農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市推進(jìn)機制
——以長株潭地區(qū)為例

羅湖平， 唐 禹， 陳 毅， 陶 爽， 廖 燦， 朱雅妮

(1.湖南商學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南長沙 410205； 2.湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖南長沙 410081)

十八屆三中全會以來，土地制度改革正謹(jǐn)慎而有序地推進(jìn)著，中央以更加務(wù)實的方式推進(jìn)地方實踐并鼓勵基層創(chuàng)新。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點恰如雨后春筍在全國各地有序鋪開。作為中部內(nèi)陸大省的湖南，2014年在長沙縣、資興市進(jìn)行了試點。2015年2月25日，瀏陽市被列入全國33個土地制度改革試點行列；同年年底，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院進(jìn)行“兩權(quán)”試點，湖南省的瀏陽市等11個縣市在列，并要求在2017年年底前完成試驗，提供可復(fù)制的經(jīng)驗。學(xué)界研究及時跟進(jìn)，系統(tǒng)梳理了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的改革內(nèi)涵[1]、產(chǎn)權(quán)屬性[2-3]、政策演進(jìn)[4]觀點爭鳴[5-6]，集中圍繞著入市流轉(zhuǎn)的收益分配[7-9]、路徑選擇[10-11]、制度建設(shè)[12-14]、法制革新[15-16]等核心問題展開了豐富研究，有效支持了試點工作開展。然而，隨著入市試點的深入，接地氣的學(xué)術(shù)研究顯得尤為迫切。本研究通過長株潭農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀考察，“用腳思考”該入市的基本原則、路徑選擇及制度保障等，嘗試探討有長株潭地域特色的入市推進(jìn)機制，以期用個案局部解答當(dāng)前推進(jìn)入市試點背后的系列政策難題。

1 長株潭農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地及其隱形流轉(zhuǎn)概況

1.1 長株潭農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地概況

1.1.1 總體規(guī)模較大且很零散 長株潭農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要表征為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地形式，在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都零散地分布。至2014年年底，在湘潭市共有90 779個，其中鄉(xiāng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)1 050個，村辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)3 109個，聯(lián)戶鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)1 020個，個體興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)85 600個。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有的破產(chǎn)倒閉，有的通過企業(yè)改制后頑強生存下來，都不同程度地在各大村落零星布點。從用地性質(zhì)來看，則屬于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。在長株潭城鄉(xiāng)接合部，主要表征為違法變性的廠房、倉庫等類型的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，四處滋生且頗具規(guī)模，屬于典型的土地隱形市場范疇。根據(jù)2014年長沙市衛(wèi)片執(zhí)法檢查及動態(tài)巡查數(shù)據(jù)，全年予以立案查處的土地違法案件205件就發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部，面積約為1.43 km2，含耕地 0.67 km2、違章建筑物0.38 km2。

1.1.2 存在形式多樣且不規(guī)范 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，長株潭農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存有形態(tài)較為復(fù)雜，且不盡規(guī)范?，F(xiàn)依其發(fā)生時點不同細(xì)分為存量型和增量型兩類農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。前者包括閑置型和利用型；后者包括隱形流轉(zhuǎn)型和政府推動型，長株潭地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存在形式見圖1(A為存量型，B為增量型)。

1.1.3 分布空間分層且呈趨利性 大致呈現(xiàn)出城中村的見縫插針式和城鄉(xiāng)接合部的密集分布，以及農(nóng)村腹地的零星分布等特征，且利益誘致性明顯。前二者因豐厚的經(jīng)濟(jì)回報而誘致各利益主體以隱形利用為主，后者因收益偏低而以閑置為主。在城中村，大都是見縫插針式地存在著，且以征地拆遷后的隱形利用型為主，有游走在法律邊緣的村集體利用型，也有私搭亂建的農(nóng)戶利用型。前者如高升實業(yè)集團(tuán)用地，后者如桃花村遍布的藝術(shù)培訓(xùn)學(xué)?；蜣r(nóng)家樂用地。在城鄉(xiāng)接合部，則密集分布著大量合法利用型和隱形利用型集體經(jīng)營性建設(shè)用地，前者如湘繡產(chǎn)業(yè)集聚下的沙坪社區(qū)密布著上百家湘繡系列的企業(yè)廠房、作坊、經(jīng)營場所等用地，后者如長沙火車南站附近連片存在著農(nóng)戶私搭亂建的出租屋和村集體聯(lián)建的物流倉庫等用地。在農(nóng)村腹地，主要是比較零散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，但不容忽視的是“農(nóng)地非農(nóng)化”問題，如株洲市2014年耕地非農(nóng)化面積在當(dāng)年新增建設(shè)用地總面積占比達(dá)5.67%。

