快慢有序統(tǒng)分結(jié)合推進(jìn)房地產(chǎn)稅

陸 琪

2018年6月，全國(guó)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，標(biāo)志著我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記體系進(jìn)入全面運(yùn)行階段。這對(duì)近年來價(jià)格不斷飆升的房地產(chǎn)市場(chǎng)來說，無疑是一個(gè)極其重要的訊息。因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記信息平臺(tái)的全國(guó)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行意味著：一方面，對(duì)房?jī)r(jià)具有終極影響力的房地產(chǎn)稅的征收已經(jīng)掃清了主要技術(shù)障礙，房地產(chǎn)稅的出臺(tái)已經(jīng)到了最后決斷階段；另一方面，在房?jī)r(jià)不斷攀高嚴(yán)重透支居民消費(fèi)能力，地方債不斷高企有可能形成“灰犀牛”風(fēng)險(xiǎn)等諸多負(fù)面因素的情況下，總體上歸屬于地方的房地產(chǎn)稅的立法顯得愈加重要和緊迫。但是，社會(huì)各界也對(duì)房地產(chǎn)稅會(huì)不會(huì)加重稅負(fù)、是否會(huì)操之過急導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格雪崩繼而造成地方債崩盤最終引發(fā)金融危機(jī)充滿疑慮，推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法也面臨一些阻力，相關(guān)決策看來也因此處于一種進(jìn)退維谷的兩難境地。要突破此種困局，必須審時(shí)度勢(shì)，避免踏入誤區(qū)，充分利用不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的成果，快慢有序統(tǒng)分結(jié)合地推進(jìn)房地產(chǎn)稅。

一、房地產(chǎn)稅立法首先要在認(rèn)識(shí)上避免誤區(qū)

財(cái)稅體制改革是當(dāng)前我國(guó)改革進(jìn)程中最為重要的突破口，房地產(chǎn)稅則是重中之重。但茲事體大且當(dāng)局者迷，從不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記并全國(guó)聯(lián)網(wǎng)開始，在房地產(chǎn)稅的立法進(jìn)程中總有多種似是而非的論調(diào)，有可能導(dǎo)致公眾對(duì)房地產(chǎn)稅立法的認(rèn)知進(jìn)入誤區(qū)。

一是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記不可行和無用論。早在2013年開始啟動(dòng)構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理平臺(tái)前后，就有多種論調(diào)否定和質(zhì)疑不動(dòng)產(chǎn)登記平臺(tái)的建設(shè)。主要理由包括我國(guó)房地產(chǎn)權(quán)屬信息混亂，有公房、央產(chǎn)房、軍產(chǎn)房等，難以進(jìn)行有效分類登記；有些地區(qū)缺乏足夠的會(huì)電腦操作的登記人手，沒有足夠的電腦；已有房地產(chǎn)訊息的紙質(zhì)件太多，掃描電子化工作量太大；不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記容易侵犯隱私以及對(duì)反腐敗等并無任何用處等。事實(shí)已經(jīng)證明，不動(dòng)產(chǎn)全國(guó)統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)登記完全可行而且意義重大，初步開始運(yùn)作就已經(jīng)發(fā)揮出巨大的影響力和震懾力，并為房地產(chǎn)稅的出臺(tái)鋪平了道路。

