論行政壟斷的法律規(guī)制

孫妙祥

【摘 要】規(guī)范行政壟斷是中國政治體制改革的重要任務(wù)之一，對中國社會經(jīng)濟的全面轉(zhuǎn)型具有戰(zhàn)略意義。行政壟斷由于其復雜性在中國市場經(jīng)濟建設(shè)過程中制造了障礙。雖然中國《反壟斷法》的頒布和實施為取消行政壟斷提供了強有力的法律支持，但行政壟斷的徹底根治也需要立法機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)的強有力合作。在分析行政壟斷的成因和危害的基礎(chǔ)上，從法律完善的角度提出了解決我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期行政壟斷問題和建議。

【關(guān)鍵詞】行政壟斷；反法壟斷；規(guī)制；法律

一、行政壟斷的概念

隨著20世紀80年代中國經(jīng)濟體制改革的實施，行政壟斷這個經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的獨特產(chǎn)物，受到了政府和學術(shù)界的強烈關(guān)注。關(guān)于行政壟斷的定義，國內(nèi)學者提出一些觀點。第一，行為和狀態(tài)說，持這種觀點的學者將其定義為：“行政壟斷是指一種國的行為，憑借行政機關(guān)或其授權(quán)的單位擁有的行政權(quán)力，濫施行政權(quán)力，而使某些企業(yè)得以實現(xiàn)壟斷和限制競爭的一種狀態(tài)和行為”。第二，合法和非法說。典型的概念是：“行政壟斷是政府利用公共權(quán)力排除或限制競爭，行政壟斷包括法律行政壟斷和非法行政壟斷”，即行政壟斷有法律和非法律的差異，所以有合法對行政壟斷豁免的情況，反壟斷法下的監(jiān)管對象只是一種非法的行政壟斷。第三，行政因素說。這種觀點認為，行政壟斷是一種包含行政權(quán)力因素的壟斷，即“行政壟斷是行政權(quán)力與市場力量形成的特殊壟斷”。2007年，中國頒布了《反壟斷法》，沒有對行政壟斷作出抽象的定義，而是采用了一種列舉原則的方法，對行政壟斷的恰當和準確定義是規(guī)范有害行為和有效實施法律的基礎(chǔ)。[1]

關(guān)于行政壟斷的概念，首先，行政壟斷是一種行為。從法律的角度來看，行政壟斷只能是一種行為。法律通過調(diào)節(jié)人們的行為來調(diào)節(jié)社會關(guān)系，而不是通過調(diào)整人們的內(nèi)心觀念和思想來調(diào)節(jié)社會關(guān)系。第二，行政壟斷是公共權(quán)力主體所犯下的違法行為。行政權(quán)力本身是合法的，行政權(quán)力存在以憲法為前提，行政壟斷是行政權(quán)力濫用的結(jié)果，法律行為不屬于行政壟斷范圍。第三，行政壟斷行政機關(guān)行使國家各級行政機關(guān)的行政權(quán)力。市場經(jīng)濟追求自由競爭，而行政壟斷則依靠特殊的行政權(quán)力來限制市場主體的自由，并以行政權(quán)力構(gòu)建障礙，是一種阻礙市場自由競爭的有害行為。總之，我們認為行政壟斷是指政府及其下屬部門在行政或濫用行政權(quán)力，限制競爭，侵犯市場公平競爭秩序方面的違法行為。

二、行政壟斷的成因

長期以來，學術(shù)界和實務(wù)界都把行政壟斷視為計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。他們認為，目前中國的行政壟斷完全是由經(jīng)濟體制改革不完全形成的，是計劃經(jīng)濟的殘余。這種觀點有其合理性。但事實并非如此。行政壟斷與計劃經(jīng)濟密切相關(guān)，但計劃經(jīng)濟不是行政壟斷的唯一原因。在發(fā)達的市場經(jīng)濟條件下，行政壟斷行為仍然可能存在。本文從歷史演變，經(jīng)濟模式和法律制度三個方面探討了我國行政壟斷形成的原因。

（一）政治體制改革滯后

在過去30年的改革開放，經(jīng)濟體系中的大刀闊斧的改革，中國已經(jīng)憑借制度紅利，股息開放和人口紅利優(yōu)勢在政治、經(jīng)濟、文化上都取得了重大的發(fā)展。但是中國政治體制改革相對滯后，特別是行政體制改革步伐緩慢，導致個體經(jīng)濟體制改革發(fā)展緩慢，為行政壟斷的出現(xiàn)提供了制度基礎(chǔ)。政治體制改革，最直接的表現(xiàn)是政府職能的緩慢轉(zhuǎn)型。政府的權(quán)力不明確，行政機構(gòu)重疊。最終導致政府和企業(yè)不分，政府和資本不分，政府和市場不分等問題的出現(xiàn)。

