改革開放40年干部問責制度改革

楊云成

干部問責制是黨政機關(guān)通過特定程序?qū)Σ宦男谢虿徽_履行職責的公職人員進行追責的規(guī)章制度的總稱。改革開放以來，我國干部問責經(jīng)歷了初創(chuàng)、完善、成熟等階段，問責制度不斷健全，問責機制不斷完善，問責工作整體上實現(xiàn)了提質(zhì)與升級。

一、問責形式：從“權(quán)力問責”向“制度化問責”轉(zhuǎn)變

問責是責任分解——監(jiān)督檢查——倒查追究完整鏈條中的關(guān)鍵一環(huán)，是保障領(lǐng)導(dǎo)干部落實相關(guān)責任的倒逼機制。盡管在改革開放初期就有部分黨員干部因失職被罷免或給予黨紀政紀處分，但是干部問責真正成為一種共識、逐步為人民群眾所熟知，則始于2003年全國抗擊“非典”斗爭中?！胺堑洹鼻昂?，全國近1000名黨員干部因工作不力被免；第二年上半年，又有200多名干部因在重大安全事故中負有領(lǐng)導(dǎo)責任而被追責，一時間“問責風暴”席卷全國。在感嘆問責力度之大、問責范圍之廣的同時，我們應(yīng)認識到，該階段的干部問責主要源于行政領(lǐng)導(dǎo)人尤其是最高領(lǐng)導(dǎo)人的批示或指示，屬于典型的權(quán)力問責。

為推動干部問責走上規(guī)范化、制度化，2004年中央制定了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》，明確提出黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負有重要領(lǐng)導(dǎo)責任不宜再擔任現(xiàn)職的，本人應(yīng)當引咎辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；拒不辭職的，黨委（黨組）應(yīng)當責令其辭職，并詳細規(guī)定了引咎辭職和責令辭職的九種情形和具體程序，這是第一部系統(tǒng)規(guī)定引咎辭職的黨內(nèi)法規(guī)。2005年，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議審議通過了《中華人民共和國公務(wù)員法》，領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度被正式寫入國家法律，干部問責的制度化、法制化水平進一步提高。十七大以來，問責制度化特征更加明顯。2008年3月，溫家寶在廉政工作會議上強調(diào)，要“加快實行以行政首長為重點的行政問責和績效管理制度，要把行政不作為、亂作為和嚴重損害群眾利益等行為作為問責重點，對給國家利益、公共利益和公民合法權(quán)益造成嚴重損害的，要依法嚴肅追究責任”。同年5月，國務(wù)院制定《關(guān)于加強市縣政府依法執(zhí)政的決定》，將建立行政決策責任追究制度作為完善市縣政府決策機制的重要內(nèi)容。在依法行政的政治背景下，各地紛紛制定出臺了針對不作為、亂作為的問責規(guī)定。為總結(jié)各地問責實踐，推動干部問責進一步在全國范圍內(nèi)展開，2009年中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》（以下簡稱《干部問責暫行規(guī)定》），對問責對象、問責程序、問責方式、干部復(fù)出等予以明確規(guī)定。雖具有“暫行”性質(zhì)，但這是改革開放以來我國第一部關(guān)于干部問責的專門法規(guī)制度。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終堅持“動員千遍不如問責一次”的馬克思主義工作方法，牢牢抓住問責這個“牛鼻子”，制定出臺了《中國共產(chǎn)黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》），干部問責的法制化、規(guī)范化水平顯著提高。

二、問責性質(zhì)：從“過錯問責”向“有錯要問責，無為也要問責”轉(zhuǎn)變

單就問責性質(zhì)而言，過錯問責是其核心內(nèi)容。但是，黨的性質(zhì)以及全心全意為人民服務(wù)的宗旨決定了無為也應(yīng)當被問責。所謂無為問責是指黨員干部因不履行或不正確、及時、有效地履行工作職責導(dǎo)致工作延誤、效率低下，或因主觀努力不夠致使工作效率低、工作質(zhì)量差等而被追責的情形。在十六大之后“問責風暴”的影響下，湖南省岳陽市開創(chuàng)了無為問責的先河。2005年岳陽市出臺了《領(lǐng)導(dǎo)干部與機關(guān)工作人員有錯與無為問責辦法（試行）》，按照“有錯是過，無為也是過；有錯要問責，無為也要問責”的理念，對全市機關(guān)和干部中“不作為、亂作為、慢作為”現(xiàn)象展開持續(xù)問責；為鞏固無為問責取得的成效，中央出臺《干部問責暫行規(guī)定》后，2010年岳陽市將“試行”的規(guī)范性文件改為正式文件；黨的十八大之后，又制定了《“為官不為”“為官亂為”問責暫行辦法》，使無為問責的制度體系更加完善，在全國引起較大反響，成為其他省份效仿的“樣板”。2009年《干部問責暫行規(guī)定》頒布實施后，北京、吉林、湖北等地在制定的問責辦法中，均明確規(guī)定了對不作為、慢作為等無為行為的問責規(guī)定和具體程序，無為問責在全國范圍內(nèi)逐步推廣。