1.2 隱形流轉(zhuǎn)狀況及動因

在國家中部崛起宏觀戰(zhàn)略以及長株潭兩型社會建設(shè)背景下，長株潭城鎮(zhèn)化水平不斷提高，國有建設(shè)用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在需求。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地開始尋求私下流轉(zhuǎn)，大量地進(jìn)入隱形市場并呈逐年增加態(tài)勢，不僅擾亂了土地市場秩序，也增加了國土管理難度。主要表征為：一是主體多元，含農(nóng)民、村集體、政府、企業(yè)；二是方式多樣，含出租、出讓、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押；三是價格地域分異，依中心城區(qū)距離而表征為城中村、城鄉(xiāng)接合部和農(nóng)村腹地遞減趨勢。

從隱形流轉(zhuǎn)動因來看，可分為政府推動型、市場驅(qū)動型、農(nóng)戶自發(fā)型。(1)政府推動型。主要是地方政府出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目的，或合理不合法、或打政策擦邊球、或侵占農(nóng)民利益等，事實上按市場價格推進(jìn)其流轉(zhuǎn)并獲利，如高升社區(qū)借助于政府的留地安置政策，推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，每年收益在千萬元以上；雙河村在“入市試點”的政策支持下，通過土地增減掛鉤、綜合整治、宅基地置換等方式新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地26.67 hm2以上，用于村集體統(tǒng)一經(jīng)營、開發(fā)等。(2)市場驅(qū)動型。主要是各市場主體對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的隱形流轉(zhuǎn)，如改制轉(zhuǎn)型下的坪塘老工業(yè)基地，大多廠房用地是在內(nèi)部人控制下被隱形流轉(zhuǎn)和利用，或異化為商品房或宅基地，或改裝為商鋪或門面，或名為企業(yè)實則等待著被征收等。(3)農(nóng)戶自發(fā)型。主要是在城中村和城鄉(xiāng)接合部，以私搭亂建后用于出租等經(jīng)營性獲利為主，尤其是在城市擴張過程中的邊緣地帶，農(nóng)用地越來越不適合農(nóng)用，以致于農(nóng)戶們最后將其變性用于生產(chǎn)經(jīng)營。

2 推進(jìn)長株潭農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的基本考量

積極推進(jìn)入市，務(wù)必堅守“確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破和農(nóng)民利益不受損”的基本底線，務(wù)必堅持從實際出發(fā)和因地制宜的基本原則。具體到長株潭實踐，應(yīng)著重考慮以下幾點：

2.1 耕地紅線，集體所有，農(nóng)戶自愿

首先，必須堅持耕地保護(hù)紅線。這不僅是出于國情需要，也是出于省情市情的必然選擇。然而，現(xiàn)實利益爭逐下的耕地保護(hù)指標(biāo)屢屢被突破，更加警醒耕地紅線保護(hù)的緊迫性。根據(jù)筆者調(diào)查，在長株潭城鄉(xiāng)接合部，“農(nóng)地非農(nóng)化”隱形流轉(zhuǎn)現(xiàn)象非常普遍，諸如私搭亂建、土地變性、私下交易等異?；鸨?，對該區(qū)耕地保護(hù)帶來了巨大壓力。因此，在推進(jìn)入市過程當(dāng)中，必須時刻警惕耕地利用轉(zhuǎn)性行為，特別是惡意侵占行為。其次，必須堅持集體土地集體所有。這也不僅僅是確保集體土地公有制性質(zhì)不改變的國家大政，也是農(nóng)民利益不受損的長期保障。只有堅持集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)性質(zhì)，才能有效保障使用權(quán)入市過程中農(nóng)民利益不受損，否則，就可能使其淪為工商資本下鄉(xiāng)肆意掠奪的廉價大餐。最后，必須基于農(nóng)戶自愿原則。集體經(jīng)營性建設(shè)用地歸集體所有，應(yīng)由農(nóng)民集體決策；承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民，應(yīng)由農(nóng)戶家庭決策。因此，是否入市，應(yīng)是農(nóng)民自己說了算，基層政府的責(zé)任則在于做好公共服務(wù)。

