國(guó)四大區(qū)域內(nèi)均有分布，其中東部地區(qū)有6個(gè)城市群，中部地區(qū)有4個(gè)城市群，東北地區(qū)1個(gè)城市群和西部地區(qū)的8個(gè)城市群。

（二）城市群發(fā)展差距較為明顯

我國(guó)城市群發(fā)展的不均衡性主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：一是與國(guó)外城市群相比，城市群整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距明顯；二是國(guó)內(nèi)東中西部之間城市群的發(fā)展水平差距明顯；三是城市群內(nèi)中心城市與非中心城市發(fā)展差距明顯。

1.與國(guó)外城市群的發(fā)展差距

同國(guó)外發(fā)達(dá)的城市群相比，我國(guó)城市群的發(fā)展水平明顯偏低，整體呈現(xiàn)人口規(guī)模大、占地規(guī)模大而經(jīng)濟(jì)密度低的特點(diǎn)（表1）。

以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的長(zhǎng)江三角洲城市群為代表，在能反映經(jīng)濟(jì)效率和經(jīng)濟(jì)效益的各項(xiàng)指標(biāo)上，如人均GDP和地均GDP等，我國(guó)城市群都與其他世界級(jí)城市群存在明顯差距。如日本太平洋沿岸城市群人口為7000萬，人均GDP為48315美元，地均GDP為9662萬億美元/平方公里，而長(zhǎng)江三角洲城市群人口達(dá)到1.5億，人均GDP為12813美元，為日本的四分之一，地均GDP為974萬美元/平方公里，為日本的十分之一，相差較為懸殊。

我國(guó)城市群的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和水平較發(fā)達(dá)國(guó)家偏低，說明我國(guó)城市群內(nèi)部的資源配置和要素流動(dòng)還未達(dá)到最優(yōu)，城市群的集聚輻射和建設(shè)管理水平有待進(jìn)一步提高完善。

2.東中西部城市群發(fā)展差距

我國(guó)各城市群的發(fā)展差距主要體現(xiàn)在地域差距，從東部地區(qū)到中部地區(qū)再到西部地區(qū)，城市群的經(jīng)濟(jì)總量、人均GDP和地均GDP等都呈遞減的趨勢(shì)，這是由我國(guó)區(qū)域不均衡發(fā)展的客觀存在決定的。近年來城市化的迅猛推進(jìn)，促使人口和產(chǎn)業(yè)不斷向更優(yōu)城市群聚集，導(dǎo)致了城市群發(fā)展不均衡的現(xiàn)象。例如，東部沿海城市群如京津冀城市群、長(zhǎng)江三角洲城市群和珠江三角洲城市群，它們的資源稟賦和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)良好，能夠提出建設(shè)世界級(jí)城市群的目標(biāo)，而位于中西部的城市群如北部灣城市群等，它們的經(jīng)濟(jì)規(guī)模偏小，區(qū)位優(yōu)勢(shì)并不明顯，短時(shí)間內(nèi)難以望東部之項(xiàng)背（表2）。

在表2列舉的我國(guó)東中西部城市群中，以地均GDP為例，長(zhǎng)江三角洲城市群最高，為907萬億/平方公里，北部灣城市群最低，只有209萬億/平方公里，相差4倍之多。城市群發(fā)展水平差異大，決定了城市群的發(fā)展目標(biāo)也要差異化，并不是所有的城市群都要發(fā)展為世界級(jí)或國(guó)家級(jí)城市群，實(shí)際上也是不可能的，每個(gè)城市群應(yīng)該有各自的特色和優(yōu)勢(shì)，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、分工協(xié)調(diào)的格局帶動(dòng)各自區(qū)域乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

（三）城市群處于快速發(fā)展階段

當(dāng)前我國(guó)城市群正處于快速發(fā)展的階段。從廣義的城市群統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，過去35年間我國(guó)城市群在各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上均實(shí)現(xiàn)高于全國(guó)平均水平的高速增長(zhǎng)，城市群的經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)增加，經(jīng)濟(jì)地位持續(xù)提升、城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量不斷提高。

從經(jīng)濟(jì)總量及占比情況分析，1980－2014年的35年間，我國(guó)城市群的GDP由3218.9億元增加到564271.4億元，歷年平均增長(zhǎng)速度為15.9%，遠(yuǎn)高于全國(guó)GDP同期平均增長(zhǎng)速度。城市群GDP占全國(guó)GDP的比例由70%提高到82%，歷年平均增速為4.4%。這說明城市群是帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心區(qū)和增長(zhǎng)極。

表1 我國(guó)城市群與其他世界級(jí)城市群的對(duì)比

表2 我國(guó)東中西部城市群的基本情況

從城鎮(zhèn)人口集聚狀況分析，1980－2014年的35年間，我國(guó)城市群城鎮(zhèn)人口由9401萬人增加到54780萬人，歷年平均提升速度為5.2%，城市群城鎮(zhèn)人口占全國(guó)城鎮(zhèn)人口的比例由57.5%提高到73.1%，歷年平均提升速度為0.69%，這說明我國(guó)城鎮(zhèn)人口正在進(jìn)一步向城市群地區(qū)集聚，城市群成為我國(guó)人口高密度集聚區(qū)域。

從城市數(shù)量情況分析，1980－2014年的35年間，我國(guó)城市群包括的城市群數(shù)量由183個(gè)增加到434個(gè)，歷年平均增速為2.51%，包括的城鎮(zhèn)數(shù)量由1985年的4324個(gè)增加到2014年的12994個(gè)，歷年平均增速為3.74%，可見我國(guó)城市群城市和城鎮(zhèn)數(shù)也呈現(xiàn)出集聚的趨勢(shì)。

從城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分析，我國(guó)城市群城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從1980年的478元增加到2014年的28844元，歷年平均增長(zhǎng)速度為12.43%，城市群的城鎮(zhèn)人均可支配收入普遍高于全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的平均水平。

隨著城市群的高速發(fā)展，城市的集聚程度越來越高，特別是首位城市如北京、上海、廣州等人口均超過一千多萬且仍在不斷拓展。城市在快速發(fā)展的同時(shí)也造成了一系列的城市問題，不過城市群的發(fā)展不會(huì)停滯，城市群出現(xiàn)的問題最終要在城市群的不斷發(fā)展中尋求解決。