基于行動者利益分析的共享單車協(xié)同治理探究

余克寒

【摘 要】共享單車是由私人部門提供的準(zhǔn)公共物品，所有權(quán)和使用權(quán)分屬企業(yè)和用戶，道路通行權(quán)和空地停放權(quán)的責(zé)任不明晰。共享單車的商業(yè)屬性決定了其治理是一項(xiàng)復(fù)雜的社會行為，不僅存在責(zé)任主體不明晰的情況，多方之間更是存在復(fù)雜的利益博弈。政府、企業(yè)和公眾都是共享單車治理中的協(xié)同行動者，同時(shí)也是利益相關(guān)者，各自都有自己的利益訴求，建立起政府、企業(yè)、公眾多方參與的共享單車協(xié)同治理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文以杭州市共享單車治理中各方的行為互動為例，分析行動者的利益訴求，繪制了基于行動者協(xié)同的共享單車治理模型圖，并進(jìn)一步探討相關(guān)的治理途徑。

【關(guān)鍵詞】共享單車；商業(yè)屬性；利益分析；協(xié)同治理

在信息技術(shù)的推動下，“共享經(jīng)濟(jì)”和“互聯(lián)網(wǎng)+”等新興產(chǎn)業(yè)應(yīng)運(yùn)而生，共享單車作為重要載體已逐漸融入公眾的生活，倡導(dǎo)低碳綠色出行，緩解城市交通中“最后一公里”問題，并有效沖擊了“黑摩的”現(xiàn)象。2015年，ofo的誕生標(biāo)志著共享單車正式進(jìn)入市場，隨后又有摩拜、酷騎、小藍(lán)單車、永安行等幾十家共享單車企業(yè)相繼進(jìn)入這一新興市場。共享單車在給生活帶來便利的同時(shí)，同樣也引發(fā)了眾多矛盾。行業(yè)的低門檻帶來無序的同業(yè)競爭；亂停亂放導(dǎo)致擠占機(jī)動車道并影響市容市貌；惡意損壞、據(jù)為已有、新型詐騙等負(fù)外部性問題帶來諸多治理困境。目前我國各大城市中的共享單車治理困境在各方的一致努力下雖有所改善，但依舊面臨重重障礙。如何在“摸著石頭過河”的狀態(tài)下破解共享單車治理困境，仍需進(jìn)一步探索和實(shí)踐。

一、共享單車運(yùn)營的商業(yè)屬性與治理模式選擇

共享單車是共享經(jīng)濟(jì)的一種形態(tài)，“共享”實(shí)際上是對資源“使用權(quán)”的讓渡。共享經(jīng)濟(jì)目前并沒有一個統(tǒng)一的概念，邊界也很模糊，其概念最早來源于Felson和Speth等人在20世紀(jì)提出的“協(xié)作消費(fèi)”（Collaborative Consumption）[1]。Bottsmann和Rogers是共享經(jīng)濟(jì)的倡導(dǎo)者，他們認(rèn)為共享是協(xié)同消費(fèi)的內(nèi)核，其基礎(chǔ)是成熟的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，由此開創(chuàng)出了一種全新的顛覆傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式的全新經(jīng)濟(jì)模式。共享經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)理念是建立在物質(zhì)資料分享基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)行為模式。[2]這種新經(jīng)濟(jì)模式以個體消費(fèi)者之間的分享、交換、借貸、租賃等共享經(jīng)濟(jì)行為為基本特征，也被稱為“分享經(jīng)濟(jì)”。[3]

（一）共享單車運(yùn)營的商業(yè)屬性

共享單車是由私人部門提供的準(zhǔn)公共物品。公共產(chǎn)品理論中根據(jù)社會物品是否具備排他性和競爭性的特征，將社會物品分為純公共物品、準(zhǔn)公共物品和私人物品三類。共享單車普遍由私營企業(yè)提供，消費(fèi)具有非競爭性與排他性，因而是由私人部門提供的準(zhǔn)公共物品。相對于政府提供準(zhǔn)公共物品，私人提供準(zhǔn)公共物品更多地存在成本和利益的考量。

共享單車的所有權(quán)和使用權(quán)分屬企業(yè)和用戶。共享單車借助互聯(lián)網(wǎng)平臺匹配了多份用戶需求，這一過程實(shí)際上是對資源進(jìn)行重新分配，以此降低資源的使用成本，并通過閑置成本的使用，獲得額外收益，提高資源配置效率。但是，提高資源配置效率的一個重要前提是產(chǎn)權(quán)的明晰，明確各方責(zé)任主體，否則會因?yàn)橥獠啃远鴮?dǎo)致“市場失靈”。共享單車在產(chǎn)權(quán)屬性界定上的特殊性在于其打破了固有的產(chǎn)權(quán)觀念，將單車的所有權(quán)和使用權(quán)分離，變“擁有”為“可獲取”，從而導(dǎo)致共享單車的所有權(quán)被虛化。共享單車由企業(yè)所購買或制造，所有權(quán)歸屬企業(yè)；用戶與企業(yè)通過押金和付費(fèi)的形式構(gòu)成租賃關(guān)系，享受共享單車的使用權(quán)。由于單車用戶不擁有所有權(quán)，使用中的亂停亂放、惡意損壞、據(jù)為已有等行為，由于無法有效地明確責(zé)任主體，給共享單車治理帶來了管理上的困境。