2.2 兩型利用，均衡發(fā)展，留住鄉(xiāng)愁

在長株潭兩型社會建設(shè)中，資源節(jié)約型本身就內(nèi)蘊了集約用地發(fā)展理念，客觀要求推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市以節(jié)約集約用地。同時，在統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大背景下，優(yōu)化配置土地資源自然是離不開均衡性發(fā)展。積極入市，有利于長株潭城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)。調(diào)研中，不少農(nóng)戶反映，城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀堪憂，結(jié)癥則是城鄉(xiāng)二元土地制度及其誘致下的城鄉(xiāng)土地市場建設(shè)失衡問題。當(dāng)前，在土地入市后存有巨大增值空間，要警防誘發(fā)城市地產(chǎn)或工商資本入侵，通過正面引導(dǎo)，積極建設(shè)“城中有鄉(xiāng)、鄉(xiāng)中有城”的發(fā)展格局，如打造特色小城鎮(zhèn)、生態(tài)宜居小城鎮(zhèn)、民俗文化村等，也借此留住鄉(xiāng)愁。

2.3 確權(quán)頒證，分層分類，有序推進(jìn)

土地確權(quán)是入市過程中最基礎(chǔ)的地籍管理工作，也是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革最迫切性的基礎(chǔ)工作，應(yīng)該依照“明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”的原則，將所有權(quán)明確到組，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)長期不變，再放活農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)，以提高農(nóng)戶收入，優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置。同時，入市是一個系統(tǒng)工程，既需要區(qū)別對待存量和增量問題，也需要區(qū)別對待城郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)和農(nóng)村腹地的區(qū)域分異問題，還需要區(qū)別對待政府推動型、市場驅(qū)動型、民意支持型、企業(yè)入駐型等驅(qū)動機制問題，因此，需要分層分類地甚至是分階段地推進(jìn)入市，才能推而有序，推而可進(jìn)。當(dāng)前所進(jìn)行的農(nóng)村集體土地確權(quán)頒證只是第一步，接下來還需要在與入市試點相關(guān)的配套政策方面有所作為，并在法律支持、體制改革、機制保障等方面逐步推進(jìn)，才能形成井然有序入市的新格局。

2.4 放活存量，管控增量，禁止變性

長株潭地區(qū)工業(yè)化水平高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)密集，集體經(jīng)營性建設(shè)用地具有存量豐富的特點，主要以閑置型和利用型兩種形式存在。隨著長株潭經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，國有建設(shè)用地遠(yuǎn)不能滿足工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的用地需求，存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市已刻不容緩。因此，要從政策和法律上允許存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，放活存量，喚醒這些沉睡的資產(chǎn)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展良性循環(huán)。

就增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地而言，當(dāng)前在新型城鎮(zhèn)化背景下，長株潭地方政府有著創(chuàng)新土地政策的激勵，或以優(yōu)惠的土地政策支持地方特色小城鎮(zhèn)發(fā)展；或以特殊的土地政策，創(chuàng)新安置方式進(jìn)行城中村改造和城市建設(shè)；或利用“入市試點”政策支持服務(wù)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。因此，公共政策應(yīng)適當(dāng)支持，在保護(hù)耕地和維護(hù)農(nóng)民利益原則下，推進(jìn)土地政策創(chuàng)新，釋放土地紅利，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；同時，土地管控必須規(guī)范、嚴(yán)格和務(wù)實，入市選點必須謹(jǐn)慎而有特色；對土地變性行為應(yīng)嚴(yán)厲打擊，尤其是長株潭城鄉(xiāng)接合部、金三角地區(qū)等大量存在的“農(nóng)地非農(nóng)化”隱形變性行為，必須采取剛性執(zhí)法行動，務(wù)必加以整頓、清理和取締。

