淺談當(dāng)代中國政府基本架構(gòu)，主要組成部分及相互關(guān)系

魏福多

【摘 要】在分析研究當(dāng)代中國政府時(shí)，首先要了解中國政府的執(zhí)政方式及政府等級劃分，并在此基礎(chǔ)上，從政府承擔(dān)的職能角度，了解并掌握政府的主要組成部分及相互關(guān)系。本文從縱向的政府層級劃分和橫向的職能劃分兩個(gè)角度探討當(dāng)代中國政府。

【關(guān)鍵詞】政府；架構(gòu)；關(guān)系

在研究中國政府時(shí)，首先要明白中國共產(chǎn)黨是中國政府最大的政黨，也是中國政府唯一的執(zhí)政黨，在中國的政府事務(wù)管理中占有主導(dǎo)地位，所以，在研究中國政府時(shí)，了解和掌握中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)與歷史是一個(gè)不可忽視的課題，本文不作展開描述。

一、政府的含義及職能

（一）政府的含義

政府是一個(gè)國家為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)特定的公共利益，按照區(qū)域分割原則，以暴力統(tǒng)治為依托，組織起來的政治統(tǒng)治和社會(huì)管理組織。

政府的含義有廣義和狹義之分，廣義的“政府”則泛指各類國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，包括一切依法享有制定法律、執(zhí)行和貫徹法律，以及解釋和應(yīng)用法律的公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)，即我們通常所說的立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)；狹義的“政府”概念僅僅是指國家機(jī)構(gòu)中執(zhí)掌行政權(quán)力、履行行政職能的行政機(jī)構(gòu)。

1、廣義政府：即指一個(gè)國家內(nèi)行使國家權(quán)力的全部組織體系。在不同的國家，從廣義上看，主要在以下不同的含義上使用政府概念

（1）在中國和許多其他國家，政府的概念在這個(gè)意義上經(jīng)常被使用。例如，當(dāng)國家領(lǐng)導(dǎo)人和外交代表，如國家主席、總理、全國人民代表大會(huì)主席、外交部長和大使，在講話或文本中談?wù)摗拔掖韲睍r(shí)，他們指的是“中國政府”代表中國政府的全部或整個(gè)中國國家機(jī)關(guān)。

（2）政府等于國家機(jī)關(guān)和執(zhí)政黨的總和。現(xiàn)代政治是政黨政治，在政黨政治的意義上，政府和政黨是一體的，這是當(dāng)代大多數(shù)國家的現(xiàn)實(shí)。

2、狹義政府指依法享有行政權(quán)力的國家政治權(quán)力體系的組織制度。

我國憲法規(guī)定，國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使立法權(quán)，人民法院行使司法權(quán)，人民檢察院行使檢察權(quán)，人民政府行使行政權(quán)。這是在日常管理與生活中通常使用的狹義政府的含義。

（二）政府的職能

1、政府的政治職能

政府政治職能是維護(hù)國家統(tǒng)治階級的利益，保護(hù)國外的國家安全和維護(hù)國內(nèi)的社會(huì)秩序。主要體現(xiàn)在軍事安全功能，即維護(hù)國家獨(dú)立和主權(quán)完整、國防安全、防御外來侵略。外交職能是通過外交活動(dòng)，促進(jìn)我國與世界各國正常的政治經(jīng)濟(jì)往來，建立睦鄰友好關(guān)系，促進(jìn)各國互利，反對強(qiáng)權(quán)政治，維護(hù)世界和平。政府部門治安的職能包括維護(hù)國內(nèi)社會(huì)秩序、鎮(zhèn)壓叛國和危害社會(huì)安全的活動(dòng)、維護(hù)人民政治權(quán)利、生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)憲法和法律尊嚴(yán)。民主政治建設(shè)的功能是通過政府活動(dòng)促進(jìn)國家權(quán)力的完善和民主政治的發(fā)展[1]。

2、 政府的經(jīng)濟(jì)職能

為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的職能。主要體現(xiàn)在當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，提供公共物品和服務(wù)功能，市場監(jiān)管職能。

3、政府的文化職能

為了滿足人們?nèi)找嬖鲩L的文化生活需要，政府依法管理文化事業(yè)。它主要體現(xiàn)在發(fā)展科技的功能上。發(fā)展教育的職能。發(fā)展文化事業(yè)的職能。發(fā)展衛(wèi)生體育的職能。