共享單車的道路通行權(quán)和空地停放權(quán)的責(zé)任不明晰。這種責(zé)任不明晰會引發(fā)其他形式的產(chǎn)權(quán)糾紛和博弈。比如機(jī)動車道，其產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)由機(jī)動車使用人共同所有。但部分城市道路自行車道資源稀缺或是城市規(guī)劃不合理，讓共享單車騎行者被迫與機(jī)動車共享機(jī)動車道，這種共享單車占用資源而不付費(fèi)的行為進(jìn)一步加劇了道路擁堵狀況，產(chǎn)生負(fù)外部性；再比如小區(qū)內(nèi)部的公共空地，在經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角下是俱樂部產(chǎn)品，公共空地的所有權(quán)歸屬所有的小區(qū)業(yè)主，如果共享單車停放而不付費(fèi)，也會產(chǎn)生負(fù)外部性。

（二）共享單車的治理模式選擇

共享單車的商業(yè)屬性表明，共享單車是由私人部門提供的準(zhǔn)公共物品，其所有權(quán)歸屬企業(yè)而使用權(quán)歸屬用戶，道路的通行權(quán)和停放權(quán)雖仍歸屬公眾所有，但由于共享單車的使用會給相關(guān)利益主體帶來負(fù)外部性，因此在通行權(quán)和停放權(quán)的問題上將會引發(fā)多方利益互動。這種利益互動的復(fù)雜性與多樣性決定了由單方參與治理存在的局限性。

若由企業(yè)單獨(dú)治理共享單車，將會面臨“市場失靈”的挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在企業(yè)為了搶占市場大量投放共享單車，而市場無法對共享單車的數(shù)量失控作出有效管理。短期內(nèi)，共享單車的大量市場涌入與有限的道路資源和停車空間形成了主要矛盾。在使用過程中，共享單車給社會秩序和社會安全帶來了一定的困擾，但由于共享單車的所有權(quán)和使用權(quán)分享，企業(yè)對其外部性行為并不會全部承擔(dān)責(zé)任，也沒有主動進(jìn)行秩序維護(hù)的動力。

與此同時(shí)，政府作為管理方，面對共享單車所有權(quán)與使用權(quán)分離的現(xiàn)狀，也是摸著石頭過河，用傳統(tǒng)的管理模式顯然已經(jīng)過時(shí)。在處理共享單車用戶的違章行為時(shí)，由于目前法律和管理規(guī)則的缺失，政府難以明確責(zé)任主體。另一方面，雖然政府可以管控在經(jīng)濟(jì)活動中由于“市場失靈”引起的經(jīng)濟(jì)低效，但官僚制、政府部門本位主義、政府部門利益的客觀存在，導(dǎo)致政府在制定公共政策和治理方案的行動中可能會出現(xiàn)不能準(zhǔn)確反映公共利益、無法高效配置資源的現(xiàn)象，造成“政府失靈”，產(chǎn)生另一種形式的經(jīng)濟(jì)低效。[4]

由此可見，共享單車的治理是一項(xiàng)復(fù)雜的社會行為，不僅存在責(zé)任主體不明晰的情況，多方之間更是存在復(fù)雜的利益博弈。由企業(yè)單獨(dú)參與共享單車治理會引發(fā)“市場失靈”；僅依靠用戶的自我約束來消除負(fù)外部性尚不現(xiàn)實(shí)；政府在傳統(tǒng)的管理模式下面臨困境，單獨(dú)參與治理無法避免“政府失靈”引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，共享單車治理需要多方參與治理，這不僅是出于其多元化的利益博弈考量，更是因?yàn)橹挥性谄胶飧鞣嚼娴幕A(chǔ)上，建立起各方的治理共識才是治理共享單車的出路。Rifkin有關(guān)“協(xié)作多于競爭”的論述強(qiáng)調(diào)共享經(jīng)濟(jì)模式與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式存在顯著差異，認(rèn)為在共享經(jīng)濟(jì)中協(xié)作能推動整體利益最大化。[5]因此，建立起政府、企業(yè)、公眾多方參與的共享單車協(xié)同治理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