2.5 地域分層，遠(yuǎn)近結(jié)合，同地同價

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，長株潭集體經(jīng)營性建設(shè)用地有著明顯的地域分層分異特點，城中村、城鄉(xiāng)接合部、農(nóng)村腹地、“金三角”地區(qū)差異明顯且特色各異，由里至外大致呈距離衰減規(guī)律和圈層分布狀。因此，順應(yīng)這一地域分異規(guī)律，可依城市中心距離分層推進(jìn)、遠(yuǎn)近結(jié)合。在推進(jìn)長株潭建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場過程中，應(yīng)實行與國有土地“同地同價同權(quán)”，其價格是含農(nóng)民發(fā)展權(quán)在內(nèi)的一種綜合區(qū)位、保障因素以及其他條件的價格。在當(dāng)前入市過程中，應(yīng)立足于農(nóng)戶基本權(quán)益保護(hù)，將“三同”落到實處。

3 推進(jìn)長株潭農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的路徑思考

在國家上位法尚未作出適當(dāng)調(diào)整之前，有效推進(jìn)入市試點必須選擇合適的路徑。結(jié)合長株潭地區(qū)的入市實踐經(jīng)驗，提出如下基本路徑。

3.1 頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新相結(jié)合路徑：建立統(tǒng)一市場

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場既需要頂層設(shè)計，也需要與基層創(chuàng)新相結(jié)合。前者要求站在全局視角從宏觀把握，統(tǒng)籌規(guī)劃土地市場建設(shè)中的方方面面；后者則要求更加注重有地方特色且具生命力的改革實踐。二者有機結(jié)合，共同致力于城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建立。

從頂層設(shè)計來說，決策層應(yīng)當(dāng)從法律層面著手。譬如，修改《土地管理法》第四十三條和第六十三條，完善《城市房地產(chǎn)管理法》第九條關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等規(guī)定，明確在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實行與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市，同價同權(quán)。

就基層創(chuàng)新來說，應(yīng)注重有長株潭地域特色的入市實踐經(jīng)驗總結(jié)。譬如長沙縣開慧鎮(zhèn)，利用城鄉(xiāng)一體化示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地創(chuàng)新權(quán)，從2010年開始實施市民下鄉(xiāng)集中居住項目，并利用土地增減掛鉤政策推動了農(nóng)民集中居住項目建設(shè)，有效置換了農(nóng)民宅基地，通過盤活存量滿足了商業(yè)用地需求。同時，作為湖南省國土資源廳土地管理制度創(chuàng)新試點，獲批了 20 hm2集體經(jīng)營性建設(shè)用地的增量指標(biāo)，成功打造了斯洛特組團(tuán)的老年公寓、板倉民俗商業(yè)街、葛家山組團(tuán)商業(yè)街及系列農(nóng)莊會所、農(nóng)村商貿(mào)文化綜合體等。這些舉措不僅有效緩解了小城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺難題，而且成功規(guī)避了農(nóng)地征收所引發(fā)的大量社會矛盾，從而在促推地方經(jīng)濟(jì)繁榮中探索了一條頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新相結(jié)合的可行路徑，也為城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建立奠定了前期基礎(chǔ)。

3.2 規(guī)劃引領(lǐng)與用途管制相結(jié)合路徑：創(chuàng)造入市條件

深化規(guī)劃體系建設(shè)是入市的基礎(chǔ)[17]。完善的規(guī)劃體系是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的必要前提。規(guī)劃不科學(xué)不協(xié)調(diào)，不僅不利于土地集約利用，也會阻礙集體經(jīng)營性建設(shè)用地有序入市。在耕地紅線屢屢被突破的壓力下，強化對土地用途管制也就成了入市的必要保障。

