“共治”視角下新生代農(nóng)民工職業(yè)教育機制研究

(浙江工業(yè)大學(xué) 教育科學(xué)與技術(shù)學(xué)院，浙江 杭州 310023)

按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》關(guān)于實現(xiàn)“以人為核心的城鎮(zhèn)化”的要求，到2020年努力實現(xiàn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。在這其中，新生代農(nóng)民工將成為城鎮(zhèn)化的一個重要主體。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2017年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示：新生代農(nóng)民工逐漸成為農(nóng)民工主體，總數(shù)為14 469.26萬人，占全國農(nóng)民工總量的50.5%。因此，如何促進數(shù)量龐大的新生代農(nóng)民工實現(xiàn)市民化已經(jīng)成為當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展中一個迫切需要解決的問題。

積極促進新生代農(nóng)民工職業(yè)教育機制的完善是提高該群體的就業(yè)質(zhì)量和社會發(fā)展空間，從而實現(xiàn)市民化的重要通道。近年來，圍繞新生代農(nóng)民工職業(yè)教育問題已經(jīng)出現(xiàn)了一些研究成果，主要集中于探討內(nèi)涵、分析必要性[1]，解釋存在的障礙因素、總結(jié)實踐中的經(jīng)驗及教訓(xùn)[2]等。在筆者看來，以上研究存在一個明顯的不足，就是沒有上升到社會治理機制的高度來思考、分析和解決問題。實際上，新生代農(nóng)民工職業(yè)教育問題具有非常豐厚的“治理”意蘊和內(nèi)涵。本研究擬從“共治”視角出發(fā)，分析我國新生代農(nóng)民工職業(yè)教育機制存在的不足，思考走出困境的對策之路。

一、新生代農(nóng)民工職業(yè)教育的“共治”視角

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！弊鳛榇龠M就業(yè)和改善民生的重要領(lǐng)域之一，新生代農(nóng)民工職業(yè)教育也需要積極轉(zhuǎn)換視角，實現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

(一)共治是治理的核心要素

自二十世紀(jì)九十年代起，“治理”出現(xiàn)并被廣泛應(yīng)用于社會學(xué)、政治學(xué)以及管理學(xué)等諸多領(lǐng)域。從概念的發(fā)生學(xué)角度來看，“治理”(Governance)一詞產(chǎn)生于對“統(tǒng)治”(Government)的揚棄，Government意味著“統(tǒng)治的思想與等級化的權(quán)力，垂直和自上而下的指揮關(guān)系，以及整齊劃一的方式推行的意志”[3]?，F(xiàn)代社會的全新性、多中心性、不確定性和模糊性對傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”提出了挑戰(zhàn)，要求實現(xiàn)社會管理方式的創(chuàng)新，現(xiàn)代治理就是此種社會背景的產(chǎn)物?！爸卫硎侵笧楂@得公共秩序而進行的各種活動，包括協(xié)商、合作、自上而下的管理和自下而上的認同。[4]”由此可見，治理是在自上而下的政府統(tǒng)治模式基礎(chǔ)上實現(xiàn)的管理機制的創(chuàng)新，是一種更為高級的社會管理形態(tài)。與傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”不同，主體的變化已經(jīng)成為現(xiàn)代“治理”的一個重要特征，具體表現(xiàn)為主體的多元化。治理主體從單一主體“一元之治”向多元主體參與的“多元共治”根本轉(zhuǎn)變[5]?！肮仓巍睆睦砟钌蠌娬{(diào)多主體參與和民主決策，從運作上強調(diào)各方的互動、協(xié)商、合作和回應(yīng)[6]。“共治”的最終目標(biāo)是求同存異、精準(zhǔn)地解決問題、實現(xiàn)共同利益最大化。