協(xié)同治理的核心目標(biāo)是整合相互獨(dú)立的各種組織以實(shí)現(xiàn)追求的共同目標(biāo)。其基本觀點(diǎn)是：公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要全面的合作，這種合作包括政府部門之間合作，中央與地方政府之間的合作、政府與企業(yè)合作、政府與公眾合作、企業(yè)與公眾合作等。作為與部門主義、各自為政相反的措施，協(xié)同治理致力于更好地處理那些涉及不同類型組織和政策范圍的棘手問題。通過多方協(xié)調(diào)，消除政策相互抵觸的狀況，有效利用稀缺資源，使某一政策領(lǐng)域的不同利益主體團(tuán)結(jié)協(xié)作，為公眾提供無縫隙的而非互相分離的服務(wù)。共享單車的協(xié)同治理，正是包含了中央與地方政府、政府與企業(yè)、政府與公眾、企業(yè)與公眾相互之間的行為互動，在各自的利益訴求下追求治理效果的最大化。

二、共享單車治理中的行動者利益分析

共享單車治理出現(xiàn)的困境在某種程度上是共享經(jīng)濟(jì)行業(yè)問題的微觀體現(xiàn)。目前學(xué)術(shù)界很多研究以協(xié)同治理作為共享單車未來的治理思路，但多是從負(fù)外部性行為本身和責(zé)任歸屬的視角展開分析，且大多將關(guān)注點(diǎn)置于共享單車治理問題的現(xiàn)象分析，缺少從利益訴求層面展開的行為動機(jī)分析。

利益訴求是影響各方行為選擇的根本動因，各利益主體基于自身利益最大化的考慮，會通過各種途徑影響共享單車的治理績效。在建立協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，探究各主體的利益訴求將有助于掌握行為選擇的動力機(jī)制和深層邏輯。[6]政府、企業(yè)和公眾都是共享單車治理中的協(xié)同行動者，同時(shí)也是利益相關(guān)者，各自都有自己的利益訴求。由于中央政府與地方政府的利益訴求存在一定的差異，本文將涉及到的利益相關(guān)者歸納為四方：中央政府、地方政府、企業(yè)、公眾。

（一）中央政府的政策出發(fā)點(diǎn)是鼓勵共享單車發(fā)展

中央政府追求公共利益最大化，掌控國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。在共享單車治理上，中央政府的利益訴求是鼓勵共享單車發(fā)展，以求實(shí)現(xiàn)公眾出行環(huán)境和城市交通狀況的改善，同時(shí)也有促進(jìn)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的深層考量。

國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》中強(qiáng)調(diào)了“加快轉(zhuǎn)變城市交通發(fā)展方式”的發(fā)展方向，鼓勵“方便群眾、綜合銜接、綠色發(fā)展、因地制宜”的科學(xué)發(fā)展原則，突出共享單車作為低碳綠色出行的交通工具，為緩解交通壓力做出的重要貢獻(xiàn)；為進(jìn)一步鼓勵倡導(dǎo)綠色交通出行，交通運(yùn)輸部等十部門聯(lián)合出臺的《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》中也明確表達(dá)了對于共享單車行業(yè)鼓勵和支持的態(tài)度，肯定了共享單車對構(gòu)建綠色交通體系的積極作用。

從中央政府的視角，共享單車的價(jià)值不僅僅在于改變道路交通模式層面的貢獻(xiàn)，它同時(shí)帶來了一場深刻的革命，推動了一批新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些新興產(chǎn)業(yè)將不僅有助于帶動就業(yè)崗位的增加，更有利于促進(jìn)中國制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。在中央政府深入推動供給側(cè)改革的背景下，“互聯(lián)網(wǎng)+”、“共享經(jīng)濟(jì)”等新經(jīng)濟(jì)形態(tài)的發(fā)展為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變搭建了廣闊平臺。[7]國務(wù)院總理李克強(qiáng)在全國兩會、達(dá)沃斯論壇等多種場合中肯定了“互聯(lián)網(wǎng)+”和“共享經(jīng)濟(jì)”等新經(jīng)濟(jì)形態(tài)對于中國經(jīng)濟(jì)的突出貢獻(xiàn)?；诤暧^經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，中央政府對共享單車出現(xiàn)的問題會采取包容的姿態(tài)，對共享單車的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)和產(chǎn)業(yè)價(jià)值將是中央政府考慮的主要利益著眼點(diǎn)。

（二）地方政府需要保持政治利益并應(yīng)對公眾輿論壓力

地方政府作為地方利益的代表，在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會秩序方面與中央政府具有共同的傾向。中央政府制定的公共政策是從全局角度進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)，而政策的具體實(shí)施和執(zhí)行將由地方政府完成，兩者的角色差異導(dǎo)致了不同的利益訴求。