十八大以來，無為問責進一步推進，最顯著的表現(xiàn)是為解決不作為問題，十九大黨章對各級紀委監(jiān)督職能作出調(diào)整，除監(jiān)督對象從之前的“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”擴展到“黨的組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”外，監(jiān)督內(nèi)容也有重大調(diào)整。十九大前，紀委主要負責監(jiān)督黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力使用情況，主動對沒有實權(quán)部門或窗口服務(wù)單位的監(jiān)督較少，而十九大黨章增加了監(jiān)督黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責情況的內(nèi)容，這顯然是與部分黨員干部的不作為問題相對應(yīng)的。

“過錯問責”是推動決策科學化、民主化、法治化的有力保障，“無為問責”則有效推動了黨員干部從“官本位”觀念向“民本位”思想轉(zhuǎn)變，反映了我們黨對問責規(guī)律的認識逐步深化，這也是有權(quán)必有責、有責要擔當、失責必追究的管黨治黨理念的集中體現(xiàn)。

三、問責范圍：從“行政工作領(lǐng)域”向“黨政工作領(lǐng)域”轉(zhuǎn)變

無論是改革開放初期國務(wù)院在處理“渤海2號”沉船事故中解除原石油部部長職務(wù)、主管工作的副總理給予記大過，還是“非典”期間對一些工作不力干部的追責，都發(fā)生在行政工作領(lǐng)域，黨的建設(shè)或黨的工作領(lǐng)域中的問責較少。

2009年《干部問責暫行規(guī)定》實施后，干部問責格局發(fā)生重大變化，呈現(xiàn)黨內(nèi)事務(wù)和行政事務(wù)并軌問責特征。例如在《干部問責暫行條例》中，一方面，問責對象既包括黨委（黨組）及其工作部門的領(lǐng)導(dǎo)班子，也包括政府及其職能部門的領(lǐng)導(dǎo)成員；另一方面，問責的事項比較寬泛，既有黨內(nèi)事務(wù)，比如“違反干部選拔任用工作有關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致用人失察、失誤，造成惡劣影響”的規(guī)定，也有行政事務(wù)，比如“在行政活動中濫用職權(quán)，強令、授意實施違法行政行為”。這種黨內(nèi)事務(wù)和行政事務(wù)并軌的問責，符合黨政齊抓共管、各部門各負其責的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，有利于調(diào)動一切可以調(diào)動的力量，解決黨和政府在某一階段面臨的突出問題并取得理想成效。

隨后，黨的工作領(lǐng)域中的問責加速推進，開始圍繞黨的建設(shè)某一方面內(nèi)容展開。在這方面最典型的是2010年3月中央辦公廳下發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》（以下簡稱《責任追究辦法》），它的最大貢獻是與《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作有關(guān)事項報告辦法（試行）》《地方黨委常委會向全委會報告干部選拔任用工作并接受民主評議辦法（試行）》和《市縣黨委書記履行干部選拔任用工作職責離任檢查辦法（試行）》三個試行辦法緊密配合，共同構(gòu)成了事前要報告、事后要評議、離任要檢查、違規(guī)失責要追究的干部選拔任用監(jiān)督體系。該階段的黨內(nèi)問責制度與之前相比最大的特點是從與行政事項的并軌中脫離出來，圍繞黨的建設(shè)某一方面內(nèi)容開展問責。

2016年6月中共中央制定《問責條例》后，黨內(nèi)問責從關(guān)注某一方面轉(zhuǎn)變?yōu)閲@黨的建設(shè)，聚焦全面從嚴治黨。與其他問責制度相比，《問責條例》具有以下三個突出特點。首先，問責事項聚焦全面從嚴治黨，涉及黨的建設(shè)的各個方面，尤其是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、維護黨的紀律等。這與關(guān)注黨的建設(shè)某一方面內(nèi)容的《責任追究辦法》和關(guān)注黨風廉政建設(shè)的《黨風廉政建設(shè)責任制》有著顯著不同。其次，問責對象既實現(xiàn)黨組織層面的全覆蓋，又緊緊抓住這個“關(guān)鍵少數(shù)”?！秵栘煑l例》規(guī)定問責對象是各級黨委（黨組）、黨的工作部門及其領(lǐng)導(dǎo)成員，各級紀委（紀檢組）及其領(lǐng)導(dǎo)成員，重點是主要負責人。之前的問責制度大多只針對縣級以上的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員，較少有對黨組織的問責，有的甚至未將紀律檢查機關(guān)納入問責對象。再次，問責的方式堅持預(yù)防和懲處相結(jié)合。問責要體現(xiàn)“懲”，也要體現(xiàn)“治”；既要治標，也要治本，最根本的是喚醒責任意識，激發(fā)擔當精神，這就要求問責的方式應(yīng)作出調(diào)整?！秵栘煑l例》規(guī)定的問責方式既包括誡勉、談話，也包括組織調(diào)整和紀律處分，且將誡勉談話、通報等方式放在組織、紀律處分前面。這是全面從嚴治黨的應(yīng)有之義，體現(xiàn)了抓早抓小、從日常抓起、把紀律和規(guī)矩挺在前面的管黨治黨精神。

