改革開放40年干部考核制度改革的回顧與展望

劉旭濤

改革開放40年，我國干部人事制度改革對加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)而推動(dòng)黨和國家事業(yè)發(fā)展，發(fā)揮了非常重要的作用。其中，干部考核作為干部人事制度的重要環(huán)節(jié)，對干部的培養(yǎng)、甄別、選拔和使用等環(huán)節(jié)起到重要的支撐保障作用。

一、回顧

改革開放40年來，我國干部考核工作按照大致十年一個(gè)周期，可分為四個(gè)階段。

第一階段：1979年至1989年左右，干部考核工作的恢復(fù)重建階段。主要針對“文革”期間干部考核工作幾乎停頓的狀態(tài)，對干部考核制度進(jìn)行恢復(fù)和重建。1979年11月，中組部下發(fā)《關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見》，闡述了建立干部考核制度的重要意義；提出干部考核應(yīng)堅(jiān)持德才兼?zhèn)涞脑瓌t，按照各類干部勝任現(xiàn)職所應(yīng)具備的條件，從德、能、勤、績四個(gè)方面進(jìn)行；1980年8月，中央政治局會議提出干部“革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化”的要求；1983年10月，中組部制定《關(guān)于改革干部管理體制若干問題的規(guī)定》，規(guī)定提拔干部必須經(jīng)過民主推薦和民意測驗(yàn)環(huán)節(jié)；1988年6月，中組部頒發(fā)《縣（市、區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案》《地方政府工作部門領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案》和《關(guān)于試行地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核制度的通知》，明確要求開展年度考核，并進(jìn)一步規(guī)定了考核的目的、內(nèi)容、程序、原則、方法和要求。這一階段干部考核工作主要著眼于對“文革”期間干部考核缺位進(jìn)行糾偏，著眼于適應(yīng)改革開放新形勢加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，帶有恢復(fù)和重建的特點(diǎn)。但同時(shí)，這一時(shí)期的干部考核總體上比較粗放，考核內(nèi)容規(guī)定得較為原則和模糊，考核主體較為單一，考核方法和手段缺乏一定的科學(xué)性，考核結(jié)果難以令人信服。

第二階段：1989年至1998年左右，干部考核工作的實(shí)踐探索階段。鑒于干部考核工作的復(fù)雜性，中央除在干部考核的指導(dǎo)思想、基本原則、考核內(nèi)容框架等方面作原則性規(guī)定外，更加注重從部門和地方的實(shí)踐探索中汲取經(jīng)驗(yàn)。如1989年，中組部、人事部下發(fā)關(guān)于試行中央、國家機(jī)關(guān)司處級領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核方案的通知，在更高一層的黨政機(jī)關(guān)試行領(lǐng)導(dǎo)干部年度工作考核制度；1992年起，中組部大力推廣吉林省公開推薦與考試考核相結(jié)合選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)驗(yàn)；1995年8月，中組部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和完善縣（市）黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子工作實(shí)績考核的通知》，要求各地制定符合本地區(qū)實(shí)際的實(shí)施細(xì)則和考評標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)在全國選擇了9個(gè)地（市）共140多個(gè)縣進(jìn)行試點(diǎn)；1996年，在中央指導(dǎo)下，中組部首次對全國107個(gè)省部級領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行屆中考察，共考核了987名省部級領(lǐng)導(dǎo)干部。應(yīng)該說，先行先試的做法貫穿于干部考核工作的始終，但在這一階段顯得更加突出。

第三階段：1998年至2012年左右，干部考核工作的逐步規(guī)范階段。在總結(jié)各地考核工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1998年5月，中組部印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》，對考核原則、考核內(nèi)容、考核程序、考核結(jié)果的評定和運(yùn)用、考核機(jī)關(guān)、考核的紀(jì)律與監(jiān)督等作了進(jìn)一步規(guī)范，可以說使干部考核工作的規(guī)范化程度得到進(jìn)一步提升。2006年，圍繞黨的十六屆四中全會提出的“抓緊制定體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部實(shí)績考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”的要求，中組部在總結(jié)各地探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，下發(fā)《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)試行辦法》。2009年，黨中央在總結(jié)新辦法試行3年的基礎(chǔ)上，由中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價(jià)機(jī)制的意見》以及中組部配套印發(fā)的《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)辦法（試行）》《黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)辦法（試行）》《黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核辦法（試行）》（以下簡稱“一個(gè)意見三個(gè)辦法”）?！耙粋€(gè)意見三個(gè)辦法”的出臺，標(biāo)志著我國干部考核工作的規(guī)范化體系基本形成，對推進(jìn)干部考核工作的科學(xué)化、民主化、制度化具有十分重要的意義。