公共選擇理論把“經(jīng)濟(jì)人”假說引入行政領(lǐng)域，認(rèn)為地方政府也是具有自身利益追求的“經(jīng)濟(jì)人”。在探討地方政府管理職責(zé)時(shí)，需要關(guān)注地方政府的利益訴求，尤其是政治利益層面的考量。共享單車的發(fā)展不僅具有宏觀層面的價(jià)值，對于地方經(jīng)濟(jì)也會產(chǎn)生一定的促進(jìn)作用。換言之，中央政府與地方政府在共享單車的價(jià)值評判中具有較大的利益共同點(diǎn)。通過權(quán)衡自身政治利益的訴求，即使共享單車亂象造成了一定的治理成本，地方政府仍在政策文件和表面態(tài)度兩個層面配合中央政府的治理思路。另一方面，隨著公眾參與社會監(jiān)督的意識增強(qiáng)，加之微博、微信等自媒體平臺的廣泛普及，公眾實(shí)質(zhì)上已經(jīng)掌握了媒體的發(fā)生器。作為社會熱點(diǎn)問題，共享單車的治理困境如果在短期內(nèi)得不到有效解決，都會在自媒體的系統(tǒng)下形成輿論勢力，最終對地方政府形成政治壓力。

需要注意的是，不同層級、不同地域的地方政府對待共享單車發(fā)展的態(tài)度會有所區(qū)別。在市政公共自行車發(fā)展較為發(fā)達(dá)的城市，城地方政府為了響應(yīng)中央政府鼓勵共享單車發(fā)展的政策需求采取默許共享單車發(fā)展的策略，但同時(shí)必然會對作為存量資本的市政公共自行車進(jìn)行持續(xù)的管理和使用推動。地方政府在共享單車發(fā)展和對保有的市政公共自行車的持續(xù)使用這兩者之間必然有一個自身的利益權(quán)衡。

（三）企業(yè)本能地追逐盈利能力并應(yīng)對政府監(jiān)管壓力

依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)活動中的利益訴求是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化，追逐利潤是企業(yè)的天性。企業(yè)是典型“經(jīng)濟(jì)人”的這一原理同樣適用于共享單車企業(yè)。共享單車作為新興產(chǎn)業(yè)，其盈利模式仍處于探索階段。在前期，企業(yè)為了盡快搶占市場，即使冒著產(chǎn)生巨額沉沒成本的風(fēng)險(xiǎn)，也會不惜一切代價(jià)超額投放。隨即出現(xiàn)的單車無序停放、車輛損壞、車輛被盜等也是很多企業(yè)無法有效解決的問題。為了實(shí)現(xiàn)短期經(jīng)營目標(biāo)、獲取利益最大化，企業(yè)出于減少成本的考慮，導(dǎo)致運(yùn)營維護(hù)嚴(yán)重滯后于單車數(shù)量，造成“只投不管”的局面，對城市管理和安全造成負(fù)面的影響。“經(jīng)濟(jì)人”特性導(dǎo)致共享單車企業(yè)將其利益著眼點(diǎn)放置于押金、租金、廣告收入等經(jīng)濟(jì)行為上。由于造成的社會成本由多方來共同承擔(dān)，這中間存在的信息不對稱性促成企業(yè)形成重視經(jīng)濟(jì)利益而忽視社會責(zé)任的利益訴求。

2016年共享單車興起時(shí)，市場上熱錢充足，共享單車是資本競相追逐的新投資熱點(diǎn)。共享單車在短時(shí)間內(nèi)迅速被資本推動，泡沫化、高速化的發(fā)展偏離了原本的價(jià)值，燒錢的速度超出了公眾的預(yù)期。無序競爭和惡性競爭很快使共享單車企業(yè)普遍地陷入了虧損的困境，即使挪用用戶押金也無以為繼，只能寄希望于市場上的多次融資來緩解資金鏈的斷裂。作為新興的商業(yè)模式，必然需要足夠的孵化和進(jìn)化時(shí)間。共享單車的作用和價(jià)值是由資本燒錢推動的，其盈利能力尚需時(shí)間觀察。普遍的一種觀點(diǎn)是，共享單車可能欠缺獨(dú)立盈利能力，需要附加“場景”。比如，“共享單車+生活服務(wù)”興許能帶來更好的盈利點(diǎn)。但無論未來的商業(yè)模式如何創(chuàng)新發(fā)展，企業(yè)追逐盈利能力并減少維護(hù)成本是必然的利益訴求。

與此同時(shí)，企業(yè)面臨著來自地方政府的監(jiān)管壓力。政府執(zhí)法具有強(qiáng)制性，企業(yè)任何不積極的行為都有可能受到來自政府方面的處罰，甚至通過行政手段剝奪投放單車的權(quán)力。企業(yè)迫于政府的這種行政壓力，必然會采取一些應(yīng)對措施來減少負(fù)外部性，這是企業(yè)在共享單車治理中應(yīng)對政府監(jiān)管壓力的利益訴求。

