精準扶貧：現(xiàn)狀、問題與路徑優(yōu)化
——基于宿州市9個典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調查

胡 靜

(長江大學經濟學院/長江大學湖北農村發(fā)展研究中心，湖北荊州 434023)

貧困問題作為當前我國全面建成小康社會最突出的短板，對于促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展以及邁向共同富裕有重要意義。近年來，中央一號文件多次聚焦脫貧攻堅，農村扶貧已經上升到政治任務和國家戰(zhàn)略層面，2017年是脫貧攻堅戰(zhàn)的重要一年，是精準扶貧精準脫貧的深化之年，對于當前精準扶貧經驗的總結顯得尤為重要。宿州市是安徽省扶貧任務最重的地區(qū)之一，下轄四縣一區(qū)中，四縣均為國家級扶貧開發(fā)工作重點縣，一區(qū)為省級扶貧開發(fā)工作重點區(qū)，總結宿州市精準扶貧經驗對于安徽省和全國其他地區(qū)的扶貧工作具有重要的借鑒意義。

隨著扶貧政策的不斷加碼，扶貧逐漸成為學界關注的熱點問題，研究從宏觀、中觀以及微觀3個視角展開，并呈不斷深化趨勢。宏觀方面，眾多學者認為，扶貧政策的實施促進了中國農村減貧進程，緩解了收入分配對減貧的負面影響，但難以有效針對疾病、教育等致貧風險，扶貧資金瞄準效率有待提升[1-2]。中觀方面，有學者認為產業(yè)扶貧越來越成為減貧的重要措施，完善動力機制和總結典型模式成為產業(yè)扶貧中的重要問題[3-4]，也有學者對西部民族地區(qū)的扶貧現(xiàn)狀進行了分析[5-6]。微觀方面，已有研究通過對貧困戶的調研和典型案例的總結，重點關注了財政資金與小額信貸的扶貧效果[7-8]以及各扶貧主體的行為[9-10]。綜合來看，學界對扶貧的政策效率、途徑與模式以及主體行為展開了大量的研究，構成了本研究的基礎，已有研究更多關注的是西部民族地區(qū)，對中部地區(qū)的研究相對較少，事實上，中部地區(qū)的貧困問題也比較突出，由于地理環(huán)境以及民族構成的不同，中部地區(qū)的扶貧問題有其特殊性，對于中部地區(qū)扶貧經驗的總結有重要的意義。筆者以中部扶貧典型市宿州為例，對其精準扶貧現(xiàn)狀與致貧因素進行分析，以期完善相關研究，為政府決策提供更有效的參考。

1 宿州市精準扶貧現(xiàn)狀

1.1 精準扶貧取得顯著效果

近年來，宿州市搶抓中部崛起、中原經濟區(qū)、皖北振興和扶貧開發(fā)等政策機遇，重點實施了整村推進、產業(yè)扶貧、雨露計劃、扶貧互助、社會扶貧“五大”工程，扶貧工作取得顯著效果。從表1可以看出，6年來，宿州市貧困人口由2011年的96.87萬人減少至2016年的42.93萬人，減少了55.68%；財政專項扶貧資金由2011年的0.52億元增加到2016年的 4.25 億元，增加了7倍多；全市貧困村6年減少489個，脫貧人數(shù)減少61.97萬人。綜合來看，宿州市扶貧工作不斷推進，貧困人口和貧困村不斷減少，財政支持力度不斷加大，扶貧工作取得階段性成果。