第四階段：2012年至今，干部考核工作的改進(jìn)完善階段。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記站在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的高度，提出“黨要管黨，首先是管好干部；從嚴(yán)治黨，關(guān)鍵是從嚴(yán)治吏”，要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立正確政績觀，做出經(jīng)得起實(shí)踐、人民、歷史檢驗(yàn)的實(shí)績”。黨的十八大報(bào)告明確提出“完善干部考核評價(jià)機(jī)制，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確政績觀”，十八屆三中全會提出要“完善發(fā)展成果考核評價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向”。針對以往干部考核中出現(xiàn)的突出問題，2013年12月中組部印發(fā)的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》集中體現(xiàn)了這一精神，一是不再以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率為唯一評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，二是將“可持續(xù)發(fā)展”理念具體化在評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中。加強(qiáng)政府債務(wù)狀況考核，推行責(zé)任追究，強(qiáng)化離任責(zé)任審計(jì)，使考核由單純比經(jīng)濟(jì)總量、比發(fā)展速度，轉(zhuǎn)變?yōu)楸劝l(fā)展質(zhì)量、發(fā)展方式、發(fā)展后勁，引導(dǎo)各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立“功成不必在我”的發(fā)展觀念，做出經(jīng)得起實(shí)踐、人民、歷史檢驗(yàn)的政績。

二、經(jīng)驗(yàn)

改革開放40年，干部考核工作從恢復(fù)重建，到實(shí)踐探索，再到逐步規(guī)范和改進(jìn)完善，所取得的經(jīng)驗(yàn)值得進(jìn)一步總結(jié)。

一是堅(jiān)持改革創(chuàng)新，頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐探索相結(jié)合，推動(dòng)干部考核制度科學(xué)化。改革開放40年來，黨中央高度重視干部考核工作，出臺了一系列相關(guān)制度文件。其中一個(gè)非常突出的特點(diǎn)是，許多重要的文件都是在堅(jiān)持實(shí)踐探索、不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的。例如，1995年中組部下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善縣（市）黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子工作實(shí)績考核的通知》，就是在前期總結(jié)吉林省多地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成的；而“一個(gè)意見三個(gè)辦法”更是從2004年開始，中央就進(jìn)行了一系列廣泛而長期的調(diào)研，并逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，提高試點(diǎn)層次，并且重點(diǎn)選擇浙江、四川、內(nèi)蒙古等三省區(qū)開展綜合考核試點(diǎn)。頂層設(shè)計(jì)和實(shí)踐探索相結(jié)合，不僅提升了干部考核工作的科學(xué)化、民主化、制度化水平，而且也使干部考核工作更加符合不同時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求。

二是順應(yīng)形勢變化，緊密圍繞黨和國家發(fā)展事業(yè)不斷調(diào)整和優(yōu)化干部考核的具體內(nèi)容。針對不同時(shí)期改革重點(diǎn)任務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的不同，考核內(nèi)容顯然不能一成不變。例如，改革開放初期，隨著全黨工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，經(jīng)濟(jì)方面的指標(biāo)在考核內(nèi)容中占了非常高的比重。進(jìn)入21世紀(jì)以來，黨中央提出科學(xué)發(fā)展觀，要求干部考核內(nèi)容既要體現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，又要體現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展導(dǎo)向，社會發(fā)展、民生工程方面的指標(biāo)開始逐步增加。黨的十八大以來，黨中央確立了“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，干部考核內(nèi)容在從嚴(yán)治黨、可持續(xù)發(fā)展、社會公平正義、生態(tài)文明建設(shè)等方面又增加了大量的指標(biāo)，而且更側(cè)重于質(zhì)量發(fā)展。順應(yīng)形勢變化，圍繞黨和國家事業(yè)發(fā)展，及時(shí)對考核內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，突出干部考核在戰(zhàn)略引領(lǐng)方面的作用，是干部考核工作的內(nèi)在要求。

三是突出問題導(dǎo)向，對干部考核中出現(xiàn)的問題及時(shí)糾偏，不斷改進(jìn)和完善考核技術(shù)和方法。改革開放初期，在干部考核技術(shù)方面，更多地偏重于主觀評價(jià)，更側(cè)重于被考核者的經(jīng)驗(yàn)、資歷、印象、感覺等，再加上考核標(biāo)準(zhǔn)過于宏觀、抽象，缺乏相關(guān)事實(shí)、數(shù)據(jù)等證據(jù)支撐，所以考核的準(zhǔn)確性和公平性受到諸多質(zhì)疑；但在20世紀(jì)90年代中后期，在注重考核實(shí)績的要求下，許多地方和部門開始引入“目標(biāo)考核”，重視考核指標(biāo)的量化，尤其倚重容易量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如GDP、財(cái)政收入、招商引資等。過度追求量化，又使考核走向另一個(gè)極端，出現(xiàn)“干部出數(shù)字、數(shù)字出干部”的現(xiàn)象?！耙粋€(gè)意見三個(gè)辦法”對此進(jìn)行了一定的修正，提出在民主推薦、民主測評、個(gè)別談話、民意調(diào)查、實(shí)績分析的基礎(chǔ)上實(shí)行綜合評價(jià)。2013年中組部印發(fā)的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要按照好干部的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)干部的德才素質(zhì)、工作需要、群眾公認(rèn)等情況綜合評價(jià)干部，杜絕“唯GDP”“唯分”“唯票”“唯年齡”等問題，全面歷史辯證地評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績。許多地方和部門在實(shí)行分類考核、平時(shí)考核、運(yùn)用大數(shù)據(jù)和信息化系統(tǒng)等方面，進(jìn)行了卓有成效的探索。