（四）公眾的“搭便車”心理決定了多元化的利益訴求

依據(jù)“公地悲劇”模型，共享單車是“對所有人開放的牧場”，每個共享單車用戶都是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)人，為了追求自身利益最大化將選擇無視或者損害公共利益的行為。因而，在共享單車的消費(fèi)中，公眾的“搭便車”行為隨處可見。

公眾既是共享單車負(fù)外部性的制造者，同時(shí)也是負(fù)外部性的受害者。首先，低價(jià)甚至免費(fèi)使用，給公眾出行帶來了極大的吸引力，但由此導(dǎo)致了共享單車亂停亂放、擠占城市機(jī)動車道的普遍性問題，在給自己帶來便捷的同時(shí)，影響了市容市貌且給道路交通安全帶來了隱患；其次，對共享單車惡意破壞、據(jù)為己有，方便了自己卻損害了他人的共享利益；再次，利用假冒二維碼行騙、出售單車密碼等新型詐騙手段，給自己帶來了意外之財(cái)卻影響了社會信用體系。公眾選擇共享單車，便宜和便捷顯然是首當(dāng)其沖的兩個主因，用較低的成本解決了出行中的“最后一公里”問題；眾多單車企業(yè)的加入，給公眾帶來了更多的選擇，卻也給失信帶來了較低的成本；單車的大量投放、低價(jià)或免費(fèi)的惡性競爭，客觀上給公眾帶來了更多的利益。

當(dāng)市場趨于穩(wěn)定之后，公眾的利益訴求更會呈現(xiàn)多元化的趨勢?！按畋丬嚒毙睦砗托袨榭陀^上仍會普遍地存在。部分公眾的利益訴求更多地轉(zhuǎn)向騎行體驗(yàn)的提升和秩序的維護(hù)。比如，為了確保單車騎行的安全性和舒適性，希望單車在質(zhì)量和使用功能上有所改進(jìn)，希望單車企業(yè)在運(yùn)營維護(hù)方面能有更多的投入，希望政府進(jìn)行必要的建章立制。最為顯著的是，部分有道德意識和規(guī)則意識的公眾，其利益訴求通過監(jiān)督并協(xié)助政府參與治理來表達(dá)，以此改善社會秩序，降低負(fù)外部性。

三、共享單車治理中的互動：以杭州市為例

浙江省杭州市在全中國的共享單車發(fā)展進(jìn)程中占據(jù)著重要的位置。雖然杭州市共享單車的發(fā)展有其典型性，無法完全復(fù)制，通過觀察杭州市共享單車的發(fā)展，對其它城市的共享單車發(fā)展仍具有一定的啟示意義。尤其是杭州市共享單車治理中的各方互動，體現(xiàn)了在各自的利益訴求下追求治理效果最大化的協(xié)同治理途徑。

杭州市共享單車的前身是市政公共自行車。作為全國最早試點(diǎn)和投入公共自行車的城市之一，杭州公共自行車系統(tǒng)自建立以來始終保持著良好的運(yùn)營模式，是BBC評選的8座全球公共自行車服務(wù)最棒的城市之一。2016年11月，本土品牌“騎唄”開始在杭州投放標(biāo)志著共享單車正式進(jìn)入杭州市場。至2017年年底，杭州市共享單車的格局已從原來的杭州公共自行車“一家獨(dú)大”發(fā)展到與10家共享單車企業(yè)共同競爭的局面。

杭州市共享單車面臨的兩個主要治理困境具有全國的共性特征：企業(yè)過度投放引發(fā)單車超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、用戶亂停亂放擾亂城市秩序。杭州市共享單車治理可以通過中央政府、地方政府、企業(yè)、公眾之間的互動來加以觀察，彼此的互動中貫穿著各自的利益訴求。

（一）中央政府與地方政府的行為互動

2017年8月1日，交通運(yùn)輸部等十部門聯(lián)合出臺《關(guān)于鼓勵和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下稱《指導(dǎo)意見》）， 從頂層設(shè)計(jì)層面鼓勵政府、企業(yè)、公眾多方參與，協(xié)同治理共享單車，從實(shí)施鼓勵發(fā)展政策、規(guī)范運(yùn)營服務(wù)行為、保障用戶資金和網(wǎng)絡(luò)信息安全、營造良好發(fā)展環(huán)境四個方面，提出了相關(guān)具體措施。該《指導(dǎo)意見》在一定程度上框定了杭州市有關(guān)共享單車治理的政策尺度。

