新形勢下對國企集團(tuán)管控的思考

張曉軍|文

近年來，隨著國企改革的不斷深化，集團(tuán)管控取得明顯成效，但也不同程度存在功能定位不準(zhǔn)，缺位、錯位和越位等矛盾和問題。在中國特色社會主義新時(shí)代，國企必須在全面深化改革中，加快構(gòu)建以管資本為特征的集團(tuán)管控。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。這為新時(shí)代全面深化國有企業(yè)改革提供了思想遵循和理論引領(lǐng)。2017年4月，國務(wù)院明確以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變是當(dāng)前國有企業(yè)改革的主旋律。適應(yīng)新形勢，構(gòu)建國有企業(yè)“管資本”定位下的集團(tuán)總部管控體系顯得十分緊迫。

集團(tuán)管控的功能定位和作用

我國企業(yè)集團(tuán)管控是隨著我國社會主義建設(shè)、改革開放的探索實(shí)踐逐步發(fā)展形成的，具有鮮明的時(shí)代特色。

1.我國企業(yè)集團(tuán)管控的演變及特點(diǎn)

（1）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政化管理。新中國成立到改革開放之初，我國企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制主要經(jīng)歷了工廠管委會和職代會制度、廠長負(fù)責(zé)制、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負(fù)責(zé)制，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式相適應(yīng)。由于當(dāng)時(shí)國家處于國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，需要通過政府直接管理才能實(shí)現(xiàn)有限資源的配置。這一時(shí)期，國企都是行政附屬物，不具備集團(tuán)化的經(jīng)濟(jì)條件。

（2）改革開放三十年的集團(tuán)管控。改革開放后，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制主要經(jīng)歷了廠長負(fù)責(zé)制、廠長經(jīng)理負(fù)責(zé)制、現(xiàn)代企業(yè)制度三個階段。這一時(shí)期，放權(quán)讓利、承包經(jīng)營、自負(fù)盈虧等措施，全面釋放經(jīng)濟(jì)活力，企業(yè)數(shù)量急劇增長、企業(yè)層級相應(yīng)增多、企業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大，以母子公司為主體結(jié)構(gòu)的企業(yè)法人聯(lián)合體成為普遍，國企呈現(xiàn)集團(tuán)化發(fā)展態(tài)勢。

（3）新時(shí)代進(jìn)入跨國集團(tuán)管控。經(jīng)過四十年的改革開放，國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)由單一企業(yè)和行政性公司向大企業(yè)、大集團(tuán)體制轉(zhuǎn)變，形成了一批國際競爭力較強(qiáng)的大型企業(yè)集團(tuán)。適應(yīng)新時(shí)代國企做強(qiáng)做優(yōu)做大的發(fā)展目標(biāo)，國企集團(tuán)管控也朝著中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)將黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)融入公司法人治理結(jié)構(gòu)，由資產(chǎn)管理向資本管理轉(zhuǎn)變。

縱觀新中國成立以來企業(yè)組織形態(tài)的演變，我國企業(yè)集團(tuán)管控表現(xiàn)出以下幾個主要特點(diǎn)：

一是定位明確。集團(tuán)總部的功能定位是價(jià)值創(chuàng)造和管理。

不論計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的行政管理，還是改革開放以來由行政管控到公司治理的轉(zhuǎn)變，以及新時(shí)代國企向跨國公司發(fā)展，管控方式如何變換，其功能定位始終是價(jià)值創(chuàng)造和管理。

二是管控高效。集團(tuán)作為企業(yè)中樞，管控高效是集團(tuán)的基本要求，反之，低質(zhì)低效的集團(tuán)管控，必將導(dǎo)致企業(yè)萎縮或者在市場競爭中被淘汰出局。如集團(tuán)集中資金管控，對大宗原輔材料集中采購等，消除沉淀資金，把資金用于刀刃上。

三是作用突出。集團(tuán)管控的作用，主要是把方向、管大局、管監(jiān)督，發(fā)揮掌舵者的作用，一般通過戰(zhàn)略引領(lǐng)、方向指引、大局掌控，使企業(yè)集團(tuán)朝著既定的方向發(fā)展。如集團(tuán)集中投資管理，減少重復(fù)投資，有利于提高投資回報(bào)，確保戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

四是改革發(fā)力。改革是國企健康發(fā)展的必然，集團(tuán)管控也要適應(yīng)國企改革相應(yīng)調(diào)整。從20世紀(jì)90年代起，國家引導(dǎo)企業(yè)向集團(tuán)化方向發(fā)展，開展國企戰(zhàn)略性重組，抓大放小，改革重組，形成一大批中央和地方國企大型集團(tuán)。黨的十九大以來，又以建設(shè)具有全球競爭力的世界一流企業(yè)為目標(biāo)，推動國企做強(qiáng)做優(yōu)做大。

