通過責任清單實現(xiàn)政務公開法治化

吳昱斐

【摘 要】政務公開與責任表在產(chǎn)生邏輯、內(nèi)部機制和外部特征等方面的聯(lián)系，為推進政務公開責任表的規(guī)范化和標準化提供了適當?shù)幕A和法律依據(jù)。但是，由于缺乏高層職責表的設計和規(guī)則的混亂，目前依靠責任清單的政府事務規(guī)范化和標準化是很困難的，本文重點分析了責任清單如何實現(xiàn)政務公開的法治化。

【關鍵詞】政務公開；責任清單；標準化；規(guī)范化

一、實現(xiàn)政務公開法治化的原因分析

（一）由法律特性和政法關系決定的

實現(xiàn)政務公開的法制化是根據(jù)法律的特性決定的。政務公開是方方面面的制度公開，是完善行政管理制度的重要措施，因此，政務公開也應該嚴格遵守法律規(guī)定。法律和利益自然相連，利益是法律的重要調整內(nèi)容，法律是利益調整的民主政治建設。政務公開“為了滿足社會主體的多元化和利益的需要”，需要平衡，但這樣的平衡才能通過法治來實現(xiàn)？實現(xiàn)政務公開的法制化是由法律和政治關系決定的。法律與政治有著自然關系，政治是法律的基礎，法律是政治的規(guī)則，政治和法律是構成國家狀態(tài)下的人生存環(huán)境和活動的空間。法律對推進政務公開具有非常重要的意義：第一，法律對政務公開具有誘導作用，法律可以指向政務公開的推進方向和具體的要求和程序。政務公開相關的各問題，應當盡可能保證法律明確。第二，法律應當在政務公開上具有保障作用，政務公開所需的秩序的形成，主要是通過法律予以保障。第三，對政務公開的法律的強化作用，在政務公開的推進過程中，必須運用法律，取得改革的成果。

實現(xiàn)政務公開的法制化是自黨十五大以來，必須建設社會主義法治國家，依法治國，建設社會主義法治國家，在已成為我國基本策略的這一大背景下，推進社會重大改革，如果能夠實行法治，則不要停下來。在“領導者進行對話的方式”中，如果不像用“法治”那樣傾聽，對于法治基礎薄弱的中國社會來說，不利于“人治”。法制化是推進政務公開的根本，使社會主義法治健全，依法治國，建設社會主義法治國家使政務公開的重要內(nèi)容。法治國家的建設是一個系統(tǒng)工程，包括行政方面的內(nèi)容，依法行政是其重要內(nèi)容之一。行政行為是指法律上根據(jù)行政行為的內(nèi)容、形式、手續(xù)應遵循法律的規(guī)定或要求。

（二）由實踐中所存在的問題決定

實現(xiàn)政務公開的法制化，從實踐中存在的問題決定現(xiàn)在的實踐來看，政務公開存在一列問題，例如政務公開的推進中是否真的推進了具有意義的政務公開是否真正被推進，政府指導者的意志所左右的問題，其根本原因在于政務公開的工作依賴于政策并不是法律。政策不是強制性的，且缺乏普遍性，不能完全形成政務公開的工作制度，國家正在推行的局面。政策應被理解為建立政務公開制度的依據(jù)，但隨著全國推進行政業(yè)務的公開制度，進一步深化，規(guī)定了有關政府公開的法律法規(guī)、政務公開的主體、機關的設置、程序的制定和需要起布的救濟途徑等相關問題。

政務公開的法制化是西方國家行政的公開化過程中的成功經(jīng)驗。根據(jù)公共的選擇理論，行政的公開化與行政機關及其雇員的利益有很大的差異，尤其是官僚主義嚴重，對擁有私心的人來說更是如此。因此，為了保障公民對政權的享有，政府部門和公務員必須把公開行政信息的義務提高到有強制的法則，不能期待他們的道德邊界。