二是房地產(chǎn)稅不符合國(guó)情論。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，在西方國(guó)家通行的房地產(chǎn)稅不適用于當(dāng)前中國(guó)國(guó)情。其理由是我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，城市居民并不擁有土地所有權(quán)，另外居民在取得房地產(chǎn)時(shí)，已經(jīng)繳納過地租，因而不能作為被征稅對(duì)象。另一個(gè)理由是我國(guó)老百姓稅負(fù)已經(jīng)很高了，再行增加房地產(chǎn)稅這樣的直接稅種，會(huì)極大增加老百姓負(fù)擔(dān)。實(shí)際上，這兩種理由均不能成立。首先，根據(jù)稅收之性質(zhì)，所有權(quán)和使用權(quán)均可納入征稅對(duì)象，不存在使用權(quán)就不能納稅的理論障礙。其次，《物權(quán)法》第149條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期?！辈粍?dòng)產(chǎn)登記本身的一些制度安排也表明，我國(guó)土地使用年限到期后仍可續(xù)期，僅僅繳納手續(xù)費(fèi)即可。也就是說，大概率的情況是，我國(guó)住宅建設(shè)用地使用權(quán)與所有權(quán)并無太大差異。因此，支付取得土地使用權(quán)的對(duì)價(jià)實(shí)際等同于取得所有權(quán)的對(duì)價(jià)，與所要繳納房地產(chǎn)稅并無重疊。再次，所謂的房地產(chǎn)折舊論認(rèn)為是不動(dòng)產(chǎn)就應(yīng)當(dāng)折舊，折舊后價(jià)值所剩無幾，不應(yīng)納稅。且不論折舊是公司企業(yè)在納稅行為中分?jǐn)傞L(zhǎng)期投資抵扣收入的專屬詞匯，持此觀點(diǎn)的人，如擁有20世紀(jì)60年代北京的房產(chǎn)，折舊結(jié)束是否剩余價(jià)值歸零，應(yīng)該無償贈(zèng)予買家？顯然不是。最后，房地產(chǎn)稅通過合理的起征點(diǎn)設(shè)置和必要的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，完全可以避免增加普通民眾的稅收負(fù)擔(dān)，乃至最終降低普通民眾的購房負(fù)擔(dān)，是有利于人民群眾而不是有損于人民群眾利益的。

三是房地產(chǎn)稅征收新老劃斷論和無用論。隨著舉國(guó)上下對(duì)房地產(chǎn)稅重要性的認(rèn)知不斷提高，對(duì)房地產(chǎn)稅的爭(zhēng)議也逐漸從要不要征收變成何時(shí)征收、怎么征收。鑒于我國(guó)改革歷程中經(jīng)常用新老劃斷來減少改革的阻力，一些人士因此主張，為了避免大的波動(dòng)，房地產(chǎn)稅立法應(yīng)當(dāng)采取新老劃斷的方式，一些有一定的思想認(rèn)識(shí)、房子比較多的人士也紛紛贊同這一辦法。這看起來的確減少了阻力。而后上海和重慶做了新老劃斷的房地產(chǎn)稅試點(diǎn)。實(shí)際結(jié)果表明，以新老劃斷的方式來征收房產(chǎn)稅既沒有有效控制房?jī)r(jià)，也沒有對(duì)地方財(cái)政狀況產(chǎn)生多大的作用。許多人又因此把新老劃斷這一至關(guān)重要的環(huán)節(jié)略去不提，主張房地產(chǎn)稅無用論，這是對(duì)房地產(chǎn)稅極大的誤導(dǎo)。新老劃斷論之所以在房地產(chǎn)稅領(lǐng)域失效，是因?yàn)榉康禺a(chǎn)稅賴以發(fā)揮功能的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)就是要把多占的“老房”逼進(jìn)市場(chǎng)交易，增加市場(chǎng)供給，進(jìn)而通過供需的變化使房?jī)r(jià)得以調(diào)整。尤其是在上海這種以二手房交易為主的城市，房地產(chǎn)稅調(diào)控老房的功能更加重要。新老劃斷使得房地產(chǎn)稅有其名而無其實(shí)，房地產(chǎn)稅立法要避免這樣的誤區(qū)。

二、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記為快慢有序地推進(jìn)房地產(chǎn)稅提供便利