(二)共治有助于找到新生代農(nóng)民工職業(yè)教育的利益契合點

從內(nèi)容上分析，新生代農(nóng)民工職業(yè)教育包括使農(nóng)民工掌握從事特定職業(yè)所應(yīng)具有的專門知識和專業(yè)技術(shù)、技能，能夠普遍提高農(nóng)民工的文化素質(zhì)，推進新生代農(nóng)民工實現(xiàn)市民化。從中可以看出，新生代農(nóng)民工職業(yè)教育是一個復(fù)雜的過程，各參與主體的利益，需要存在一個契合點，“共治”就承擔(dān)起了這一功能。新生代農(nóng)民工職業(yè)教育的主體包括政府(中央政府與地方政府)、企業(yè)、職業(yè)院校及新生代農(nóng)民工本人，各主體之間在利益上既存在著許多共通之處，也出現(xiàn)了不少差異。比如，對于責(zé)任的負擔(dān)、內(nèi)容的安排、成本的分擔(dān)存在著長期利益與短期利益的矛盾，但在提升新生代農(nóng)民工素質(zhì)方面存在著共同的利益訴求。新生代農(nóng)民工職業(yè)教育中的共治視角，強調(diào)利益相關(guān)者(政府、企業(yè)、職業(yè)院校、新生代農(nóng)民工)之間的良性循環(huán)[7]，在實現(xiàn)共同利益的基礎(chǔ)上完成機制的提升。

(三)共治切中了解決新生代農(nóng)民工職業(yè)教育問題的關(guān)鍵點

在職業(yè)教育中加強各相關(guān)利益群體的合作伙伴關(guān)系，推動職業(yè)教育項目的有效實施，滿足經(jīng)濟發(fā)展與勞動力市場的需求，是現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展的一個重要思想基礎(chǔ)。比如，2012年5月，聯(lián)合國教科文組織舉行的第三屆世界職業(yè)教育大會專門以“加強利益相關(guān)方對職業(yè)教育的參與”為議題加以探討。新生代農(nóng)民工職業(yè)教育存在的關(guān)鍵問題是機制的不完善，表現(xiàn)為各相關(guān)方的定位不明、動力不足和缺乏保障等。引入“共治”理念來解決該關(guān)鍵問題，首先需要識別新生代農(nóng)民工職業(yè)教育的“共治”主體，其次是分析各相關(guān)主體的利益訴求、作用機制及其對目標(biāo)實現(xiàn)的實際影響，最后通過“共治”來優(yōu)化機制達到解決問題的目標(biāo)。具體而言，政府要做好規(guī)劃引導(dǎo)和資源整合，企業(yè)要深度參與職業(yè)教育，職業(yè)院校要深化職業(yè)教育的全方位改革，以此實現(xiàn)多元主體的有效銜接和良性互動，共同參與和推動新生代農(nóng)民工職業(yè)教育工作[6]。

二、“共治”視角下新生代農(nóng)民工職業(yè)教育機制的困境

社會科學(xué)中的機制是指按照一定的聯(lián)系方式把事物的部分組織起來，使各個組成部分協(xié)調(diào)運行，從而發(fā)揮整體的作用。從“共治”視角進行分析，可以發(fā)現(xiàn)許多影響各主體之間協(xié)調(diào)互動和目標(biāo)實現(xiàn)的障礙因素，使得新生代農(nóng)民工職業(yè)教育機制的運作陷入困境。

(一)政府：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠

從組織上看，相關(guān)政策制定機構(gòu)和管理部門，既有國務(wù)院、也有人力資源和社會保障部、教育部、農(nóng)業(yè)部等部委，此外，還包括全國婦聯(lián)、團中央、中華全國總工會等其他團體。由于各層級組織之間的職責(zé)不清，經(jīng)常會因為政出多門而導(dǎo)致新生代農(nóng)民工職業(yè)教育管理出現(xiàn)“混亂”的局面。從運行上看，不少管理機構(gòu)仍然采用原來的計劃和壟斷手段開展工作，下指標(biāo)、搞攤派，很少真正引入社會服務(wù)運行機制和市場競爭機制。從新生代農(nóng)民工職業(yè)教育內(nèi)容的協(xié)調(diào)性來看，也存在著嚴重的缺失，突出表現(xiàn)在有關(guān)的政策文件中，對新生代農(nóng)民工職業(yè)教育的準(zhǔn)入條件、教育目標(biāo)、教育實施的標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范的要求存在著明顯的不一致。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠?qū)е聟⑴c的職業(yè)院校和新生代農(nóng)民工無所適從，經(jīng)常會出現(xiàn)重復(fù)教育的情況。