四是逐步擴(kuò)大民主，有序引導(dǎo)多元考核主體的參與，推進(jìn)干部考核民主化。改革開放初期，我國就提出擴(kuò)大干部考核的民主化。例如，1983年中組部印發(fā)的《關(guān)于改革干部管理體制若干問題的規(guī)定》規(guī)定提拔干部必須經(jīng)過民主推薦和民意測驗(yàn)環(huán)節(jié)，1994年十四屆四中全會通過的《關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的幾個(gè)重大問題的決定》也提出“堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合的考核方法”“選人用人要注意社會公論”等，在具體操作上還是主要以上級領(lǐng)導(dǎo)和組織人事部門的評價(jià)為主。進(jìn)入本世紀(jì)以來，隨著社會對選人用人公信度的日漸關(guān)注，干部考核工作開始不斷加大多元評估主體的引入。特別是“一個(gè)意見三個(gè)辦法”對民主推薦、民主測評、民意調(diào)查的范圍進(jìn)行了明確規(guī)定。此外，一些地方和部門積極探索由組織部門牽頭抓總，聯(lián)合績效考評部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、綜合治理部門、信訪穩(wěn)定部門等多部門參與的聯(lián)動(dòng)考核機(jī)制。多元考核評價(jià)主體的引入和擴(kuò)大，能夠有效地避免“少數(shù)人選少數(shù)人”，讓“群眾公認(rèn)”真正成為干部考核的“風(fēng)向標(biāo)”。

五是強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，充分發(fā)揮考核的“指揮棒”作用，為干部培養(yǎng)選拔使用提供科學(xué)依據(jù)。如何使干部考核工作發(fā)揮實(shí)效，考核結(jié)果的運(yùn)用是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2000年中央印發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》提出，要健全考核制度，對不稱職、不勝任現(xiàn)職或相形見絀的干部，除按規(guī)定免職、降職外，可實(shí)行待崗制，或采取改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、下崗學(xué)習(xí)、離職分流等多種辦法予以調(diào)整和安置。2006年印發(fā)《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)試行辦法》后，中組部負(fù)責(zé)人就這一試行辦法答記者問時(shí)曾說：“印發(fā)和實(shí)施《綜合考核評價(jià)試行辦法》，有利于加強(qiáng)監(jiān)督管理，切實(shí)解決領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍中存在的突出問題，防止考察失真失實(shí)、‘帶病上崗’和‘帶病提拔’，提高選人用人水平?！苯陙?，各地各部門對于干部考核結(jié)果在干部選拔任用、干部培養(yǎng)、干部獎(jiǎng)勵(lì)、干部問責(zé)等方面的運(yùn)用，都進(jìn)行了積極探索，形成了許多好的經(jīng)驗(yàn)和做法。

三、展望

作為一個(gè)世界性難題，干部考核還有很多問題需要破解，干部考核工作仍有很大的發(fā)展空間。

一是繼續(xù)加強(qiáng)干部考核工作的理論研究，重點(diǎn)解決實(shí)踐中的難點(diǎn)。比如，如何避免干部考核中出現(xiàn)的“為考核而考核”、考核流于形式、考核結(jié)果運(yùn)用乏力、考核工作的公信力下降等“功能扭曲”問題；如何解決在考核共性指標(biāo)的基礎(chǔ)上，結(jié)合不同領(lǐng)導(dǎo)干部崗位的特點(diǎn)，實(shí)行“差異化評價(jià)”；如何解決多元考核評價(jià)主體的“信息對稱”和“評估的有效性”問題；如何解決考核方法中定量與定性的有效結(jié)合問題；如何處理好“過程評價(jià)”與“結(jié)果評價(jià)”之間的關(guān)系，等等。

二是充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)通訊等現(xiàn)代科技手段，為干部考核工作提供有效的支持。干部考核的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)是如何有效收集和識別被考核對象的真實(shí)、全面、客觀的事實(shí)證據(jù)。一些地方黨政機(jī)關(guān)在干部考核中引入互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、信息共享、手機(jī)APP等手段，對提升干部考核的準(zhǔn)確性，減少重復(fù)考核，動(dòng)態(tài)追蹤干部工作業(yè)績，有效處理考核數(shù)據(jù)、簡化考核程序和降低考核成本等方面發(fā)揮了積極作用。在干部考核工作中，高科技手段的運(yùn)用無疑是未來發(fā)展的方向。

三是進(jìn)一步深化干部人事制度改革，開創(chuàng)干部考核工作新局面。干部考核作為干部管理的重要組成部分，其改革和創(chuàng)新需要干部管理體制機(jī)制方方面面的整體聯(lián)動(dòng)，需要進(jìn)一步深化干部人事制度改革，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，增加改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。黨的十八以來，黨和國家事業(yè)的發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，必然為干部考核工作的創(chuàng)新和發(fā)展帶來更廣闊的空間。