昭山示范區(qū)在兩型理念的引領(lǐng)下，積極進(jìn)行土地規(guī)劃，在規(guī)劃區(qū)合理進(jìn)行旅游資源開發(fā)的同時加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度，改善了農(nóng)民的居住環(huán)境，增加了農(nóng)民的收入，保障了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的利益。目前，昭山示范區(qū)正深入規(guī)劃建設(shè)體系，畫出一條條生態(tài)紅線，加強用途管制，將近51%的土地劃為禁止開發(fā)區(qū)，超過30%的土地劃為限制開發(fā)區(qū)。規(guī)劃內(nèi)的開發(fā)區(qū)，則通過盤活閑置集體經(jīng)營性建設(shè)用地的方式，為小城鎮(zhèn)旅游開發(fā)提供用地支持。昭山通過科學(xué)的規(guī)劃體系與合理的用途管制相結(jié)合，為推進(jìn)入市創(chuàng)造了現(xiàn)實思考方向，實現(xiàn)了農(nóng)民增收與促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏路徑。

3.3 資本驅(qū)動與民意支持相結(jié)合路徑：先行確權(quán)頒證

資本具有天然的逐利性，但也只有那些順應(yīng)民意、符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢且具社會責(zé)任的逐利行為才能更持久地生存下去。在當(dāng)前工商資本下鄉(xiāng)運動中，或參與新農(nóng)村建設(shè)，或參與小城鎮(zhèn)開發(fā)，或是發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，或租用村集體土地投資設(shè)廠，都在一定程度上撬動了土地入市。在長期的土地交易中，他們或親自出馬，或派出代理人，或是借助于基層政府行政效力，或是村支兩委余力，或是村域能人效應(yīng)甚至是宗法勢力。不管怎樣，工商資本進(jìn)村入戶必須取得民意支持，否則就難以扎根。從入市的路線圖來看，確權(quán)頒證是第一步。

在長沙縣雙河村，入駐的工商資本便是本地致富村民，返鄉(xiāng)后擔(dān)任村支書，第一件事就是自掏腰包帶領(lǐng)全村村民進(jìn)行土地確權(quán)頒證，這一基礎(chǔ)工作在2010年就前瞻性地完成了。在資本撬動土地進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)的“潯龍河開發(fā)模式”中，獲得地方政府的大力支持無疑是至關(guān)重要的。目前，已獲得了省級重點工程、兩型社會建設(shè)示范項目、新型城鎮(zhèn)化示范項目、土地增減掛鉤異地置換試點項目、產(chǎn)權(quán)制度改革試點村、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)試點村以及住建部智慧型社區(qū)建設(shè)示范項目等項目支持。在資本驅(qū)動下的潯龍河生態(tài)示范點項目中，有效實施了土地增減掛鉤、宅基地置換和農(nóng)民集中居住(用地31.47 hm2)。同時，新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地 26.67 hm2以上，用于村集體統(tǒng)一經(jīng)營、開發(fā)。其中，一部分采用使用權(quán)入股的方式，依托潯龍河生態(tài)示范區(qū)項目中的公共經(jīng)營性配套項目，建設(shè)加油站、私立學(xué)校、私立醫(yī)院等經(jīng)營性項目；另一部分采用使用權(quán)出讓方式，加強交通、電力、供水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以改善村民生活。正是在資本的驅(qū)動和民意的支持下，雙河村以確權(quán)頒證為基礎(chǔ)，以項目為載體，試行了一條以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入股、出讓的入市新路徑。

3.4 政府推動與法人創(chuàng)立相結(jié)合路徑：搭建交易平臺

集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場交易平臺是構(gòu)建市場機制的重要內(nèi)容，是促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)交易、保障農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值的重要手段[12]。實際上，搭建交易平臺是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的關(guān)鍵渠道，交易雙方都需要通過交易平臺來完成手續(xù)對接。