表1 宿州市2011—2016年扶貧概況

注：數(shù)據來源于宿州市政府信息公開網(http：//gk.ahsz.gov.cn)。

1.2 扶貧形式日益多樣

隨著扶貧工作的不斷深入，宿州市精準扶貧的形式日益多樣化，主要包括產業(yè)扶貧、基礎設施建設脫貧、健康脫貧、就業(yè)脫貧、智力扶貧、金融脫貧、社會扶貧等多種形式。(1)產業(yè)脫貧。2016年共投入產業(yè)扶貧發(fā)展項目資金4 000萬元以上，推進5 000戶精準到戶產業(yè)扶貧項目建設，扶持龍頭企業(yè)24家，發(fā)展農民專業(yè)合作社95個，淘寶、京東等農村電商服務站點總數(shù)達500個。(2)基礎設施建設脫貧。實施道路改造、光伏扶貧、農網升級、安全飲水、危房改造等一批重點工程，完成投資14.8億元，建設31處精準扶貧安全飲水工程，受益總人口22.12萬人。(3)健康脫貧。開展對貧困人口病種底數(shù)和就醫(yī)費用精確核查，制定貧困人口“5241”組合優(yōu)惠政策，即“五免兩降四提高一兜底”。(4)就業(yè)脫貧。大力推行培訓、就業(yè)、維權的輸轉模式，認真實施“雨露計劃”，完成系統(tǒng)內17.9萬名貧困勞動者摸底建檔工作，認定39家企業(yè)為市級就業(yè)扶貧基地，提供就業(yè)崗位3 383個。(5)智力扶貧。開展教育精準扶貧，發(fā)放中職學校免學費資金4 104.73萬元，資助貧困家庭大學生1 795人。(6)金融脫貧。全市14家銀行業(yè)金融機構去年以來累計發(fā)放扶貧貸款22.1億元，共支持1 269戶建檔立卡貧困戶發(fā)展生產的資金需求。(7)社會扶貧。積極組織全市各類人群參與愛心捐贈、志愿服務、結對幫扶等扶貧活動，扶貧日期間，全市各界共募捐善款776.25萬元，認領項目431個。

1.3 扶貧攻堅難度加大

目前，宿州市共有貧困村359個，貧困人口42.93萬，貧困發(fā)生率為6.6%，貧困人口呈分散式分布，量大面廣。按照中央到2020年實現(xiàn)全面小康的要求，宿州存在脫貧任務重、時間緊、難度大的困難。此外，新一輪扶貧開發(fā)工作又增加了“改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距”的內容，已脫貧人員仍然面臨著再次返貧的困境，這些都使得宿州市扶貧任務更加艱巨。

2 貧困戶致貧原因分析

從貧困影響因素看，既有宏觀層面的因素，如區(qū)域經濟發(fā)展水平、社會結構制約和社會排斥等，也有微觀層面的因素，如人力資本短缺、物質資源不足、家庭人口構成及戶主教育水平等[11-12]。通過對宿州市9個典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調研和相關統(tǒng)計數(shù)據的收集，宿州貧困發(fā)生率主要受以下因素影響。

2.1 宏觀層面因素

2.1.1 經濟發(fā)展水平低 宿州是傳統(tǒng)農業(yè)大市，以種植業(yè)為主，雖然經過多年產業(yè)結構的調整，一產所占比重仍然較高，農民收入來自以糧為主的種植業(yè)，經濟作物和養(yǎng)殖業(yè)比重較低，產品附加值低，比較效益差，農民增收困難。從表2可以看出，2015年，宿州市人均地區(qū)生產總值22 415元，位列全省倒數(shù)第四；農民年人均純收入9 140元，位居全省倒數(shù)第二；一產所占比重為21.7%，位居全省第二；城鎮(zhèn)化率為 38.73%，位居全省倒數(shù)第二。綜合來看，宿州市經濟發(fā)展水平低，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化帶動效應差，工業(yè)反哺農業(yè)和財政支農能力太弱，致使貧困人口發(fā)生率偏高。

表2 2015年安徽省各市經濟發(fā)展情況

注：數(shù)據來源于《2016安徽統(tǒng)計年鑒》。

2.1.2 自然災害發(fā)生率高 宿州市屬暖溫帶半濕潤氣候，洪澇、干旱等自然災害頻發(fā)，加之農田水利建設滯后，配套設施不健全，抗災能力較差，對于種植業(yè)來說，基本靠天收，生產水平低而不穩(wěn)，農民極易因災致貧。