《指導(dǎo)意見》對于杭州市關(guān)于共享單車治理文件的出臺起到了引導(dǎo)和規(guī)范作用。中央政府通過發(fā)布《指導(dǎo)意見》把控共享單車治理的總體思路，杭州市政府在中央政府的政策壓力下，在遵從《指導(dǎo)意見》總體思路的基礎(chǔ)上，根據(jù)杭州市的實(shí)際情況，進(jìn)行了小范圍的拓展和創(chuàng)新。作為政府部門，中央政府與地方政府具有不同的行為選擇和作用機(jī)制。中央政府在共享單車的治理過程中發(fā)揮著引導(dǎo)作用，從頂層設(shè)計(jì)層面明確共享單車的定位和作用，明確各級地方政府為共享單車責(zé)任的主體，要求各地方政府結(jié)合本地實(shí)際建立聯(lián)合工作機(jī)制，是倡導(dǎo)形成協(xié)同治理機(jī)制的核心。地方政府出于政治利益的考量，迫于中央政府《指導(dǎo)意見》中施加的政治壓力，在政策制定中遵從中央政府《指導(dǎo)意見》的主要措施，配合國家“鼓勵發(fā)展共享單車”的宏觀政策方向。

（二）地方政府與企業(yè)的行為互動

從2016年11月第一家共享單車企業(yè)進(jìn)駐杭州，企業(yè)為搶占市場便開始了無序競爭，共享單車的數(shù)量呈現(xiàn)出井噴式增長的態(tài)勢，隨之而來的亂停亂放、擠占機(jī)動車道和公共空間的問題日益突出。2017年7月10日，杭州市城管委（市綜合行政執(zhí)法局）對在杭運(yùn)營的9家互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車企業(yè)進(jìn)行行政約談，要求在杭州相關(guān)管理?xiàng)l例沒有出臺之前，不允許再新投放共享單車；在地鐵口50米范圍內(nèi)、公交站兩側(cè)30米的范圍內(nèi)禁止投放單車；對各單車企業(yè)無序投放、無序停放的2.3萬輛單車，采取了搬離保管的措施。同時(shí)，杭州市共享單車監(jiān)管平臺上線試運(yùn)行，要求各企業(yè)加入該平臺，由杭州市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車監(jiān)管平臺進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。

從共享單車企業(yè)進(jìn)入杭州市場到杭州市政府插手干預(yù)，杭州共享單車數(shù)量在8個月的時(shí)間內(nèi)從0猛增至約42萬輛。而杭州作為中國公共自行車服務(wù)系統(tǒng)規(guī)模最大、發(fā)展最完善的城市，從2008年至2016年的8年時(shí)間內(nèi)，公共自行車數(shù)量最多時(shí)也僅為85800輛。雖然政府采取了行政約談的方式表明立場，從總體上遏制了共享單車數(shù)量瘋狂增長的趨勢，部分共享單車企業(yè)為進(jìn)一步搶占市場，仍不惜采取違反行政命令的舉措，在私底下增加共享單車的數(shù)量。

為有效回應(yīng)政府的監(jiān)管，企業(yè)目前普遍采取建立信用積分制度、將平臺終端數(shù)據(jù)接入政府平臺等措施。雖然杭州市政公共自行車的發(fā)展有著令人矚目的成績，在中央政府鼓勵共享單車發(fā)展的政策導(dǎo)向下，地方政府必然需要考量發(fā)展共享單車可能帶來的政治收益，而這有賴于單車企業(yè)的協(xié)同治理。無論這種協(xié)同是積極主動的還是壓力下的被動，對于地方政府而言，都能帶來自身利益訴求的實(shí)現(xiàn)。

（三）地方政府與公眾的行為互動

公眾是共享單車負(fù)外部性的主要制造者，但同時(shí)也是直接受害者。隨著共享單車擾亂城市秩序現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，公眾逐漸加入到共享單車監(jiān)督和治理行動的行列中，監(jiān)督共享單車治理的熱情有所高漲。根據(jù)杭州市12345市長熱線提供的數(shù)據(jù)，2017年7月份僅前20天收到的投訴件中，就有700多件反映共享單車亂停放、數(shù)量多等問題。[8]在巨大的輿論壓力下，杭州市政府最終決定依據(jù)公眾的訴求，增加財(cái)政投入，承擔(dān)起必要的管理職責(zé)。

公眾可以通過杭州市城管部門建立的微信群，實(shí)時(shí)參與各路段的信息反饋。微信群覆蓋了平臺企業(yè)的一線運(yùn)營主管、屬地城管中隊(duì)負(fù)責(zé)人、志愿者、單車獵人等。加入微信群的公眾只要發(fā)現(xiàn)共享單車大量積壓、擠占盲道等問題，可以隨時(shí)通過拍照取證并上傳微信群的方式，通知城管部門。城管部門工作人員會通知所屬的共享單車公司在看到相關(guān)反饋后限時(shí)清運(yùn)搬移，超過規(guī)定時(shí)間未及時(shí)清運(yùn)的，城管部門將實(shí)施強(qiáng)行搬離。

大批的“共享單車山”引發(fā)的城市亂停亂放和占道現(xiàn)象，讓杭州市民叫苦不迭。也正是基于公眾的輿論呼聲，地方政府積極回應(yīng)公眾的利益訴求，采取措施減少共享單車帶來的負(fù)外部性。公眾協(xié)同共享單車治理采取的主要行動是協(xié)助并監(jiān)督地方政府的管理。部分有道德意識的公眾為了維護(hù)城市秩序，通過各種通訊工具和社交媒體平臺，監(jiān)督并影響地方政府的行為，以實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理共享單車的目的。