在長株潭經(jīng)濟(jì)一體化特殊背景下，政府推進(jìn)力度無疑是入市平臺搭建的關(guān)鍵。諸如交易平臺規(guī)則的制定、信息的公布、交易程序與步驟的制定等，都需要政府參與和支持。然而，在現(xiàn)行法律下，需要具有法人資格的相關(guān)主體充當(dāng)入市操盤手。入市試點雙河村，在搭建交易平臺時，創(chuàng)立了法人主體，即在村集體之外成立了專門的村股份公司，作為其市場交易主體，負(fù)責(zé)經(jīng)營村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，并按照現(xiàn)代公司制度進(jìn)行運行。其中，董事會成員由村民代表大會選舉產(chǎn)生，村民小組作為股東并定期向組內(nèi)村民發(fā)放股份紅利，地方政府則負(fù)責(zé)監(jiān)督。由此走上了一條由政府推動與法人主體創(chuàng)立相結(jié)合的入市路徑，明確了市場交易主體，方便了村民監(jiān)督，保障了運行秩序，也創(chuàng)造了入市先機，不失為一條入市試點新路徑。

3.5 區(qū)域發(fā)展與產(chǎn)業(yè)聯(lián)動相結(jié)合路徑：彰顯地價規(guī)律

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)聯(lián)動高度相關(guān)。以產(chǎn)業(yè)聯(lián)動為基點，形成區(qū)域性的產(chǎn)業(yè)集群，可實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補與協(xié)同發(fā)展，從而加速經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。區(qū)域地價高低與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平具有強相關(guān)性，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)大發(fā)展背后必孕育著火熱的土地市場，將催生出有地域特色的土地價值。

近年來，長株潭地區(qū)積極進(jìn)行產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得區(qū)域土地價值得以彰顯。同時，通過用地審批的放權(quán)、土地流轉(zhuǎn)收益的讓利，盤活小城鎮(zhèn)沉睡的資產(chǎn)，支持小城鎮(zhèn)建設(shè)；輔之以旅游開發(fā)，凸顯了區(qū)域地價，實現(xiàn)土地資產(chǎn)增值。中國湘繡之鄉(xiāng)沙坪，利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)湘繡產(chǎn)業(yè)園，有效整合了湘繡資源，促進(jìn)了湘繡產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)的協(xié)同發(fā)展。在湘繡文化廣場，2010年時的門店按3 000元/m2左右的價格成交，這與其時國有建設(shè)用地價格不相上下。可以認(rèn)為，他們在土地交易實務(wù)中早已試行了中央的同地、同價、同權(quán)政策。

4 建立健全長株潭農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的推進(jìn)機制

4.1 建立多元合作與利益協(xié)調(diào)機制

推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市單靠政府行政指令顯然過于遲緩，依靠村組集體經(jīng)濟(jì)組織、用地企業(yè)和村民積極性而建立的多元合作與利益協(xié)調(diào)機制是一種可行選擇。在入市前期的確權(quán)頒證上，村集體可以與用地企業(yè)合作依托項目支撐，加快其進(jìn)度。入市前期需要大量的投資，村集體可以在政府擔(dān)保下以集體經(jīng)營性建設(shè)用地為標(biāo)的物作抵押與銀行合作。在農(nóng)地入市交易平臺搭建上，地方政府可以與村集體合作，有效收集發(fā)布交易信息，促推合同簽訂與鑒證，及時調(diào)解糾紛等，并提高村集體進(jìn)行入市交易的服務(wù)與管理功能。另外，政府還應(yīng)設(shè)計科學(xué)的入市收益分配政策體系和財稅體系，以協(xié)調(diào)各方利益。建議建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)增值歸公制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)一不動產(chǎn)登記制度，并規(guī)范集體土地收益的內(nèi)部分配使用管理，由此推進(jìn)其積極入市。

4.2 建立價格形成與市場運行機制

土地市場是依靠以價格形成機制為核心的市場機制的作用來運行的[18]。建立有效的價格形成與市場運行機制，首先要依照城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價核定方法，核定集體經(jīng)營性建設(shè)用地不同區(qū)位地價。其次要確保農(nóng)戶土地發(fā)展權(quán)及其保障功能。入市場流轉(zhuǎn)后意味著農(nóng)民集體少了一份發(fā)展權(quán)，故應(yīng)納入價格形成中考量，確保農(nóng)戶土地發(fā)展權(quán)及增值收益權(quán)，建立有效的農(nóng)戶保障機制。再次要搭建長效的入市交易運行平臺。從整體出發(fā)，積極構(gòu)建硬件平臺、政策平臺、公平有序競爭的交易市場三大平臺[19]。最后要建立系列配套政策，如土地估價制度、基準(zhǔn)地價定期公布制度、土地交易最低限價制度等，以保證市場交易的有序運行。