（二）區(qū)域經(jīng)濟增長競爭激烈

新中國成立以來，中國區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的融合是中國經(jīng)濟發(fā)展的共同問題，這也是行政壟斷形成的重要原因之一。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的具體表現(xiàn)是區(qū)域間輕工業(yè)和重工業(yè)的比例相似，區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相同，區(qū)域間支柱產(chǎn)業(yè)相似。區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同使區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展競爭進入了一個白熱化階段。行政機關(guān)采取行政權(quán)力，限制或消除市場競爭，形成區(qū)域行政壟斷集團，以保護區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。但是，應該強調(diào)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與行政壟斷的趨同是一種相互促進的關(guān)系，而不是一種不可避免的因果關(guān)系。產(chǎn)業(yè)同構(gòu)是行政壟斷形成的重要誘因之一，行政壟斷的形成進一步促進了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)同構(gòu)增加。事實上，在正常的市場條件下，隨著市場競爭的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)將逐漸消失，中國工業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象日益嚴重的原因正是由于行政壟斷的存在。

（三）法律制度體系不完善

經(jīng)濟學界認為，理性的人正在追求自身利益的最大化。在做出任何行為決定時，人們會充分考慮他們的成本和收益。雖然現(xiàn)實中沒有絕對理性的經(jīng)濟人，但經(jīng)濟分析研究方法確實為研究法律問題提供了新視角。中國行政壟斷長期存在的原因在于缺乏有效的行政壟斷法律控制制度，這導致了行政壟斷的不斷擴散。第一，中國頒布的控制行政壟斷的法律文件不完整。第二，目前，中國尚未設(shè)立規(guī)范行政壟斷的權(quán)力機構(gòu)或部門。第三，現(xiàn)行的反行政壟斷法律文件沒有明確建立非法責任追究制度。雖然部分法律條文有違法規(guī)定，但處罰太輕。因此，缺乏有效的行政壟斷法律控制制度，是舊行政壟斷未被根除，新的行政壟斷現(xiàn)象不斷出現(xiàn)的重要原因。[2]

三、行政壟斷的危害

改革開放后，雖然政府放棄了對大多數(shù)產(chǎn)業(yè)的壟斷，但競爭形勢逐漸形成。但是，在一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中，行政壟斷仍然存在，已成為制約中國市場經(jīng)濟健康發(fā)展的瓶頸，阻礙了市場經(jīng)濟體制的發(fā)展。

（一）阻礙市場的正常運行

中國社會主義市場經(jīng)濟體制改革是以市場競爭機制為基礎(chǔ)，實現(xiàn)市場資源合理配置的基本手段。為了維護市場競爭的正常運行，實現(xiàn)自由平等的競爭秩序，必須建立統(tǒng)一有序的市場體系。行政壟斷的本質(zhì)是濫用行政權(quán)力，違反了自愿和平等市場交易的原則。它在市場交易中滲透了許多非市場因素，不利于形成統(tǒng)一的全國市場體系。

（二）危害社會公共利益

行政權(quán)力的建立最初是由國家強制性力量保障，用于維護社會秩序和公共利益，促進社會福利。但是，行政壟斷部門人為地控制著產(chǎn)品的數(shù)量和價格，形成了“賣方市場”，這對他們有利，獲得高壟斷利潤，并通過行政權(quán)力獲得高于市場競爭價格的壟斷價格，并將消費者的利益轉(zhuǎn)移到壟斷部門，從而實現(xiàn)部門、行業(yè)、利益集團及其利益成員的利益最大化。

（三）損害政府形象

行政壟斷和政府腐敗相互伴隨，行政壟斷對政府、企業(yè)以及官員是有害的。由于行政壟斷行業(yè)大多是一個與公眾密切相關(guān)的行業(yè)，代表著政府的形象，由此產(chǎn)生的腐敗行為將不可避免地降低政府的威信。

四、規(guī)范行政壟斷的法律規(guī)制

（一）建立專門的行政壟斷執(zhí)法機制，確保反壟斷工作的權(quán)威性

《反壟斷法》正式頒布實施后，反壟斷三大執(zhí)法機構(gòu)：商務(wù)部反壟斷局，國家發(fā)展和改革委員會價格監(jiān)督檢驗部，國家工商行政管理局反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法局。國家反壟斷機構(gòu)成立后，立即開始反壟斷工作。行政壟斷涉及國家宏觀經(jīng)濟和特殊產(chǎn)業(yè)政策。執(zhí)法對象不僅涉及中央部委，還涉及地方行政機關(guān)或其授權(quán)部門。因此，中國應依靠法律建立高度獨立的反行政壟斷執(zhí)法機構(gòu)，其地位應直接隸屬于國務(wù)院。具體安排分為中央和地方兩極機構(gòu)，位于省、自治區(qū)、直轄市的機構(gòu)在中央機關(guān)的領(lǐng)導下統(tǒng)一，不得隸屬于中央部委和地方政府。