2013年開始，我國(guó)就已經(jīng)積極推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，目前這項(xiàng)工作已然順利完成。在房地產(chǎn)稅方面，早在2015年，房地產(chǎn)稅就已經(jīng)納入全國(guó)人大立法規(guī)劃，時(shí)至2018年，房地產(chǎn)稅立法仍然沒有出臺(tái)，其原因是，一方面，房地產(chǎn)稅的立法運(yùn)行必須以不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記和全國(guó)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行為前提；另一方面，房地產(chǎn)稅牽涉面廣、觸動(dòng)的利益大，必須慎重立法。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記并全國(guó)聯(lián)網(wǎng)完成后，房地產(chǎn)稅的立法運(yùn)行已經(jīng)進(jìn)入最后的決策階段。房地產(chǎn)稅慎重立法是正確的選擇，因?yàn)樗鼱可娑喾矫胬嬲{(diào)整，處理不當(dāng)也可能誘發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，但若長(zhǎng)時(shí)間沒有進(jìn)展，就會(huì)浪費(fèi)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的強(qiáng)大功能，更將對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展帶來不良影響。

征收房地產(chǎn)稅的靴子遲遲不落地，也會(huì)使多方面的制度改革難以理順。譬如，控制房?jī)r(jià)只能采用行政手段，缺乏有效的長(zhǎng)效機(jī)制。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施則因?yàn)榉康禺a(chǎn)稅的缺失對(duì)工商資本下鄉(xiāng)開發(fā)用地只能采取“一刀切”的嚴(yán)格限制，鄉(xiāng)村發(fā)展事倍功半。地方財(cái)政缺乏常規(guī)的可持續(xù)性收入，土地財(cái)政不可持續(xù)，地方債這樣的“灰犀?！憋L(fēng)險(xiǎn)越滾越大。此外，房地產(chǎn)稅的不確定狀態(tài)也使得市場(chǎng)主體缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，難以作出有效決策，總處于持幣觀望狀態(tài)，這也是民間投資下跌的重要原因之一。因此，應(yīng)當(dāng)盡快確立房地產(chǎn)稅總體框架，明確征收房地產(chǎn)稅的時(shí)間、目標(biāo)和整體架構(gòu)，穩(wěn)定市場(chǎng)主體的預(yù)期，為其他方面的制度改革提供有效的政策工具，為提供防范“灰犀?！憋L(fēng)險(xiǎn)終極解決路徑做好準(zhǔn)備，以期實(shí)現(xiàn)改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。這是房地產(chǎn)稅立法為什么在整體上要快的重要原因之一。

與此同時(shí)，房地產(chǎn)稅落地后的推進(jìn)又要慢。這個(gè)推進(jìn)的慢是指房地產(chǎn)稅征收對(duì)象的覆蓋面要從小往大逐步覆蓋，即房地產(chǎn)稅起征點(diǎn)必須由高往低緩慢推進(jìn)。簡(jiǎn)單地說，房地產(chǎn)稅立法可以將房地產(chǎn)稅的起征點(diǎn)即豁免范圍的確定授權(quán)給國(guó)務(wù)院，且房地產(chǎn)稅剛出臺(tái)時(shí)的起征點(diǎn)一定要高，即豁免范圍一定要大。而后，根據(jù)實(shí)踐效果和市場(chǎng)承受能力，由國(guó)務(wù)院確定逐步收緊房地產(chǎn)稅起征點(diǎn)的時(shí)間和幅度。這樣處理的好處是，既給了市場(chǎng)以較為明確的預(yù)期，又能夠較為靈活地根據(jù)市場(chǎng)承受能力斟酌房地產(chǎn)稅的范圍和幅度，避免造成對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生較大的沖擊，有效避免觸發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。更為重要的是，將房地產(chǎn)稅由高往低緩慢推進(jìn)能夠防范既得利益群體蓄意過度執(zhí)行的軟對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)。反對(duì)房地產(chǎn)稅的既得利益群體在不能直接對(duì)抗房地產(chǎn)稅推進(jìn)進(jìn)程的情況下，一種可能的對(duì)抗方式是，以極端方式推進(jìn)房地產(chǎn)稅，不給予或少給予豁免空間，將起征點(diǎn)放得很低，把只擁有一套房或較少房子的居民全部納入征稅對(duì)象，繼而引發(fā)大多數(shù)民眾的反感，挑起反對(duì)輿論，最終迫使決策層廢止房地產(chǎn)稅。對(duì)此必須予以警惕。