（四）企業(yè)與公眾的行為互動

面對政府的壓力和自身利益考量，企業(yè)主要采取建立APP信用積分的方式來規(guī)范和約束用戶的違章行為，提高用戶的違章成本。以ofo在杭州的信用積分制度為例，根據(jù)ofo手機(jī)APP的信用分規(guī)則：忘記撥亂密碼被舉報(bào)核實(shí)后，將被扣20分；忘記鎖車和違章停放被舉報(bào)核實(shí)后，將被扣50信用分；交通違章逃走、破壞小黃車、私鎖私用被舉報(bào)核實(shí)等信用分將被扣至0分。但事實(shí)上，無論是忘記撥亂密碼、還是忘記鎖車，亦或是其它違章行為，目前的信用懲罰都是以“被舉報(bào)核實(shí)后”為前提。換言之，ofo這個信用體系是建立在大家自覺舉報(bào)的基礎(chǔ)上的，“被舉報(bào)核實(shí)后”才有效力。而根據(jù)企鵝智庫的數(shù)據(jù)分析，目前在ofo的用戶群中，僅有18.9%的用戶舉報(bào)過違停行為，對于通過企業(yè)平臺舉報(bào)共享單車違章行為的這一渠道，用戶普遍持漠不關(guān)心的態(tài)度。[9]

單車企業(yè)的信用積分制度在實(shí)際應(yīng)用中由于公眾的參與熱情不高而流于形式。作為社會治理的兩大主體，企業(yè)和公眾在消除共享單車負(fù)外部性方面有著共同的利益訴求，都需尋求共享單車治理中“市場失靈”的有效解決途徑。由此，企業(yè)獲取盈利能力的提升，而公眾有了更佳的消費(fèi)體驗(yàn)。

四、基于行動者協(xié)同的共享單車治理反思

在共享單車的協(xié)同治理過程中，由于利益訴求不同，行動者會采取不同的行為選擇，但不同的行為都通過共享單車這一客體緊密聯(lián)系在一起。中央政府、地方政府、企業(yè)、公眾在各自利益訴求的背景下，基于政治、經(jīng)濟(jì)和社會等方面的利益因素考量，產(chǎn)生了各自的行為選擇。中央政府出于鼓勵共享單車發(fā)展的利益訴求，從頂層設(shè)計(jì)層面規(guī)范共享單車治理路徑；地方政府在中央政府政策引導(dǎo)和輿論監(jiān)督的雙重作用下出臺地方政策意見，回應(yīng)公眾監(jiān)督；企業(yè)則是典型的“經(jīng)濟(jì)人”，在利益驅(qū)使下過量投放共享單車，卻忽略了管理責(zé)任；公眾的利益訴求多元化導(dǎo)致其既是負(fù)外部性的制造者，又是協(xié)同治理的參與者。

不同利益訴求的多方互動，帶來了行動者相互博弈和妥協(xié)的局面，使共享單車的協(xié)同治理變得更為復(fù)雜。通過分析杭州市共享單車治理中的各方行為互動，繪制了基于行動者協(xié)同的共享單車治理模型圖（圖一）。

依據(jù)此模型，共享單車的協(xié)同治理需要反思“政府失靈”和“市場失靈”，明晰“共享”本意，從實(shí)現(xiàn)社會利益最大化的角度出發(fā)，行動者各司其職并形成正和博弈，摒棄為獲取單方利益而犧牲集體利益的短視思維。

（一）反思“政府失靈”，引導(dǎo)政府適當(dāng)干預(yù)

對于共享單車這種新興經(jīng)濟(jì)模式，政府并未及時(shí)制定適用這種新經(jīng)濟(jì)模式的法律法規(guī)，已有法規(guī)執(zhí)行效果并不理想，對違章停放單車的收繳付出了較大的成本，這些都是政府在共享單車治理中面臨的“政府失靈”，需要進(jìn)行反思和調(diào)適。

中央政府在繼續(xù)鼓勵共享單車發(fā)展的政策基礎(chǔ)上，從明晰產(chǎn)權(quán)主體的角度出發(fā)進(jìn)一步完善《指導(dǎo)意見》，從法律法規(guī)層面明晰包括通行權(quán)、停放權(quán)在內(nèi)的產(chǎn)權(quán)歸屬和制度建設(shè)，并根據(jù)利益主體進(jìn)行責(zé)任細(xì)分，防止“搭便車”現(xiàn)象的蔓延。地方政府作為執(zhí)行人，在中央政策文件的引導(dǎo)下改變傳統(tǒng)的管理手段，建立與企業(yè)、公眾的協(xié)調(diào)機(jī)制。目前企業(yè)雖然建立了信用積分制度，但企業(yè)之間缺乏聯(lián)動和共享機(jī)制。地方政府有關(guān)部門可以通過牽頭組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，出臺社會層面的個人信用信息平臺，在共享單車行業(yè)建立完善信用評價(jià)系統(tǒng)，以信用制度規(guī)范騎行并舉報(bào)違章行為，同時(shí)改變個人信用信息分散且掌握在各自企業(yè)手中的局面。