（二）建立行政壟斷責任追究機制，切實提高行政壟斷行為法律成本

國內(nèi)外學術(shù)研究的結(jié)果表明，不完善的行政壟斷責任機制是反復禁止行政壟斷但不成功的主要原因之一。因此，中國應加快建立健全的行政壟斷問責機制，建立嚴格的法律責任制度，提高反行政壟斷權(quán)。法律文件的權(quán)威性和有效性有效規(guī)范了行政壟斷。一般來說，有三個層次，它們分別為民事責任、行政責任和刑事責任。由于行政壟斷主體的特殊性，行政壟斷的追責必須承擔民事責任。調(diào)查時，還要確定行政責任，并依法追究造成嚴重后果的行政壟斷的刑事責任。需要強調(diào)的是，行政機關(guān)除了要對行政機關(guān)的責任進行調(diào)查外，還應加強對直接責任人的處罰，從政治前景、經(jīng)濟利益和個人角度全面遏制行政人員的行政壟斷。[3]

（三）完善行政壟斷審查救濟制度，設(shè)立獨立性的權(quán)威執(zhí)法監(jiān)管部門

眾所周知，立法審查是法制化國家的普遍做法。中國也是一個實行立法審查制度的國家。中國的立法審查是全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會的責任。由于中國許多行政壟斷具有一定的“合法”性，立法審查的核心目的是將違反憲法精神，為行政壟斷做辯護的法律文件進行廢止，從根源上使行政壟斷無法可依。同時，為了加強反壟斷法的實施效果，應建立一個具有較高權(quán)力的獨立反壟斷機構(gòu)，明確其法律地位、職能權(quán)限和運作模式，力圖改變我國長期以來的執(zhí)法現(xiàn)狀，提高執(zhí)法效率，提高反行政壟斷法的有效性。

（四）加強行政壟斷執(zhí)法力度，有效地管制行政性壟斷

市場經(jīng)濟發(fā)達國家一般都有專門的制度控制壟斷，如美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會，日本公平貿(mào)易委員會和英國公平貿(mào)易部。在中國，鑒于目前的壟斷監(jiān)管機構(gòu)缺乏權(quán)威性和強有力的監(jiān)督，而且反行政壟斷工作艱巨，目前的執(zhí)法和司法活動往往受到包括行政主體在內(nèi)的外部干預，反行政壟斷應建立類似于市場經(jīng)濟發(fā)達國家的壟斷監(jiān)管機構(gòu)。在國家經(jīng)貿(mào)委，國家工商行政管理總局和國家技術(shù)監(jiān)督局的基礎(chǔ)上，考慮比目前的監(jiān)管機構(gòu)更具權(quán)威性，直接隸屬于全國人民代表大會，更加獨立和公正的反壟斷管制機構(gòu)。

（五）改善司法環(huán)境，為規(guī)范行政壟斷提供法治氛圍

為了改變“上級處理”的行政壟斷的非標準解決方案，我們需要構(gòu)建一個維護和促進市場競爭的司法框架。首先，我們應該修改行政訴訟法，澄清行政行為司法審查的范圍和標準，明確當前地方立法部門和地區(qū)的權(quán)力和利益。第二，提供合理的司法審查范圍。加強人民法院對行政機關(guān)的司法審查和監(jiān)督，有利于完善中國的民主政治制度，實現(xiàn)民主決策，民主管理和民主監(jiān)督。第三，全面提高法官素質(zhì)，有效實施司法審查。法官素質(zhì)高低和國家法律的具體實施有關(guān)。因此，法官要具有良好的審判能力，也要有高尚的道德和政治品質(zhì)[4]。

五、結(jié)語

中國在制定市場競爭基本規(guī)則，維持競爭秩序的關(guān)鍵任務(wù)之一是解決行政壟斷問題。雖然通過法律手段調(diào)控行政權(quán)力和行政行為是解決行政壟斷的途徑之一，但完全消除行政壟斷還是取決于國家經(jīng)濟體制和政治體制改革的深化。

【參考文獻】

[1] 周昀.行政壟斷與反壟斷立法研究[J]中國法學，2011（03）.

[2] 許光耀.行政壟斷的反壟斷法規(guī)制[J]中國法學，2009（08）：12-13.

[3] 張德霖.論我國現(xiàn)階段壟斷與反壟斷法[J].經(jīng)濟研究，1996（06）.

[4] 張瑞萍.關(guān)于行政壟斷的若干思考[J].市場經(jīng)濟，2010（05）.