四、問責事項：從突發(fā)事件向全方位、常態(tài)化轉(zhuǎn)變

山西臨汾潰壩事件、河北三鹿“毒奶粉”案、河南登封礦難、黑龍江鶴崗煤礦大火、深圳龍崗特大火災(zāi)、貴州甕安事件、云南孟連事件等，都屬于突發(fā)性的重大安全事故或群體性事件。重大安全事故或群體性事件發(fā)生后，對相關(guān)負責人予以問責，從本質(zhì)上看屬于事后處罰。事后問責或處罰，一方面能夠減輕對經(jīng)濟、社會以及他人財產(chǎn)造成的損失，其所帶來的高昂政治成本也可以對潛在的不作為、亂作為行為形成震懾，在一定程度上能夠抑制類似情況的發(fā)生；另一方面，嚴肅問責還可彰顯我們黨致力于建設(shè)廉潔政府、高效政府的決心和失職必追究的政治清醒。同時，重大安全事故發(fā)生后進行的問責雖是對民心的被動回應(yīng)，但也充分反映出我們對干部的問責與封建社會對官員問責的本質(zhì)區(qū)別：問責不再是基于皇帝或上級的意志，而是出于黨的全心全意為人民服務(wù)的意識形態(tài)規(guī)范和對群眾意見的直接回應(yīng)。

問責制建立之初，事后處罰、被動回應(yīng)具有一定的合理性，也是干部問責的一種形式。但是如果只關(guān)注事后處罰，常常會使問責陷入低水平的重復(fù)狀態(tài)。所以，問責不能僅僅發(fā)生在事后，也不應(yīng)當僅僅是對民意的被動回應(yīng)，我們不能忽視它本應(yīng)具有的預(yù)防、激發(fā)和帶動功能。

黨的十八屆三中全會提出要“完善和落實領(lǐng)導(dǎo)干部問責制，完善從嚴管理干部隊伍制度體系”。為貫徹落實這一戰(zhàn)略部署，干部問責在力度、廣度、深度等方面實現(xiàn)轉(zhuǎn)折和突破，針對不履行或者不正確履行管黨治黨主體責任和監(jiān)督責任的，工作中存在濫用職權(quán)行為、庸懶散不作為的，任期內(nèi)出現(xiàn)重大事故、決策造成重大損失的、破壞生態(tài)環(huán)境等行為的問責規(guī)定相繼出臺。這表明，當前的干部問責不單單是發(fā)生重大事故后，而是與所有行使公共權(quán)力的行為相關(guān)；問責也不再僅僅是對民意的被動回應(yīng)，開始更多地發(fā)揮其預(yù)防和激勵功能，全方位的、常態(tài)化的問責格局正在逐步形成。

五、問責目的：從追究責任向調(diào)動黨員干部積極性、主動性和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)變

黨的十八大以來，干部問責工作在明確劃分責任、嚴肅追究責任的同時，開始強調(diào)黨員干部要充滿信心、敢于擔當、積極作為，即在問責中堅持追責與激勵并重、問責與容錯相結(jié)合，形成既有統(tǒng)一意志又生動活潑的政治局面。問責強調(diào)約束，容錯強調(diào)激勵，實現(xiàn)二者有機結(jié)合是從權(quán)力問責轉(zhuǎn)向制度化問責的必然要求，也是調(diào)動廣大黨員干部干事創(chuàng)業(yè)積極性、主動性和創(chuàng)造性的有效舉措。十八大以來，習近平總書記多次強調(diào)，在全面從嚴治黨中要“堅持嚴管和厚愛結(jié)合、激勵和約束并重，完善干部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制”，這就為制定完善容錯糾錯機制提供了根本指導(dǎo)，也為完善干部問責機制拓寬了發(fā)展空間。

哪些錯該容、怎么去容、由誰容、容錯和糾錯怎么有機統(tǒng)一起來，這是廣大黨員干部關(guān)注的問題，也是開展容錯糾錯工作的重點和難點。容錯不是搞“保護傘”，糾錯也不是搞“下不為例”。2018年5月，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟?，明確提出容錯糾錯必須把握好“三個區(qū)分開來”，即把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把尚無明確限制的探索性試驗中的失誤錯誤，同明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來。此外，在容錯糾錯中堅持事業(yè)為上、實事求是、依紀依法、容糾并舉等“四個原則”，并結(jié)合動機態(tài)度、客觀條件、程序方法、性質(zhì)程度、后果影響以及挽回損失等“六個要件”對相關(guān)過失進行實事求是的分析。這就為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部放下包袱、輕裝上陣解除了“后顧之憂”。

問責是為了保障黨員干部正確履行職責，容錯糾錯是為了保障黨員干部創(chuàng)造性地、積極性地干事創(chuàng)業(yè)，二者在本質(zhì)上是相通的，統(tǒng)一于對干部的教育管理中。從單純追責問責到強調(diào)容錯糾錯，是我們黨對干部問責規(guī)律認識深化的最鮮明的實踐體現(xiàn)，是改革開放40年干部問責發(fā)展演變的最顯著特點。