2.2 微觀層面因素

為了弄清楚貧困發(fā)生的內在因素，筆者對宿州市夾溝、高樓、澮溝、碭城、關帝廟、王寨、黃口、草廟、黑塔9個典型貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了調研，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇2個典型村發(fā)放問卷200份，共發(fā)放問卷1 800份，調研結束共收回有效問卷1 505份。調查結果表明，貧困戶致貧微觀層面的因素主要包括病殘、缺資金、缺技術、缺勞力、自身發(fā)展能力不足等5個方面(表3)。

2.2.1 病殘因素 從表3可以看出，因病與因殘致貧的樣本共有1 141個，占總樣本的75.8%，可見患病和殘疾是貧困戶致貧的主要因素。受所處環(huán)境和生活習慣等多種因素影響，宿州市疾病與殘疾發(fā)生率一直較高，對重癥病殘人員來說，救治護理費用大，家庭負擔重，反過來又制約這些家庭的生產投入，形成“貧困陷阱”。

表3 貧困戶致貧原因分析

注：數(shù)據根據問卷資料整理。

2.2.2 缺少技術 缺技術致貧的樣本共有175個，占總樣本的11.6%，在農業(yè)對勞動力素質要求越來越高的背景下，缺技術是貧困戶致貧的重要因素之一。從表4可以看出，文盲或半文盲貧困戶的樣本數(shù)為414個，占總樣本的27.5%；小學文化程度的貧困戶樣本數(shù)為461個，占總樣本的30.6%，可見，大部分貧困戶家庭勞動力文化水平低，技術學習能力差。

表4 貧困戶文化程度

注：數(shù)據根據問卷資料整理。

2.2.3 缺少資金和勞動力 從表3可以看出，缺資金致貧的樣本共有125個，占總樣本的8.4%；缺勞動力致貧的樣本共有48個，占總樣本的3.2%。從表5可以看出，調研貧困戶中無勞動力占比為55.1%，可見缺少資金和勞動力也是影響貧困戶致貧的重要因素。農村貧困家庭往往撫養(yǎng)負擔重，老年人護理以及孩子上學等花費較大，加之不善經營，收入來源單一，就容易致貧。

表5 貧困戶勞動能力情況

注：數(shù)據根據問卷資料整理。

3 宿州精準扶貧中存在的問題

通過對貧困戶的調研和政府相關資料的查找，發(fā)現(xiàn)宿州市精準扶貧仍然面臨幾個方面的問題。

3.1 精準管理有待完善

精準扶貧程序復雜，一些基層干部認為搞精準扶貧吃力不討好，對新時期扶貧開發(fā)長期性、艱巨性、必要性重視不夠，落實不力；一些單位的幫扶項目不對路，沒有與當?shù)厝罕姰a生共鳴，導致群眾參與度不高。對貧困戶的扶持，在項目支持和能力建設方面還不足，扶貧單位人員少、項目多，資金、項目監(jiān)管存在困難，如對專項扶貧項目的督辦管理不夠，行業(yè)扶貧的效果不明顯，少數(shù)部門扶貧意識淡薄，社會扶貧的考核督辦機制有待加強。

3.2 基礎條件較差

由于歷史、資源、區(qū)位等原因，宿州市一些邊遠地區(qū)道路交通、農田水利、供電通信設施欠賬較多，教育、文化、衛(wèi)生等基礎設施滯后，在一定程度上制約了經濟社會發(fā)展，增加了扶貧開發(fā)難度。

3.3 扶貧形式多而雜，重點不突出

宿州市目前的扶貧形式較多，既有傳統(tǒng)的基礎設施建設脫貧、健康脫貧、就業(yè)脫貧以及產業(yè)扶貧等形式，也有新形勢下的智力扶貧、金融脫貧以及社會扶貧等形式。從扶貧形式看，比較多樣，但卻可能對扶貧工作產生不利影響，一方面多形式的扶貧分散了本就有限的資金，使得扶貧重點不突出，扶貧效率低下；另一方面多形式的扶貧加重了基層干部的工作負擔，進而對扶貧管理工作產生不利影響。