(二)新生代農(nóng)民工：發(fā)展規(guī)劃缺失

新生代農(nóng)民工發(fā)展規(guī)劃的缺失體現(xiàn)在兩個方面。其一是新生代農(nóng)民工對個人發(fā)展規(guī)劃認識不足。在新生代農(nóng)民工融入城市的過程中，職業(yè)規(guī)劃起到了非常關(guān)鍵的作用。由于職業(yè)規(guī)劃的缺失導(dǎo)致新生代農(nóng)民工職業(yè)教育政策的制定和實施得不到最直接受益者的理解和認同，因此也很難收到良效。除了戶籍、社保等外在客觀因素之外，職業(yè)發(fā)展規(guī)劃缺失是導(dǎo)致新生代農(nóng)民工參與職業(yè)教育動力不足最重要的主觀原因。其二是新生代農(nóng)民工流動率高，職業(yè)發(fā)展連續(xù)性差。作為一個流動性很高的群體，新生代農(nóng)民工先期進入的人力資本的積累鏈條經(jīng)常被打斷，新進入者又要從一個很低的起點進行人力資本積累，并且積累到一定程度后，又會面臨回流或被擠走。如此周而復(fù)始，會陷入低水平重復(fù)的“陷阱”。如何搞好職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，使新生代農(nóng)民工跳出人力資本積累低水平循環(huán)的“陷阱”，是目前新生代農(nóng)民工職業(yè)教育制度設(shè)計中迫切需要解決的問題。

(三)企業(yè)：支持參與度不高

有研究者指出：“雖然我國現(xiàn)代職業(yè)教育已初具規(guī)模，但在人才培養(yǎng)質(zhì)量、辦學(xué)條件等方面仍問題頻出，而企業(yè)參與路徑不通暢是造成上述問題的關(guān)鍵所在。[8]”這一分析思路同樣適用于新生代農(nóng)民工職業(yè)教育問題。企業(yè)擔(dān)心新生代農(nóng)民工接受職業(yè)教育可能會帶來兩方面的負面后果：一是接受教育后新生代農(nóng)民工的流失會造成企業(yè)現(xiàn)有員工的人心渙散；二是接受職業(yè)教育后可能會引致該新生代農(nóng)民工本人以人力資本提高為由向企業(yè)提出更高的要求。這種擔(dān)心導(dǎo)致企業(yè)缺乏支持的動力，但在我國新生代農(nóng)民工流動性較高而制約手段又相對缺乏的條件下也是非?，F(xiàn)實的。另外，參與新生代農(nóng)民工職業(yè)教育所帶來的經(jīng)濟付出是困擾企業(yè)的重要障礙，尤其是對中小企業(yè)和民營企業(yè)而言更是如此。參與職業(yè)教育要支付各種隱性和顯性的成本，在沒有優(yōu)惠政策支持保障的前提下，企業(yè)的投入無法從政府部門或其他社會主體那里獲得一定的彌補，多數(shù)情形下，支出的費用需要企業(yè)獨立承擔(dān)，這樣的結(jié)果使企業(yè)不得不減少或者停止參與此項工作。