4、其他職能

政府除了政治、經(jīng)濟(jì)和文化職能之外還必須承擔(dān)的其他職能。主要體現(xiàn)在：規(guī)范社會(huì)分配和組織社會(huì)保障職能。保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源的作用。推進(jìn)社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)的作用。提高人口素質(zhì)，實(shí)行計(jì)劃生育職能。

二、當(dāng)代中國政府架構(gòu)

當(dāng)代中國政府從縱向看是一個(gè)五級政府架構(gòu)，即，從中央政府到地方政府分為五級，分別是：中央政府、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)級。各級政府對日常事務(wù)負(fù)責(zé)。

中央政府是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也是國家最高行政機(jī)關(guān)。中央政府的表現(xiàn)形式是國務(wù)院和國務(wù)院。其性質(zhì)和地位由有關(guān)法律和法規(guī)規(guī)定?！稇椃ā返?5條規(guī)定國務(wù)院是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國家行政機(jī)關(guān)。因此，中央政府可以對中國任何地方/任何層級的地方政府實(shí)行直接或間接領(lǐng)導(dǎo)。省級政府是省級國家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方國家行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)?，F(xiàn)行省級人民政務(wù)包括23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市、2個(gè)特別行政區(qū)。地級市人民政府，即除中央直轄市以外的其他市，屬于省、自治區(qū)、自治州領(lǐng)導(dǎo)的行政單位?？h級人民政府是指相當(dāng)于縣級行政機(jī)關(guān)，主要包括縣級人民政府、市轄區(qū)人民政府和法院人民政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是人民政府的最小組成部分，直接面向基層管理。

三、當(dāng)代中國政府的主要組成部分及相互關(guān)系

（一）國務(wù)院現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置

2018年3月22日《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》規(guī)定部門設(shè)置如下：國務(wù)院設(shè)置辦公廳、國務(wù)院組成部門（26個(gè)）、國務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)（1個(gè)）、國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)（16個(gè)）、國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)（2個(gè)）、國務(wù)院直屬事業(yè)單位（9個(gè)）、國務(wù)院部委管理的國家局（16個(gè)）。2018年3月22日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案公布。這次改革，國務(wù)院正部級機(jī)構(gòu)減少8個(gè)，副部級機(jī)構(gòu)減少7個(gè)。中華人民共和國國務(wù)院辦公廳，是中央政府的事務(wù)中樞，是協(xié)助中央政府領(lǐng)導(dǎo)同志處理日常工作的機(jī)構(gòu)，也有發(fā)布文件的職權(quán)，但這種文件并非辦公機(jī)構(gòu)本身的決定，而是代表了中央政府的意見，且內(nèi)容多具全局性，地位僅低于以中央政府名義發(fā)布的文件。辦公機(jī)構(gòu)有轉(zhuǎn)發(fā)某一或某幾個(gè)中央政府部門及省、自治區(qū)、直轄市政府文件的職權(quán)，這類文件可對全國發(fā)揮指導(dǎo)或借鑒作用。26個(gè)部委，依法獨(dú)立履行國務(wù)院的基本行政職能，是中央政府最重要的職能機(jī)關(guān)。在中央政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下，他們負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和管理國家行政管理的某些方面。設(shè)立、撤銷、合并，由總理提出，由全國人民代表大會(huì)決定。全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間[2]。國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)為國務(wù)院直屬正部級特設(shè)機(jī)構(gòu)，代表國家履行出資人職責(zé)，是中央所屬企業(yè)（不含金融類企業(yè)）的國有資產(chǎn)。根據(jù)黨中央決定，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立黨委，履行黨中央規(guī)定的職責(zé)。國務(wù)院各部委統(tǒng)一管理的國家局也是中央人民政府的專門業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)，但各部委統(tǒng)一管理。它們與歸口管理的部、委不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，本身是獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)，只是在向中央政府或中共中央?yún)R報(bào)工作時(shí)須經(jīng)歸口管理的部、委轉(zhuǎn)呈，做出較大決定時(shí)須與歸口管理的部、委協(xié)商征得同意。