另外，政府需要擔(dān)負(fù)起引導(dǎo)社會輿論的職責(zé)，宣傳發(fā)展共享單車的積極意義，探討共享單車發(fā)展的瓶頸，坦陳各種治理困境，激發(fā)公眾的規(guī)則意識和道德意識，吸引公眾積極加入共享單車的協(xié)同治理。

（二）反思“市場失靈”，鼓勵企業(yè)良性競爭

過度投放單車、挪用共享單車用戶押金帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)、用戶信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)，為了減少成本缺乏運(yùn)營維護(hù)的動力都是來自于企業(yè)方導(dǎo)致的“市場失靈”。除此之外，共享單車同行惡性競爭、行業(yè)間（摩的司機(jī)）惡性競爭的事例屢見報(bào)端，這也是企業(yè)行為導(dǎo)致的“市場失靈”。

企業(yè)的惡性競爭、過量投放，只會帶來資源的極大浪費(fèi)。企業(yè)或許幕后有大金主支持，不在乎燒錢，但浪費(fèi)的資源卻是全社會的。企業(yè)在追逐自身利益訴求的同時(shí)需要肩負(fù)起維護(hù)公共利益的責(zé)任，因?yàn)?，各種負(fù)外部性行為導(dǎo)致共享單車行業(yè)的發(fā)展最終損害的還是企業(yè)的利益。單車企業(yè)為了謀求持續(xù)發(fā)展，需要反思引起“市場失靈”的原因，及時(shí)調(diào)整自己的市場策略，在單車的質(zhì)量、功能、運(yùn)營維護(hù)等方面做出改進(jìn)，通過市場的優(yōu)勝劣汰機(jī)制導(dǎo)入良性競爭的軌道。

（三）明晰“共享”本意，提升公眾整體素質(zhì)

共享單車的本意蘊(yùn)含了值得肯定的價(jià)值，但在許多城市的發(fā)展中卻出現(xiàn)了異化現(xiàn)象。在探討多方協(xié)同治理時(shí)，首先要明晰“共享”的本意。資源的共享和資源的有效利用是“共享”的本意，而這需要進(jìn)行多方利益的協(xié)調(diào)與社會的協(xié)同治理。

素質(zhì)低下的共享單車用戶會助推不負(fù)責(zé)任的社會風(fēng)氣。因?yàn)槭枪蚕韱诬?，給素質(zhì)低下者的隨意停放、擠占機(jī)動車道、惡意破壞、據(jù)為己有、新型詐騙等行為帶來了冠冕堂皇的借口，這些行為正是由用戶方面導(dǎo)致的“市場失靈”。提升公眾整體素質(zhì)旨在摒棄“搭便車”的傳統(tǒng)思維，盡量避免釀成“公地悲劇”。當(dāng)然，公眾素質(zhì)提升不是一朝一夕的事情，也并不是宣傳教育就肯定能奏效的，這有賴于全社會規(guī)則體系和信用體系的持續(xù)建設(shè)和維護(hù)?，F(xiàn)階段，建章立制仍是最有效的應(yīng)對手段。

五、結(jié)語

在“互聯(lián)網(wǎng)+”和“共享經(jīng)濟(jì)”快速發(fā)展的時(shí)代，共享單車對社會的整體治理水平都提出了較高的要求。共享單車的治理需要各方共同參與，依靠任何單方力量都無法實(shí)現(xiàn)治理效果最大化。在協(xié)同治理的框架下，各治理主體應(yīng)當(dāng)不斷完善自身的角色，共同維護(hù)協(xié)同治理生態(tài)，同謀共享單車行業(yè)的發(fā)展之道。

在小藍(lán)單車被接管、小鳴單車破產(chǎn)清算、美團(tuán)收購摩拜的共享單車大環(huán)境里，幾乎沒有一家單車企業(yè)面臨的是光明的前途。在瞬息萬變的市場環(huán)境中，經(jīng)歷了極速的膨脹和萎縮，目前的共享單車市場基本上是ofo和摩拜兩大巨頭之間的競爭。其它的單車企業(yè)要想在市場上立穩(wěn)腳跟，也頗有點(diǎn)“夾縫中生存”的無奈，這也許并不是“打造自身亮點(diǎn)”就能解決的問題，也超出了本文協(xié)同治理探討的范疇，但卻是必須深思的問題。

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