三、充分利用不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記成果，統(tǒng)分結(jié)合地推進(jìn)房地產(chǎn)稅

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。十九大報(bào)告還指出，區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要內(nèi)容之一。我國(guó)地域遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，房地產(chǎn)稅的征收對(duì)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展將產(chǎn)生比較顯著的影響，同時(shí)，稅率、起征點(diǎn)的不同則會(huì)產(chǎn)生不同的效果。因此，十九大確定的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)都決定了房地產(chǎn)稅的起征點(diǎn)和稅率不宜全國(guó)“一刀切”，房地產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)由中央和地方以統(tǒng)分結(jié)合的方式來推進(jìn)，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記和全國(guó)聯(lián)網(wǎng)又為這樣的統(tǒng)分結(jié)合的實(shí)施提供了信息和技術(shù)保障。

具體來講，當(dāng)由國(guó)務(wù)院先行確定最低起征點(diǎn)和最高豁免額，再由地方政府在中央確定的自由裁量范圍內(nèi)自主確定該地方的房地產(chǎn)稅起征點(diǎn)。房地產(chǎn)的稅率可以由地方政府自主確立，國(guó)務(wù)院也可斟酌是否設(shè)立稅率的上下限。舉例假設(shè)，國(guó)務(wù)院可以統(tǒng)一確定，在全國(guó)范圍內(nèi)，對(duì)低于2套房或人均100平方米標(biāo)準(zhǔn)的房地產(chǎn)持有人均不予以征收房地產(chǎn)稅，對(duì)高于6套房或人均300平方米以上的房地產(chǎn)持有人必須予以征收房地產(chǎn)稅，相信這樣的數(shù)據(jù)在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記和全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的情形下完全可以獲得。地方政府在國(guó)務(wù)院確定的范圍內(nèi)自主確定征收房地產(chǎn)稅的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，基于有些房地產(chǎn)持有人房地產(chǎn)遍布全國(guó)各地，在起征點(diǎn)比較高的情況下，根據(jù)房產(chǎn)是用來住的的原則，對(duì)持有人的日常居住地、戶籍所在地、納稅所在地優(yōu)先豁免。不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記和全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，為準(zhǔn)確確定這些信息提供了非常便利的條件，在征稅系統(tǒng)日益完善的情況下，地區(qū)之間征稅協(xié)調(diào)并非難題。

在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記平臺(tái)的支撐下，按上述方式統(tǒng)分結(jié)合地推進(jìn)房地產(chǎn)稅，一方面能夠使各地根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政收支情況、地方負(fù)債情況來確定本轄區(qū)內(nèi)房地產(chǎn)稅的覆蓋范圍和征稅尺度；另一方面，上下限的圈定又有效地壓縮了既得利益群體逃避、對(duì)抗房地產(chǎn)稅的空間。同時(shí)，房地產(chǎn)稅推進(jìn)的快慢有度和統(tǒng)分結(jié)合是有機(jī)統(tǒng)一的。中央政府可以逐漸收緊最高豁免額來慢慢提升房地產(chǎn)稅覆蓋率。在此收緊過程中，因?yàn)榈胤綐?biāo)準(zhǔn)不一，就不會(huì)產(chǎn)生大范圍的沖擊作用，為房地產(chǎn)稅的落地提供了試錯(cuò)的緩沖空間和時(shí)間，又使得房地產(chǎn)稅能夠迅速落地實(shí)施，為其他改革提供了有效的基礎(chǔ)制度支撐。