（二）省級人民政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置

《地方組織法》規(guī)定，省級人民政府由省長、副省長（或者自治區(qū)主席、副主席、市長、副市長）、秘書長、董事、董事、委員會(huì)主任組成。

各省級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置，中央政府不強(qiáng)求一致，有關(guān)法律也沒有做出具體規(guī)定，只是要求根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門。省級人民政府除了不設(shè)主管外交、國防等全國性事務(wù)的機(jī)構(gòu)和講某些任務(wù)單純、職責(zé)相近的機(jī)構(gòu)合并設(shè)置外，所設(shè)機(jī)構(gòu)大體與中央政府類似，并且各省級政府所設(shè)機(jī)構(gòu)情況也基本相同。省級人民政府設(shè)立的機(jī)關(guān)名稱為機(jī)關(guān)、局或者委員會(huì)。機(jī)關(guān)的設(shè)立、增加、減少或者合并，由省級人民政府報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。同時(shí)，省級人民政府還應(yīng)當(dāng)協(xié)助本行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立不屬于本行政區(qū)域的國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位，監(jiān)督其法律、法規(guī)和政策的遵守和執(zhí)行。這些單位主要指中國人民銀行各分行（1999年以前）、部屬重點(diǎn)企業(yè)、部屬高等院校等。一般來說，省級人民政府工作機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)關(guān)系，在省級人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在國務(wù)院有關(guān)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下。這是大多數(shù)功能體的情況。在省人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)下。這部分機(jī)構(gòu)屬于監(jiān)督性機(jī)構(gòu)，如審計(jì)、監(jiān)察、國家安全等部門。在省人民政府和國務(wù)院有關(guān)部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)下，國務(wù)院郵電部門、鐵路部門等有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)[3]。

（三）地級市人民政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置

《地方組織法》規(guī)定，地級市人民政府由市長、副市長、秘書長、董事長、委員會(huì)主任組成。市長、副市長由本級人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，其他成員由市長提名。本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定報(bào)省人民政府備案。人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，副市長的個(gè)人任免由本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定。地級市級人民政府的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)。本級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，省級人民政府主管部門領(lǐng)導(dǎo)或者業(yè)余指導(dǎo)。結(jié)合當(dāng)前行政管理工作實(shí)際情況及政府行政成本，有取消或弱化地級市人民政府的設(shè)想，可能實(shí)現(xiàn)省級人民政府直接管理縣級人民政府。

（四）縣級人民政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置

縣級人民政府是指行政級別上相當(dāng)于縣級的行政機(jī)關(guān)，主要包括人民政府、市轄區(qū)人民政府和縣級人民政府?？h級人民政府由縣長（市長、區(qū)長）、副縣長（副市長、副區(qū)長）、主任、科長組成?？h長（市長、區(qū)長）、副縣長（副市長、副區(qū)長）由縣級人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生?？h級人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，由人民代表大會(huì)選舉副縣長（副市長、副區(qū)長）。個(gè)人任免由縣人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定。縣級人民政府機(jī)關(guān)被稱為局、局。設(shè)立、增加、減少、合并，由本級人民政府報(bào)上一級人民政府批準(zhǔn)?？h級人民政府的事業(yè)單位，由本級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并由上級人民政府主管部門領(lǐng)導(dǎo)或者業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

（五）鄉(xiāng)級人民政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置

農(nóng)村人民政府應(yīng)當(dāng)依法選舉鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長（市長、副鄉(xiāng)長），鄉(xiāng)級人民政府的辦公室、工作部門的設(shè)立，由省、縣政府安排。符合本行政區(qū)域?qū)嶋H情況的。一般來說，中國政府機(jī)構(gòu)設(shè)置有兩條規(guī)律：自上而下的對應(yīng)，強(qiáng)調(diào)制度對應(yīng)，以層層貫徹落實(shí)頂層設(shè)計(jì)任務(wù)；同時(shí)，根據(jù)新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革現(xiàn)狀來看，從上到下，機(jī)構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模正在逐步減少。這兩點(diǎn)，并不矛盾。因?yàn)椋簻p少機(jī)構(gòu)數(shù)量的法則一般是根據(jù)其職能的不同“合并同一項(xiàng)目”；減少組織規(guī)模的一般規(guī)則是減少人員編制，直到有一到兩名全職工作人員用于與上級全職組織對應(yīng)。

【參考文獻(xiàn)】

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[3] 郁建興，黃飚.當(dāng)代中國地方政府創(chuàng)新的新進(jìn)展——兼論縱向政府間關(guān)系的重構(gòu)[J].政治學(xué)研究，2017年.