4.3 健全收益分配與農(nóng)戶利益保障機制

建立一個科學(xué)的兼顧國家、集體、個人利益的土地增值收益分配機制是推進(jìn)入市的核心。當(dāng)前，問題在于國家能否參加收益分配以及農(nóng)村集體如何在內(nèi)部成員之間進(jìn)行收益分配。根據(jù)初次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配基于參與的原則，政府不參與初次分配，可通過建立不動產(chǎn)制度，征收土地增值稅來實現(xiàn)，可借鑒于區(qū)段征收制度。當(dāng)前，入市工作重點是出臺相關(guān)配套政策，明確收益分配主體，完善收益分配制度。同時，也要確保農(nóng)戶利益不受損，農(nóng)戶入市滿意度有提升。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段長株潭集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)操作過程大多被村干部掌控，農(nóng)民不僅缺少應(yīng)得的流轉(zhuǎn)收益，甚至連農(nóng)戶基本的知情權(quán)都難以有效保障，因此需要進(jìn)一步理順收入分配機制和政府監(jiān)管行為。

4.4 健全集體決策與農(nóng)戶參與機制

有序推進(jìn)入市是一個集體決策過程，也是農(nóng)戶廣泛參與的過程。作為村民自治制度背景下農(nóng)村治理體系建設(shè)的重要一環(huán)，集體決策機制在農(nóng)村公共事務(wù)治理以及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變遷中以正式制度發(fā)揮著作用。農(nóng)戶的充分參與不僅是集體決策精神的應(yīng)有之義，也是保障農(nóng)戶利益的有效機制。然而，在調(diào)研中卻發(fā)現(xiàn)，入市流轉(zhuǎn)操作中由村鎮(zhèn)干部一手包辦現(xiàn)象較為普遍，集體決策機制和農(nóng)戶參與機制缺失嚴(yán)重，農(nóng)戶利益受損嚴(yán)重。因此，在入市推進(jìn)中，從土地確權(quán)到估價，再到流轉(zhuǎn)收益分配都必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會或三分之二以上村民代表同意，并要對入市流轉(zhuǎn)、價格、收益分配等相關(guān)信息列出明細(xì)加以公開，保障農(nóng)戶知情權(quán)，為集體決策和農(nóng)戶參與提供信息支持。

4.5 健全多元監(jiān)督與公民問責(zé)機制

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在創(chuàng)造和實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)契機的同時，也包含著損害農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)、破壞耕地等風(fēng)險[20]。建立健全多元監(jiān)督機制與公民問責(zé)機制，對于規(guī)避入市風(fēng)險、保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益以及保護(hù)耕地都有重要作用。(1)健全多元監(jiān)督體系。建立國土部門對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的行政監(jiān)控，加強執(zhí)法力度，對惡意違規(guī)、私自流轉(zhuǎn)的相關(guān)方進(jìn)行嚴(yán)厲罰款。(2)強化土地規(guī)劃。做好村級土地規(guī)劃，加強企業(yè)土地利用的用途管制。(3)強化村民參與意識。要求村民在參與民主決策中對入市流轉(zhuǎn)進(jìn)行全程監(jiān)督，防止村組干部與企業(yè)合謀侵吞流轉(zhuǎn)收益。(4)健全公民問責(zé)機制。積極搭建公民參與長效機制，建立信息平臺，暢通問責(zé)渠道，完善問責(zé)程序，完善舉報人保護(hù)機制，以發(fā)揮公民問責(zé)的威力，對入市流轉(zhuǎn)中違法違規(guī)行為，以及損害農(nóng)民利益的行為有力問責(zé)，最終推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地有序入市。

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