(四)職業(yè)院校：服務(wù)能力不強

職業(yè)院校的服務(wù)能力不強集中體現(xiàn)在兩個方面。其一，院校職業(yè)教育與新生代農(nóng)民工的實際需求脫節(jié)。目前，我國職業(yè)院校的專業(yè)建設(shè)、課程改革和教學(xué)組織管理模式與新生代農(nóng)民工的需求還存在一定的差距。主要體現(xiàn)為教學(xué)內(nèi)容缺乏實用性和針對性，與實際需求相脫節(jié)，“學(xué)非所用”“學(xué)非所需”的情況比較嚴重。其二是職業(yè)院校教育教學(xué)方式陳舊、效果不佳。在教育方法上，偏重理論講解，忽視操作練習(xí)，實踐與理論“兩層皮”相互脫離的現(xiàn)象比較突出。教學(xué)上多采取傳統(tǒng)課堂注入式教學(xué)，并沒有開發(fā)出針對新生代農(nóng)民工需求和身心特點的課程體系。教學(xué)方式的陳舊導(dǎo)致了職業(yè)教育的吸引力較弱、有效性不足，直接影響了新生代農(nóng)民工接受職業(yè)教育和用人企業(yè)參與職業(yè)教育過程的積極性和主動性。如何有效增強吸引力和有效性，應(yīng)成為我國職業(yè)院校服務(wù)能力提升必須認真解決的問題。

三、“共治”視角下新生代農(nóng)民工職業(yè)教育機制的對策

“共治”的要求體現(xiàn)在治理主體的多元、治理理念的參與和民主、治理運作的互動、合作和回應(yīng)。針對新生代農(nóng)民工職業(yè)教育機制面對的困境，借鑒“共治”的要求，本研究提出需要從強化政府主導(dǎo)機制、健全新生代農(nóng)民工響應(yīng)機制、深化企業(yè)合作機制、提升職業(yè)院?；訖C制等方面加以應(yīng)對。

(一)強化政府主導(dǎo)機制

所謂政府主導(dǎo)，是指政府在社會事物或領(lǐng)域的運行中處于主導(dǎo)性地位，發(fā)揮著主要的并且是方向引導(dǎo)性的作用[9]。新生代農(nóng)民工職業(yè)教育的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”性質(zhì)決定了政府在職業(yè)教育上必須有所作為，承擔(dān)起自己的職能。政府是實現(xiàn)公共利益的主體，在我國只有政府最有公信、條件和能力去統(tǒng)領(lǐng)新生代農(nóng)民工職業(yè)教育工作。對于這樣一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程而言，其牽涉多方利益、影響面大，無論從重要性還是復(fù)雜性上看，都需要政府在新生代農(nóng)民工職業(yè)教育中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

第一，健全新生代農(nóng)民工職業(yè)教育管理體制。首先，建立專門的管理機構(gòu)，由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，負責(zé)全面管理新生代農(nóng)民工職業(yè)教育工作；其次，健全組織協(xié)調(diào)體制，設(shè)立一個專門的、經(jīng)常性的協(xié)調(diào)機構(gòu)，配備專職工作人員，具體負責(zé)職業(yè)教育的組織、教育規(guī)劃的制定、教材的選定、資金的管理使用等工作；再次，健全監(jiān)督體制，除了已有的國家及社會監(jiān)督外，還可以在新生代農(nóng)民工職業(yè)教育管理部門中成立專門的監(jiān)督小組，以嚴格的執(zhí)法保障相關(guān)工作得以有效地實施[10]。第二，加強對新生代農(nóng)民工職業(yè)教育的統(tǒng)籌。加強統(tǒng)籌具體包括三個方面：規(guī)劃統(tǒng)籌要求將新生代農(nóng)民工職業(yè)教育工作納入到整個國家教育發(fā)展戰(zhàn)略上來，納入各級政府的日常工作議程，納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展的總體規(guī)劃之中；內(nèi)容統(tǒng)籌體現(xiàn)在對新生代農(nóng)民工在年齡、心理、家庭環(huán)境和所處社會背景分析的基礎(chǔ)上，增強內(nèi)容的針對性和有效性；資金統(tǒng)籌是統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、教育、科技、人力資源、扶貧、工會、共青團等部門的專項資金，形成合力，發(fā)揮資金的最大效應(yīng)。第三，做好新生代農(nóng)民工職業(yè)教育的配套保障。新生代農(nóng)民工職業(yè)教育的有效運轉(zhuǎn)，離不開制度的保障。當(dāng)前最為急迫的是需要制定相應(yīng)的法律法規(guī)，使新生代農(nóng)民工職業(yè)教育工作做到有法可依。同時，還需要出臺一些具有可操作性的配套實施措施，使得接受職業(yè)教育的新生代農(nóng)民工能夠獲得應(yīng)有的經(jīng)濟收入和更多的市民化待遇[11]。從外部推動新生代農(nóng)民工職業(yè)教育逐步走上制度化、規(guī)范化的軌道。