2.我國企業(yè)集團(tuán)管控的功能及作用

近年來，隨著企業(yè)集團(tuán)改革的不斷深化，集團(tuán)管控功能及作用更加突出。

（1）戰(zhàn)略管理功能作用明顯。集團(tuán)總部的中樞地位，決定了把方向、管大局是其首要功能。集團(tuán)總部作為戰(zhàn)略的形成和實(shí)施主體，在內(nèi)部發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)和導(dǎo)向作用，避免業(yè)務(wù)單元自行實(shí)施所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。如中國遠(yuǎn)洋按照構(gòu)建國有投資公司的組織模式及產(chǎn)業(yè)管控體系，將總部職能確定為“定戰(zhàn)略、調(diào)資源、抓考核、防風(fēng)險(xiǎn)”，突出發(fā)揮戰(zhàn)略決策作用。

（2）評價(jià)和監(jiān)控功能突出。集團(tuán)總部的評價(jià)、考核制度，以及風(fēng)險(xiǎn)管理與監(jiān)督檢查職能，是總部對系統(tǒng)企業(yè)管理者角色的體現(xiàn)，通過考核評價(jià)和激勵機(jī)制，加強(qiáng)對授權(quán)的監(jiān)督推動戰(zhàn)略決策和資源配置等功能落地，實(shí)現(xiàn)對各業(yè)務(wù)板塊、子公司及重點(diǎn)項(xiàng)目的跟蹤、評價(jià)及退出決策；通過整合審計(jì)、紀(jì)檢、財(cái)務(wù)、董監(jiān)事監(jiān)督力量，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督管理系統(tǒng)化、制度化。如國家電投等將評價(jià)、監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)管理作為總部基本功能，突出防范風(fēng)險(xiǎn)的作用。

（3）服務(wù)協(xié)調(diào)功能增強(qiáng)。集團(tuán)總部具有統(tǒng)一的品牌和系統(tǒng)調(diào)控能力，在與政府以及金融機(jī)構(gòu)對接中，發(fā)揮談判優(yōu)勢和協(xié)調(diào)能力，為業(yè)務(wù)單元的發(fā)展提供政策及金融方面的支持；對企業(yè)內(nèi)部資源統(tǒng)籌配置，統(tǒng)一營銷渠道、統(tǒng)一戰(zhàn)略形象、統(tǒng)一內(nèi)部市場等，使各業(yè)務(wù)單元無需投入而直接采用。如國開投推動共享服務(wù)，設(shè)立培訓(xùn)與保障中心，統(tǒng)籌后勤服務(wù)等保障工作，實(shí)現(xiàn)管服結(jié)合。

不同類型管控模式比較分析

目前，我國國有企業(yè)集團(tuán)大致采用戰(zhàn)略管控型、財(cái)務(wù)管控型、運(yùn)營管控型等模式。

（1）戰(zhàn)略管控型。集團(tuán)總部作為戰(zhàn)略決策和投資中心，具有資本增值和產(chǎn)業(yè)發(fā)展雙重目標(biāo)，追求集團(tuán)總體戰(zhàn)略控制和協(xié)同效應(yīng)培育的主要功能。作為集團(tuán)總部首先強(qiáng)化對外部市場分析和研究能力，統(tǒng)籌制定集團(tuán)總體戰(zhàn)略，指導(dǎo)二級平臺制定業(yè)務(wù)戰(zhàn)略及經(jīng)營目標(biāo)，并跟蹤戰(zhàn)略落地情況，及時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略閉環(huán)管理。

（2）財(cái)務(wù)管控型。集團(tuán)作為投資決策中心，以追求投資回報(bào)、資本增值為目標(biāo)，具有投資、產(chǎn)權(quán)管理和財(cái)務(wù)監(jiān)控等基本功能。集團(tuán)對下屬子公司的管理控制主要通過財(cái)務(wù)手段來實(shí)現(xiàn)。突出“管資本”的功能定位，加強(qiáng)專業(yè)化的資本運(yùn)作能力，通過資本平臺搭建、股權(quán)投資、多元化融資、資產(chǎn)證券化等手段，實(shí)現(xiàn)國有資本的優(yōu)化配置和保值增值。