二、政務公開法治化的可行性分析

（一）依法治國取得顯著成績，法治觀念深入人心

1.中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政能力顯著增強

新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨制定了人民的憲法和法則，作為以憲法為基礎的活動的準則，在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，堅持憲法和法律，保護憲法和法律的權威。人民依法整理國家事務和社會事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)。通過領導立法，率先執(zhí)行執(zhí)法，保證執(zhí)法，中國共產(chǎn)黨的地位不斷加強。中國共產(chǎn)黨不斷強化科學的執(zhí)權，民主執(zhí)政，依法加強政權的自覺性和穩(wěn)定性，為實現(xiàn)政務公法的治療奠定了堅實的指導基礎。

2.法治觀念深入人心，社會氛圍良好

思想意識的問題是極為重要的，實現(xiàn)政務公開的法制化也在此。目前，基于法律治國、建設社會主義法治國家，成為國家基本方略和社會共識的更重要的是以法律為中心，以法律為中心，以法律為民進行基本的要求，以公平的正義為價值觀，重視大局為重要使命，從根本上保證中國共產(chǎn)黨領導的社會主義法治理念已經(jīng)確立，這就是為實現(xiàn)政務公開法的涵養(yǎng)制定了良好的思想基礎。

（三）已有的相關立法奠定了初步基礎

目前，在國家層面上，沒有關于政務公開的專業(yè)法律。但是，已經(jīng)制作了一系列相關文件。更重要的是，基于廣泛的實踐，地方性立法取得了可喜的成果。據(jù)統(tǒng)計，目前有關政務公開業(yè)務的地方性法規(guī)和政府規(guī)章已頒布。已經(jīng)存在的立法，無論是行政法規(guī)和規(guī)則，還是地方性法規(guī)，即使是地方性政府規(guī)制，也沒有達到實現(xiàn)政務公開的法治的要求。這為以下立法提供了非常好的參考?？梢哉f，以前的相關立法為實現(xiàn)政務公開的法制化奠定了初步的制度基礎。

三、政務公開為何需要責任清單

（一）責任清單具有破解政務公開困境的先天優(yōu)勢

嚴格來說，可以根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)范，公開政務信息，依法推進政務公開，還可以在法律范圍內(nèi)滿足民眾的知情權，可以實現(xiàn)監(jiān)督政務活動的效果。遺憾的是，規(guī)定的公開范圍、方式、手續(xù)、監(jiān)督、保障等內(nèi)容雖然具有明確且強的操作性，但處于國家的管理體系和管理能力現(xiàn)代化的背景下，上述法律規(guī)范存在的問題明顯。具體表現(xiàn)是三個方面：第一、上述規(guī)定是政務公開的共同性問題，不區(qū)分差別與特殊的普遍性，執(zhí)法機構依然結合總部的職能定位和政務公開的特殊性，除上述法律規(guī)定外，執(zhí)法機構還需要一組具有可操作性的實施案例，因為他們需要謹慎地遵守法律規(guī)范。第二，政務公開與政府信息公開不同，主要是“公共權力的運營活動及其信息的公開”各級人民政府和政府部門包括行使行政權的活動及其信息的公開，各級人民代表大會進行立法，審核批準前結算和一府兩院監(jiān)督權活動及其信息的公開。另外，也有執(zhí)政黨根據(jù)法律對政權的活動及其信息進行公開的情況中描述的場景，使用下列步驟創(chuàng)建明細表，以便在概念設計中分析體量[1]。

因此，政務公開對于具有可操作性規(guī)則的期望更迫切，因為其內(nèi)容的廣泛和相關法律規(guī)定的復雜性。重視規(guī)則的規(guī)范主義、控制權力模型，不能有效地限制政務公開的問題， 面對沒有限制力的困境，強調原則，尋求方案，正義功能的構建模型已經(jīng)發(fā)展起來了。由于功能主義的構筑模型突破了規(guī)范主義的控制權力模型，所以規(guī)則的僵化面臨的困難有待解決，實現(xiàn)了從未映射到被測定的管理方式的轉換。在這一背景下，列出了列表式的政府治理，其中責任列表是利己主義構建模型的重要方式。具體而言，責任列表是指公共權力的主體責任和義務情況，或不履行或完全履行義務，需要追究責任的，意思是以表單的形式進行提示。當前責任列表的制度主要是根據(jù)積極的國家建設和社會公益性的必要性，在追求政務活動的好處的同時，滿足實現(xiàn)民眾權利的基本訴求