3.4 內生動力激發(fā)不夠

調研發(fā)現(xiàn)，偏遠地區(qū)的貧困戶還有較強的“等靠要”思想，產業(yè)到戶實施較為困難，畏難情緒較重，仍需要做大量的引導、宣傳發(fā)動工作。行業(yè)、部門扶貧資金整合度不高，難以發(fā)揮整體效益，扶貧項目的設計與群眾脫貧致富意愿還不能做到完全精準對接，社會扶貧力量較小，發(fā)揮的作用有限。

4 精準扶貧的優(yōu)化路徑

通過對宿州精準扶貧工作現(xiàn)狀、致貧原因以及存在問題的分析，對宿州精準扶貧提出如下優(yōu)化路徑：

4.1 完善精準扶貧管理，夯實工作舉措

(1)強化精準識別。認真開展建檔立卡精準識別再核查，逐村逐戶逐人摸清扶貧對象、貧困狀況、脫貧需求等基本信息，盤清家底抓脫貧。(2)強化精準派人。全市組織、扶貧部門要充分配合，集中開展駐村工作隊履職情況檢查工作，實現(xiàn)駐村工作隊檢查全覆蓋，檢查工作采取全面檢查和重點抽查相結合方式進行，重點查看工作記錄、幫扶事項完成情況，同時，隨機訪問貧困村群眾或召開群眾代表座談會，充分了解駐村工作隊工作表現(xiàn)、扶貧措施及其精準度和群眾滿意度，掌握各駐村工作隊履職情況。(3)強化精準扶持。研究精準到戶扶持措施，強化兜底保障，啟動建立扶貧大數(shù)據管理、脫貧成效評估、駐村幫扶、督查調度、資金使用等推進機制，推動扶貧開發(fā)工作高效開展。

4.2 加強農村基礎設施建設，改善發(fā)展環(huán)境

以貧困人口比重大、經濟發(fā)展滯后的行政村為整村推進對象，按照“村為單元、統(tǒng)一規(guī)劃、整合資源、分工實施”的原則，將整村推進扶貧開發(fā)與當前新農村建設、美好鄉(xiāng)村建設結合起來，實現(xiàn)整村推進村貧困人口整體脫貧致富。加快貧困鄉(xiāng)村的交通、電力、通信等基礎設施建設步伐，進一步加強農田水利基本建設，提高農業(yè)抵御自然災害的能力，改善農業(yè)生產條件，促進貧困農民豐產增收。

4.3 優(yōu)化產業(yè)扶貧形式，提高扶貧效率

結合貧困戶致貧原因以及宿州的實際情況，優(yōu)化現(xiàn)有的產業(yè)扶貧形式，重點做好健康扶貧、產業(yè)扶貧、智力扶貧以及基礎設施扶貧工作，提高扶貧效率。做好貧困人口大病救助，在現(xiàn)有政策基礎上，研究出臺政策，以醫(yī)療扶貧的形式給予補助，確保報銷比例達到80%以上。著力推進低保線與扶貧線“兩線合一”，加強農村低保與扶貧工作的制度銜接、對象識別銜接和工作銜接，實現(xiàn)低保人口對貧困人口的全覆蓋。

4.4 加強技能培訓和產業(yè)支持，提高內在發(fā)展動力

整合扶貧、人力資源和社會保障、農業(yè)等部門的資源力量，按照“培訓機構+基地+新型農業(yè)經營主體+農戶”思路，向扶持對象提供針對性強的實用技能培訓。發(fā)揮新型農業(yè)經營主體的帶頭作用，推動農村產業(yè)融合發(fā)展，促進貧困人口就地就近就業(yè)，積極推廣“家庭農場+黨員+貧困戶”、“溫氏集團+家庭農場+貧困戶”以及“公司+貧困戶”等產業(yè)扶貧新模式。

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