(二)健全新生代農(nóng)民工響應(yīng)機制

生命歷程理論認為，個體的個人經(jīng)歷和性格特征對他在社會生活中如何做出選擇有重大的影響[12]。新生代農(nóng)民工自身是職業(yè)教育活動的直接受益主體和直接參與主體，能否發(fā)揮他們的主體作用將直接決定著能否取得預(yù)期的效果。因此，新生代農(nóng)民工職業(yè)教育的關(guān)鍵點在于從增加內(nèi)驅(qū)力方面著手健全新生代農(nóng)民工的響應(yīng)機制。

新生代農(nóng)民工只要目標(biāo)明確并付出足夠的努力，即便外在環(huán)境沒有大的改觀，仍然可以完成市民化過程，實現(xiàn)在城市的立足和發(fā)展。反之，在新生代農(nóng)民工職業(yè)發(fā)展過程中，缺少積極的認識或缺少職業(yè)規(guī)劃就可能會陷入“貧困惡性循環(huán)”[13]。目前，為數(shù)不少的新生代農(nóng)民工缺乏長遠的、發(fā)展的眼光來發(fā)現(xiàn)職業(yè)教育的隱形效果。目前，一旦在工作學(xué)習(xí)中遇到一點困難就隨意地放棄對職業(yè)教育的堅持。因此，要扭轉(zhuǎn)新生代農(nóng)民工認知上的偏差，需要有針對性地做好教育和宣傳工作，增強新生代農(nóng)民工的職業(yè)發(fā)展意識，從而提升其參加職業(yè)教育的興趣和熱情。就新生代農(nóng)民工自身而言，要認清社會對勞動者技能和素質(zhì)需求不斷提高的發(fā)展趨勢，主動自我規(guī)劃、自我開發(fā)和自我提高，以獲取市民化所需的知識和技能，增強自己的人力資本積累。

(三)深化企業(yè)合作機制

社會需要具備何種專業(yè)技能的勞動者，企業(yè)最有發(fā)言權(quán)，能否深化企業(yè)合作機制是新生代農(nóng)民工職業(yè)教育成敗的關(guān)鍵因素之一。在新生代農(nóng)民工職業(yè)教育過程中，深化企業(yè)與政府、教育機構(gòu)合作機制的關(guān)鍵點在于深化合作意識。在現(xiàn)實中，為數(shù)不少的企業(yè)不愿意參與新生代農(nóng)民工職業(yè)教育合作，其根源在于并沒有充分認識到作為一線技術(shù)工人的新生代農(nóng)民工的重要性。其實，與其他高科技人才一樣，從保持企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和不斷提高產(chǎn)品質(zhì)量的目標(biāo)來看，新生代農(nóng)民工同樣是不可或缺的寶貴資源。同時，新生代農(nóng)民工有著巨大的開發(fā)潛力，他們技術(shù)水平和綜合素質(zhì)的提升是企業(yè)未來發(fā)展的后備力量，也是企業(yè)未來持續(xù)提升生產(chǎn)效率和市場競爭力的根本保障。