（3）運(yùn)營管控型。集團(tuán)總部作為經(jīng)營決策和生產(chǎn)管理指揮中心，具有資本增值和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品市場占有率的雙重目標(biāo)，追求對企業(yè)資源的集中控制和管理，企業(yè)經(jīng)營活動的統(tǒng)一和優(yōu)化。通過母公司的業(yè)務(wù)管理部門對控股子公司的日常運(yùn)營進(jìn)行直接管理，特別強(qiáng)調(diào)集團(tuán)經(jīng)營行為的統(tǒng)一、整體協(xié)調(diào)成長和對行業(yè)成功因素的集中控制與管理。

三種模式各有優(yōu)缺?，F(xiàn)實(shí)中，企業(yè)集團(tuán)管控往往是以一種模式為主導(dǎo)的多種模式的綜合。如上海寶鋼集團(tuán)除了對鋼鐵生產(chǎn)業(yè)務(wù)采取經(jīng)營管控型模式外，集團(tuán)總部對金融、貿(mào)易等業(yè)務(wù)采取戰(zhàn)略管控型模式。再如，中鋁集團(tuán)堅(jiān)持集團(tuán)戰(zhàn)略管控、板塊運(yùn)營管理、實(shí)體企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的管控模式，不斷做實(shí)板塊，強(qiáng)化板塊專業(yè)化運(yùn)營管理職責(zé)，但在扭虧脫困轉(zhuǎn)型升級的特殊時(shí)期，更多地采用運(yùn)營管控模式?？梢?，企業(yè)集團(tuán)管控模式并非一成不變，而是隨著集團(tuán)轉(zhuǎn)型或內(nèi)外部條件變化而動態(tài)調(diào)整。

新形勢下集團(tuán)管控的改革取向

盡管集團(tuán)管控取得明顯成效，但也不同程度地存在功能定位不準(zhǔn)，缺位、錯位和越位現(xiàn)象突出，集團(tuán)管的過多、過細(xì)、過死等矛盾問題。國有企業(yè)集團(tuán)要在全面深化改革中加以解決，構(gòu)建以管資本為特征的集團(tuán)管控。

一是探索構(gòu)建總部“管資本”與二級平臺“管資產(chǎn)”的管控格局，形成總部—二級平臺—三級子公司的三級架構(gòu)。總部作為資本層，突出資本投資和資本管理，以股權(quán)關(guān)系為管理紐帶對二級平臺進(jìn)行投資和資本管理，行使所有者的職責(zé)；二級平臺以業(yè)務(wù)板塊劃分，作為專業(yè)業(yè)務(wù)管理平臺負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)推進(jìn)；三級子公司則為具體的經(jīng)營實(shí)體單位。具體的管理線條，集團(tuán)一般采用逐層管控模式，總部僅對二級平臺實(shí)行管控，不直接管至三級子公司。

二是加強(qiáng)集團(tuán)總部體現(xiàn)戰(zhàn)略價(jià)值的管理職能。隨著集團(tuán)總部“管資本”新定位的逐步明確，總部應(yīng)充分轉(zhuǎn)變職能，承擔(dān)“管資本”重要使命：著眼于具有戰(zhàn)略價(jià)值的產(chǎn)業(yè)投資管理職能，加快剝離工作量較大的行政性、事務(wù)性工作，對工作內(nèi)容存在協(xié)同的內(nèi)容進(jìn)行整合，提升總部的專業(yè)化管理能力。改革現(xiàn)行管理架構(gòu)，產(chǎn)業(yè)運(yùn)營職能下沉至所出資企業(yè)，精簡總部機(jī)構(gòu)，形成“小總部、大產(chǎn)業(yè)”的架構(gòu)。

三是探索法人治理的董監(jiān)事隊(duì)伍建設(shè)。要加強(qiáng)集團(tuán)總部規(guī)范董事會建設(shè)，同步推進(jìn)集團(tuán)公司由二級企業(yè)的“上級單位”向其出資人的角色轉(zhuǎn)換，搭建逐級授權(quán)的三級法人治理結(jié)構(gòu)，明確授權(quán)事項(xiàng)在企業(yè)內(nèi)部的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)相應(yīng)責(zé)任。落實(shí)黨組織在法人治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵作用和法定地位，明確黨組織前置審議程序，發(fā)揮核心作用。構(gòu)建涵蓋審計(jì)、內(nèi)控、合規(guī)、全面風(fēng)險(xiǎn)管理、紀(jì)檢監(jiān)察、安環(huán)、所屬企業(yè)監(jiān)事管理、黨群巡視組等多項(xiàng)職能的監(jiān)督體系，做到權(quán)力“放得下，管得住”。