（二）責任清單在制度功能上具有實現(xiàn)政務公開的內(nèi)在優(yōu)勢

與一般具有外部效力的法律的規(guī)則相比，責任列表的限制對象是公共權力的行使主體，這與德國和日本的行政法上的行政規(guī)則相似。行政規(guī)則是指行政機關制定的，主要是上級的行政機關領導下級的行政機關，指導下屬的相關人員發(fā)出的一般抽象的命令，或者行政機關內(nèi)部的秩序，或者對業(yè)務性的行政活動進行指導，但并不限于國民的權利。義務不直接關系，即不具有外部效果的規(guī)定。行政規(guī)則的法理取決于行政的保留?！靶姓C關執(zhí)行了大量的具體事件，并享受了這個方面所形成的空間，因此，行政機關應當認為有權利在實行目的上發(fā)行通用的規(guī)則。顯然，責任列表基本上符合行政規(guī)則的基本特點。由此，可以將責任列表定位在行政規(guī)則中。這主要是行政規(guī)則不明確，但中國的土地化表現(xiàn)方法不能與中國相關制度規(guī)則對接，而且這種表現(xiàn)方法很模糊，因為還沒有被中國的理論和實踐所接受。具體而言，在我國的法制體系中，作為政務上自制的責任列表，屬于行政的資格性文件，并且是行政內(nèi)部性文件。雖然責任列表是內(nèi)部的文件，但是會產(chǎn)生外部事實上的效果。這是由于責任清楚“確定行政機關及其職員如何在外部領域，履行公民的行政任務”。

根本上，責任列表是行政機關的關系主動約束規(guī)范的行政行為，削減行動政權的積極效果，將其限制在合法且合理且成比例的原則范圍內(nèi)，再以此為基礎，對實現(xiàn)正確的行政政策的行政的正義和行政文明的實現(xiàn)的自覺的追求“這是積極追求善、追求善的行政活動”，其最終目的是尊重、保障和實現(xiàn)國民的權利。政務公開的制度邏輯，通過保障公民的知情權，滿足公民參政議政的意愿，預防權力濫用，提高公共權力的可接受程度，可以看到政務的公開的是公民權的保證。因此，在制度功能中，政務公開和責任列表是一致的，而且對政務公開的責任列表的意義是明顯的。

（三）責任清單是實現(xiàn)政務公開標準化、規(guī)范化的重要載體

從制度的本身來看，作為政務公開的標準化的重要實現(xiàn)方式，責任列表得到了黨和國家的重視。具體地講，首先，黨的第十八屆三中全體會議，以權力清單的形式公開、實行公開、管理公開、服務公開、明確了從結果公開等方面全面推進政務公開[2]。盡管沒有直接明確責任列表，但從權利和責任的統(tǒng)一性來看，上述重大決定明確的權利清單不僅僅是責任列表，而且在責任列表中實現(xiàn)政務公開也是理所當然的。同時，在整體要求、試點范圍、重點任務、工作進度、保障措施等方面最全面地設計了政務公開。

四、總結

責任列表內(nèi)部結構應當為實現(xiàn)政務公開的基本內(nèi)容而努力。具體而言，應該根據(jù)適配性、操作性和服務性的標準以及內(nèi)部結構的構筑構想進行展開。在尊重責任列表內(nèi)的外部規(guī)范的效力的基礎上，對權力機關進行事前介入式的備案審查，出處在法律法規(guī)的外部展開的正準文件。必須從政務公開的全過程性和政務干預的差異等方面重建編制規(guī)則。確保責任列表功能的法制化實現(xiàn)。

【參考文獻】

[1]卓澤淵.法政治學[M].北京：法律出版社，2005.

[2]張樹義.依法行政是建設法治國家的關鍵[N].中國稅務報，2006（09）.