深化企業(yè)對新生代農(nóng)民工職業(yè)教育合作機制的具體要求是：首先應(yīng)根據(jù)市場對勞動者能力和素養(yǎng)的需求，參與甚至是部分主導(dǎo)培養(yǎng)方案的制定和教學(xué)課程改革；其次是為新生代農(nóng)民工的職業(yè)實訓(xùn)提供場所、設(shè)備和指導(dǎo)教師；再次是企業(yè)為接受過職業(yè)教育的新生代農(nóng)民工提供更多的工作機會。另外，符合條件的企業(yè)還可以直接辦學(xué)，開展具有自身特色的新生代農(nóng)民工職業(yè)教育。在此過程中，企業(yè)可以利用參與甚至是直接培養(yǎng)的機會優(yōu)先挑選符合需求的學(xué)員，從而為自己的發(fā)展獲取穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)的人力資源。

(四)提升職業(yè)院?；訖C制

在新生代農(nóng)民工職業(yè)教育中，傳統(tǒng)培養(yǎng)模式的有效性受到了空前的挑戰(zhàn)，職業(yè)院校需要通過切實的轉(zhuǎn)變來應(yīng)對新生代農(nóng)民工職業(yè)教育的新要求。具體而言，提升職業(yè)院校互動機制需要在課程模式和辦學(xué)模式方面積極地加以完善。其一，根據(jù)新生代農(nóng)民工的特點完成課程模式改革。普通職業(yè)教育的學(xué)生通過統(tǒng)一條件選拔而來，基本素養(yǎng)和能力水平差異不大。新生代農(nóng)民工職業(yè)教育與傳統(tǒng)的職業(yè)學(xué)校教育不同，其所針對的教育對象的能力、素養(yǎng)參差不齊，所以必須在考慮新生代農(nóng)民工這一素質(zhì)特點的基礎(chǔ)上來設(shè)置職業(yè)教育課程。在課程模式上，通過職業(yè)分析，找出所針對職業(yè)的任務(wù)領(lǐng)域、具體任務(wù)以及所需能力，并標(biāo)注能力級別，進而圍繞這些任務(wù)編制模塊課程[14]?！澳K型”課程模式可以從新生代農(nóng)民工職業(yè)教育的特點與規(guī)律出發(fā)，擺脫多年來職業(yè)教育一直沿用的傳統(tǒng)課程模式，具有很強的針對性和實用性。其二，針對新生代農(nóng)民工的需求創(chuàng)新辦學(xué)方式。絕大多數(shù)新生代農(nóng)民工難以騰出大量的時間和精力來專門接受職業(yè)教育，職業(yè)院校應(yīng)該充分考慮他們學(xué)習(xí)時間不穩(wěn)定、不充足的現(xiàn)實困難。通過以彈性學(xué)制和學(xué)分制為基礎(chǔ)的“循環(huán)—菜單式”教育模式，滿足新生代農(nóng)民工多樣化、靈活性的學(xué)習(xí)需求。

“職業(yè)教育治理現(xiàn)代化致力于整合社會職業(yè)教育大平臺的資源，切實服務(wù)經(jīng)濟社會的需求和人民群眾的需要”[15]。從當(dāng)前社會現(xiàn)實來看，新生代農(nóng)民工職業(yè)教育已經(jīng)成為這個“大平臺”的不可或缺的組成部分。同時，新生代農(nóng)民工職業(yè)教育又是一項系統(tǒng)工程，所謂“整合”就是要充分發(fā)揮各主體的積極性，在“共治”理念指導(dǎo)下參與到農(nóng)民工職業(yè)教育的治理過程中來，充分發(fā)揮各自的作用，以實現(xiàn)效益的最大化?；凇肮仓巍币暯堑姆治鲇兄谌藗儚睦碚撋细忧逦匕盐招律r(nóng)民工職業(yè)教育的內(nèi)在機理，從實踐上找到行之有效的解決方案。